財(cái)政改革的關(guān)鍵

劉尚希

一是要區(qū)分國(guó)家治理與地方治理。在學(xué)術(shù)界，財(cái)政體制又稱為政府間財(cái)政關(guān)系，但這個(gè)概念模糊了國(guó)家治理與地方治理在性質(zhì)上的區(qū)別。也就是說(shuō)，中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，跟地方內(nèi)部省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政關(guān)系具有本質(zhì)的不同，不能同等看待。這意味著財(cái)政體制改革要分兩個(gè)層次來(lái)進(jìn)行：一是在國(guó)家層面，二是在地方層面。在國(guó)家層面的財(cái)政體制要與國(guó)家治理架構(gòu)相適應(yīng)，在地方層面的財(cái)政體制要與地方治理架構(gòu)相匹配。國(guó)家層面的財(cái)政體制改革，即中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系改革仍要堅(jiān)持分稅制，這一點(diǎn)不能動(dòng)搖，其基本框架依然適用于中央與地方之間行政分權(quán)的要求，符合激勵(lì)相容，有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性。而地方層面的財(cái)政體制改革則不一定要照搬國(guó)家層面的分稅制，可因地制宜。因?yàn)榈胤絻?nèi)部不具有同質(zhì)性，如行政體制上有省、直轄市、自治區(qū)、特區(qū)等不同存在形式，以及在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面更是差距甚大，分稅制無(wú)法從國(guó)家層面貫穿到地方內(nèi)部的各級(jí)政府之間。

從政府層級(jí)來(lái)看，我國(guó)有五級(jí)政府，而從國(guó)家治理來(lái)觀察，我國(guó)是兩級(jí)架構(gòu)，即中央與地方之間分權(quán)治理。我國(guó)的兩級(jí)立法體制就蘊(yùn)含了這一點(diǎn)。從國(guó)際上看，單一制國(guó)家都是實(shí)行兩級(jí)治理架構(gòu)，即兩級(jí)分權(quán)，與有多少級(jí)政府無(wú)關(guān)；而聯(lián)邦制國(guó)家則是實(shí)行三級(jí)治理架構(gòu)，地方是在州以下的層級(jí)，即在聯(lián)邦與州之間實(shí)行“政治分權(quán)”，在州與地方之間實(shí)行行政分權(quán)，可視為三級(jí)分權(quán)架構(gòu)。治理架構(gòu)與政府層級(jí)是兩個(gè)不同的概念。雖然我國(guó)有五級(jí)政府，但在國(guó)家治理架構(gòu)上是兩個(gè)層級(jí)，實(shí)行兩級(jí)分權(quán)，即中央與地方；而地方是一個(gè)整體，省級(jí)、地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)之間的權(quán)限劃分在不同地方可以不同，屬于地方內(nèi)部的事務(wù)性分權(quán)，地方立法權(quán)歸地方的最高政府——省級(jí)政府，省以下政府不能分享。財(cái)政體制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)從國(guó)家兩級(jí)治理架構(gòu)出發(fā)，而不是從五級(jí)政府來(lái)考慮。

二是財(cái)政體制要與“中央決策、地方執(zhí)行”這種事權(quán)劃分方式相適應(yīng)。這種事權(quán)劃分方式不可能與西方國(guó)家進(jìn)行比較，更不能模仿它們的做法來(lái)改革我國(guó)的這種事權(quán)劃分方式。面對(duì)這個(gè)國(guó)情特點(diǎn)，我們能做的不是把他國(guó)的那一套拿過(guò)來(lái)，而是在如何完善“中央決策、地方執(zhí)行”上下功夫。

事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力是財(cái)政體制的三要素。事權(quán)改革是現(xiàn)行財(cái)政體制改革的一個(gè)重點(diǎn)，其改革的基本方向應(yīng)當(dāng)是決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)在中央、地方之間進(jìn)行調(diào)整，在“中央決策、地方執(zhí)行”的基本框架下，對(duì)部分決策權(quán)下移，尤其是一些行政審批，可以交給地方，以擴(kuò)大地方?jīng)Q策的自主權(quán)；對(duì)地方的部分執(zhí)行權(quán)上移，由中央來(lái)直接履行，減少地方過(guò)多的執(zhí)行事項(xiàng)，從而減少地方支出責(zé)任。這對(duì)促進(jìn)事權(quán)與財(cái)力相匹配，以及減少地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付的過(guò)度依賴及其轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中的資金漏損，具有釜底抽薪的作用。

在地方內(nèi)部，即省以下政府之間也應(yīng)進(jìn)行同樣的事權(quán)改革，分門別類、因地制宜，可把一些決策權(quán)下移到市一級(jí)或縣一級(jí)，同時(shí)把一些執(zhí)行權(quán)上移到市一級(jí)或省一級(jí)。這樣，也有利于地方治理中實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)的匹配。

同時(shí)，建立地方財(cái)政轄區(qū)責(zé)任機(jī)制，減少地方層層分級(jí)吃飯導(dǎo)致的地方財(cái)政過(guò)度“本級(jí)化”傾向(注重本級(jí)財(cái)政，忽略轄區(qū)財(cái)政)，強(qiáng)化轄區(qū)財(cái)政責(zé)任。這有利于縮小省域、市域、縣域的財(cái)力差距，促進(jìn)區(qū)域財(cái)政能力的均等化，這同樣也有利于促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配。這樣，基本公共服務(wù)均等化、落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃要求的區(qū)域財(cái)政機(jī)制就可基本形成。

三是不能脫離我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度。基本經(jīng)濟(jì)制度的核心是公有制的主體地位。這不是指各種經(jīng)濟(jì)成分之間的關(guān)系，而是指憲法規(guī)定的城鎮(zhèn)土地、礦藏、河流、森林等屬于國(guó)家所有的這個(gè)事實(shí)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各種經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)，平等發(fā)展。但屬于國(guó)家所有的公共資源進(jìn)入市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生大量的公共產(chǎn)權(quán)收入，并在中央與地方財(cái)政中體現(xiàn)出來(lái)。這就涉及一個(gè)重大問(wèn)題：公共資源在中央與地方之間如何界定權(quán)屬，也就是國(guó)家所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能——占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)等，如何在中央與地方之間分解并明晰界定。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)期懸而未決。1994年的財(cái)稅改革也暫時(shí)性地回避了，只是“分稅”，而沒(méi)有“分產(chǎn)”。面對(duì)當(dāng)前地方實(shí)際控制的國(guó)有公共資源，如何給地方“確權(quán)”也迫在眉睫。社會(huì)熱議的“土地財(cái)政”，其背后實(shí)質(zhì)上就是公共產(chǎn)權(quán)制度改革的問(wèn)題，即所有者如何給作為占有者、使用者的地方授權(quán)？其產(chǎn)生的公共產(chǎn)權(quán)收入如何分配？就此來(lái)看，還需要把缺了的一塊補(bǔ)充進(jìn)來(lái)，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的“完整性”。

(李摘自《中國(guó)發(fā)展觀察》2013年第10期《財(cái)政改革的前瞻性思考》)