完善生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

鄧曉蘭 黃顯林 楊 秀

1.完善現(xiàn)行財政體制，建立縱橫交錯的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付體系。為適應(yīng)我國經(jīng)濟體制改革和發(fā)展綠色經(jīng)濟的需要，應(yīng)不斷加強生態(tài)補償制度建設(shè)，完善現(xiàn)行財政體制。自1994年我國進行分稅制改革以來，地方政府財政收入顯著下降，但支出比例一直居高不下，地方政府用將近40%的財政收入比例支撐了近70%的支出。地方政府收支比例失調(diào)使其缺乏足夠的用于生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付的財力。為發(fā)揮地方政府在生態(tài)補償項目中的主觀能動性，中央政府在下放事權(quán)的同時，應(yīng)適當下放財權(quán)，使兩者相匹配。橫向轉(zhuǎn)移支付方式雖然具有多方面的優(yōu)勢，但并不適合所有的生態(tài)補償項目?？v向轉(zhuǎn)移支付方式奠定了生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)，并在生態(tài)效益受益方較多或難以確定的情況下起主要作用。因此，中央和地方各級政府應(yīng)開闊思路，積極探索適合區(qū)域生態(tài)補償項目特點的轉(zhuǎn)移支付方式，建立縱橫交錯的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付體系。判斷生態(tài)補償項目是否適合橫向轉(zhuǎn)移支付，首先應(yīng)考察能否根據(jù)當?shù)厣鷳B(tài)效益外溢情況來確定受益方，然后根據(jù)受益方的情況判斷橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立途徑。在受益方為自然資源消費地區(qū)的情況下，可以建立伴隨自然資源輸出的一對一或一對多的財政橫向轉(zhuǎn)移支付制度；在受益方為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢區(qū)的情況下，需要首先確認受益者，并根據(jù)受益者情況估計相應(yīng)補償成本和談判成本，進而判斷生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付方式是否適用。

2.盡快設(shè)立嚴格的生態(tài)標準技術(shù)體系，積極推行綠色GDP考核體系。應(yīng)盡快設(shè)立嚴格的生態(tài)標準技術(shù)體系，并通過立法形式，明確規(guī)定生態(tài)補償?shù)臋?quán)責(zé)關(guān)系。同時，積極推廣綠色GDP理念，并將生態(tài)環(huán)境指標納入地方政府工作績效考核體系中。建立完善的綠色GDP考核體系，需要綜合考慮多方面因素：一是既要有全國性指標，也要結(jié)合地方實際，制定不同的地區(qū)標準。如對于空氣質(zhì)量、飲用水標準等指標，應(yīng)當以保證居民的身體健康不會受到環(huán)境污染侵害為準則，制定全國統(tǒng)一標準；對于森林保有率、土壤流失率等指標，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，制定相應(yīng)的地區(qū)性標準。二是既要有數(shù)據(jù)標準，也要參考居民的滿意度。生態(tài)補償是為了避免人類短期的逐利行為危害經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展。因此，除了易于管控的數(shù)據(jù)指標外，應(yīng)定期對地方居民生態(tài)環(huán)境的滿意程度進行走訪調(diào)查，并將結(jié)果納入指標考核體系中。由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同可能導(dǎo)致不同地區(qū)居民對于環(huán)境的要求不同。因此，將環(huán)境滿意度的調(diào)查結(jié)果納入考核體系，體現(xiàn)了“以人為本”的原則。三是既要有靜態(tài)標準，也應(yīng)設(shè)立動態(tài)標準。靜態(tài)標準可用于不同地區(qū)之間的橫向比較，而動態(tài)標準則是通過同一地區(qū)歷史數(shù)據(jù)的比較，分析其改進或退步的程度。我國不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)顯著不同，僅與其他省、市的橫向比較不足以說明地方政府的生態(tài)環(huán)境工作績效，而通過與歷史數(shù)據(jù)的對比，則能更客觀地評價地方政府生態(tài)補償效果。四是既要考慮近期影響，也要注重規(guī)避遠期危害。如煤炭資源的開發(fā)過程會給水體、空氣等帶來不利影響，也會造成地表塌陷等嚴重危害。這些影響的出現(xiàn)可能滯后于煤炭開采，一些危害的發(fā)生具有突然性且難以預(yù)期。因此，綠色GDP考核體系不僅應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境的近期補償指標，還應(yīng)包括為規(guī)避遠期危害而進行的評測與補償。

3.明確生態(tài)補償相關(guān)地方政府的談判主體地位，強化中央政府的監(jiān)督職能。生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付方式的根本優(yōu)勢在于，生態(tài)補償直接利益相關(guān)方可以實現(xiàn)充分參與，通過明確談判主體地位，最大限度發(fā)揮各主體的能動性。如在礦產(chǎn)資源生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付中，應(yīng)確定資源產(chǎn)地政府和資源使用地政府為轉(zhuǎn)移支付談判主體，通過雙方談判確定相關(guān)轉(zhuǎn)移支付事項。應(yīng)賦予談判雙方最大的自由度，使其在利益機制的引導(dǎo)下，做出最符合社會效率的博弈選擇。同時，應(yīng)強化中央政府的監(jiān)督職能。中央政府應(yīng)扮演公正的第三方，對雙方協(xié)議內(nèi)容進行備案，并監(jiān)督雙方協(xié)議內(nèi)容的履行情況，盡可能避免單方違約風(fēng)險。對于國內(nèi)一些處于賣方壟斷、不存在進口競爭、需求呈現(xiàn)剛性的資源產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府對生態(tài)補償標準進行評估，給出補償標準的合理區(qū)間。

4.設(shè)立生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付基金，加強相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。地方政府通過談判保證生態(tài)補償?shù)馁Y金供給，在資金使用上地方政府也應(yīng)具有主導(dǎo)權(quán)。生態(tài)補償是一項長期系統(tǒng)性投入。為了整合資源，地方政府應(yīng)設(shè)立相對獨立運行的生態(tài)補償基金，盡量保證基金的使用不受政府官員任期的影響。為了最大效率地使用生態(tài)補償資金，對于森林保有、土地復(fù)墾等一些生態(tài)公共品的供給，可以采取公開招投標的方式，引導(dǎo)私營企業(yè)或個人參與其中。中央政府無須直接干涉地方政府生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金的使用，但要對生態(tài)補償資金的使用效果進行嚴格監(jiān)審，并將其與地方官員績效考核緊密掛鉤。同時，應(yīng)加強相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，使生態(tài)補償責(zé)任和標準更加清晰明確。成熟的生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付制度是完善生態(tài)補償制度體系的先決條件，而縱橫交錯的生態(tài)補償體系需要以相關(guān)法律為依托。此外，相關(guān)部門應(yīng)抓緊制定科學(xué)全面的生態(tài)環(huán)境標準，完善生態(tài)補償權(quán)責(zé)劃分的相關(guān)規(guī)章制度，為生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造良好的政策和制度環(huán)境。應(yīng)在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，形成同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付談判的具體規(guī)范，最大限度地減少談判雙方分歧，降低談判成本，提高談判效率，最終使生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付方式常態(tài)化、制度化。

(李摘自《經(jīng)濟縱橫》2013年第10期《積極探索建立生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付制度》)