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    財(cái)政改革的關(guān)鍵

    2014-04-17 00:01:51劉尚希
    經(jīng)濟(jì)研究參考 2014年6期
    關(guān)鍵詞:事權(quán)分權(quán)體制

    劉尚希

    一是要區(qū)分國(guó)家治理與地方治理。在學(xué)術(shù)界,財(cái)政體制又稱為政府間財(cái)政關(guān)系,但這個(gè)概念模糊了國(guó)家治理與地方治理在性質(zhì)上的區(qū)別。也就是說(shuō),中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系,跟地方內(nèi)部省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政關(guān)系具有本質(zhì)的不同,不能同等看待。這意味著財(cái)政體制改革要分兩個(gè)層次來(lái)進(jìn)行:一是在國(guó)家層面,二是在地方層面。在國(guó)家層面的財(cái)政體制要與國(guó)家治理架構(gòu)相適應(yīng),在地方層面的財(cái)政體制要與地方治理架構(gòu)相匹配。國(guó)家層面的財(cái)政體制改革,即中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系改革仍要堅(jiān)持分稅制,這一點(diǎn)不能動(dòng)搖,其基本框架依然適用于中央與地方之間行政分權(quán)的要求,符合激勵(lì)相容,有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性。而地方層面的財(cái)政體制改革則不一定要照搬國(guó)家層面的分稅制,可因地制宜。因?yàn)榈胤絻?nèi)部不具有同質(zhì)性,如行政體制上有省、直轄市、自治區(qū)、特區(qū)等不同存在形式,以及在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面更是差距甚大,分稅制無(wú)法從國(guó)家層面貫穿到地方內(nèi)部的各級(jí)政府之間。

    從政府層級(jí)來(lái)看,我國(guó)有五級(jí)政府,而從國(guó)家治理來(lái)觀察,我國(guó)是兩級(jí)架構(gòu),即中央與地方之間分權(quán)治理。我國(guó)的兩級(jí)立法體制就蘊(yùn)含了這一點(diǎn)。從國(guó)際上看,單一制國(guó)家都是實(shí)行兩級(jí)治理架構(gòu),即兩級(jí)分權(quán),與有多少級(jí)政府無(wú)關(guān);而聯(lián)邦制國(guó)家則是實(shí)行三級(jí)治理架構(gòu),地方是在州以下的層級(jí),即在聯(lián)邦與州之間實(shí)行“政治分權(quán)”,在州與地方之間實(shí)行行政分權(quán),可視為三級(jí)分權(quán)架構(gòu)。治理架構(gòu)與政府層級(jí)是兩個(gè)不同的概念。雖然我國(guó)有五級(jí)政府,但在國(guó)家治理架構(gòu)上是兩個(gè)層級(jí),實(shí)行兩級(jí)分權(quán),即中央與地方;而地方是一個(gè)整體,省級(jí)、地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)之間的權(quán)限劃分在不同地方可以不同,屬于地方內(nèi)部的事務(wù)性分權(quán),地方立法權(quán)歸地方的最高政府——省級(jí)政府,省以下政府不能分享。財(cái)政體制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)從國(guó)家兩級(jí)治理架構(gòu)出發(fā),而不是從五級(jí)政府來(lái)考慮。

    二是財(cái)政體制要與“中央決策、地方執(zhí)行”這種事權(quán)劃分方式相適應(yīng)。這種事權(quán)劃分方式不可能與西方國(guó)家進(jìn)行比較,更不能模仿它們的做法來(lái)改革我國(guó)的這種事權(quán)劃分方式。面對(duì)這個(gè)國(guó)情特點(diǎn),我們能做的不是把他國(guó)的那一套拿過(guò)來(lái),而是在如何完善“中央決策、地方執(zhí)行”上下功夫。

    事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力是財(cái)政體制的三要素。事權(quán)改革是現(xiàn)行財(cái)政體制改革的一個(gè)重點(diǎn),其改革的基本方向應(yīng)當(dāng)是決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)在中央、地方之間進(jìn)行調(diào)整,在“中央決策、地方執(zhí)行”的基本框架下,對(duì)部分決策權(quán)下移,尤其是一些行政審批,可以交給地方,以擴(kuò)大地方?jīng)Q策的自主權(quán);對(duì)地方的部分執(zhí)行權(quán)上移,由中央來(lái)直接履行,減少地方過(guò)多的執(zhí)行事項(xiàng),從而減少地方支出責(zé)任。這對(duì)促進(jìn)事權(quán)與財(cái)力相匹配,以及減少地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付的過(guò)度依賴及其轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中的資金漏損,具有釜底抽薪的作用。

    在地方內(nèi)部,即省以下政府之間也應(yīng)進(jìn)行同樣的事權(quán)改革,分門別類、因地制宜,可把一些決策權(quán)下移到市一級(jí)或縣一級(jí),同時(shí)把一些執(zhí)行權(quán)上移到市一級(jí)或省一級(jí)。這樣,也有利于地方治理中實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)的匹配。

    同時(shí),建立地方財(cái)政轄區(qū)責(zé)任機(jī)制,減少地方層層分級(jí)吃飯導(dǎo)致的地方財(cái)政過(guò)度“本級(jí)化”傾向(注重本級(jí)財(cái)政,忽略轄區(qū)財(cái)政),強(qiáng)化轄區(qū)財(cái)政責(zé)任。這有利于縮小省域、市域、縣域的財(cái)力差距,促進(jìn)區(qū)域財(cái)政能力的均等化,這同樣也有利于促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配。這樣,基本公共服務(wù)均等化、落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃要求的區(qū)域財(cái)政機(jī)制就可基本形成。

    三是不能脫離我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度。基本經(jīng)濟(jì)制度的核心是公有制的主體地位。這不是指各種經(jīng)濟(jì)成分之間的關(guān)系,而是指憲法規(guī)定的城鎮(zhèn)土地、礦藏、河流、森林等屬于國(guó)家所有的這個(gè)事實(shí)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,各種經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng),平等發(fā)展。但屬于國(guó)家所有的公共資源進(jìn)入市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生大量的公共產(chǎn)權(quán)收入,并在中央與地方財(cái)政中體現(xiàn)出來(lái)。這就涉及一個(gè)重大問(wèn)題:公共資源在中央與地方之間如何界定權(quán)屬,也就是國(guó)家所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能——占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)等,如何在中央與地方之間分解并明晰界定。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,這個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)期懸而未決。1994年的財(cái)稅改革也暫時(shí)性地回避了,只是“分稅”,而沒(méi)有“分產(chǎn)”。面對(duì)當(dāng)前地方實(shí)際控制的國(guó)有公共資源,如何給地方“確權(quán)”也迫在眉睫。社會(huì)熱議的“土地財(cái)政”,其背后實(shí)質(zhì)上就是公共產(chǎn)權(quán)制度改革的問(wèn)題,即所有者如何給作為占有者、使用者的地方授權(quán)?其產(chǎn)生的公共產(chǎn)權(quán)收入如何分配?就此來(lái)看,還需要把缺了的一塊補(bǔ)充進(jìn)來(lái),以實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的“完整性”。

    (李摘自《中國(guó)發(fā)展觀察》2013年第10期《財(cái)政改革的前瞻性思考》)

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