內(nèi)蒙古建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探討

楊牧

內(nèi)蒙古的生態(tài)治理，主要矛盾是森林草原和水與人畜的矛盾，矛盾的主要方面是人和畜。森林草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其核心價(jià)值是堅(jiān)持以人為本、統(tǒng)籌兼顧，加強(qiáng)森林和草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)農(nóng)牧民持續(xù)增收。所以，建立和完善森林、草原、水土保持等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是內(nèi)蒙古生態(tài)治理的關(guān)鍵。

一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要包括三個(gè)方面：一是工程性補(bǔ)償機(jī)制，即由政府或具體受益者對(duì)實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者進(jìn)行必要的付費(fèi)補(bǔ)償。具體辦法就是從草原保護(hù)建設(shè)和合理利用的全局出發(fā)，在草原圍欄、人工草地、牲畜棚圈、良種繁育以及水利、交通、通信、防災(zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，加強(qiáng)對(duì)草原的工程性建設(shè)投入。二是利用性補(bǔ)償機(jī)制，指消耗森林草原資源或?qū)ι植菰鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)及經(jīng)營(yíng)者，為恢復(fù)森林草原生態(tài)環(huán)境而支付的補(bǔ)償費(fèi)用。三是鼓勵(lì)性補(bǔ)償機(jī)制，就是為保證生態(tài)安全而設(shè)立相應(yīng)的鼓勵(lì)性補(bǔ)貼政策。如：對(duì)合理利用草原、積極減少家畜超載數(shù)量、實(shí)施草畜平衡的農(nóng)牧民給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼；為減少冬季草原載畜壓力，鼓勵(lì)出欄設(shè)立的牲畜出欄補(bǔ)貼；為促進(jìn)草原生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)牲畜棚圈建設(shè)、草原機(jī)械給予補(bǔ)貼；為徹底解決草原問(wèn)題積極開(kāi)展生態(tài)移民，地方財(cái)政解決移民的生產(chǎn)、生活和發(fā)展問(wèn)題。

二、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

（一）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保護(hù)與建設(shè)生態(tài)環(huán)境的必然要求

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的引導(dǎo)和激勵(lì)作用，有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民保護(hù)和建設(shè)森林草原的積極性、創(chuàng)造性；有利于推進(jìn)森林草原保護(hù)制度的落實(shí)，更好地協(xié)調(diào)草原保護(hù)與利用的關(guān)系，兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益；有利于為森林草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)提供強(qiáng)有力的政策支持和穩(wěn)定的資金渠道；有利于逐步確立森林草原資源“利用有價(jià)”的理念，規(guī)范開(kāi)發(fā)利用行為；有利于推動(dòng)地方各級(jí)政府調(diào)整森林草原發(fā)展的思路，進(jìn)一步推進(jìn)森林草原生態(tài)建設(shè)。

（二）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的客觀需要

長(zhǎng)期以來(lái)，內(nèi)蒙古為生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的需要，做出了不少的犧牲，放棄了一些發(fā)展的機(jī)會(huì)，森林草原資源開(kāi)發(fā)利用受控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，在一定程度上影響了農(nóng)牧民收入，也制約了自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。與此同時(shí)，內(nèi)蒙古周邊省市享受了這種生態(tài)保護(hù)與建設(shè)成果，生活環(huán)境不斷改善，經(jīng)濟(jì)也得到發(fā)展。這就造成了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展機(jī)會(huì)的不均等和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，且差距越來(lái)越大。長(zhǎng)此下去，自治區(qū)就會(huì)失去治理生態(tài)的積極性、主動(dòng)性，就無(wú)法形成保護(hù)與發(fā)展的良性循環(huán)。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)背后利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公平。

（三）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是促進(jìn)牧民增收和生態(tài)治理區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施

生存和發(fā)展是一切工作的前提，只有保證農(nóng)牧民不斷增收，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，生態(tài)治理才有真正意義，生態(tài)治理成果才具有可持續(xù)性。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一方面可以部分彌補(bǔ)牧民因保護(hù)草原而實(shí)施草畜平衡、開(kāi)展禁牧休牧輪牧、限制采挖草原野生植物資源等所減少的收入；另一方面，有利于引導(dǎo)牧民轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，不斷調(diào)整和優(yōu)化草原地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)草原地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，這就從制度上保障了生態(tài)治理區(qū)的農(nóng)牧民的生計(jì)，必然促進(jìn)生態(tài)治理區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的和諧發(fā)展。

三、內(nèi)蒙古建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的辦法

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主體。生態(tài)環(huán)境作為人類生存棲息之地，在受益的非排他性上具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，應(yīng)該由政府供給。政府是生態(tài)保護(hù)的責(zé)任主體，但并不意味著政府是付費(fèi)主體。根據(jù)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的生態(tài)補(bǔ)償原則，付費(fèi)的主體可以是政府，也可以是個(gè)體、企業(yè)或者區(qū)域。

根據(jù)外部性理論，公共產(chǎn)品在其供給和消費(fèi)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生外部性。這是生態(tài)補(bǔ)償所要解決的核心問(wèn)題。所謂“解決”，就是使外部性內(nèi)部化，就是說(shuō)，將額外成本或者收益都由生產(chǎn)者自己來(lái)承擔(dān)或享有。那么，如何實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化？公共對(duì)策有兩個(gè)：一是政府干預(yù)；二是市場(chǎng)機(jī)制。因此，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要有政府與市場(chǎng)兩種途徑。

（一）政府生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)目前的補(bǔ)償機(jī)制基本模式是中央向地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。目前，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度已經(jīng)在全國(guó)正式實(shí)施。建議中央按照完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支出結(jié)構(gòu)，逐步將內(nèi)蒙古天然草地、濕地、自然保護(hù)區(qū)納入到國(guó)家和地方生態(tài)補(bǔ)償范疇，增設(shè)與生態(tài)保護(hù)和建設(shè)有直接關(guān)聯(lián)的專項(xiàng)，如管理維護(hù)、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)移民、城鎮(zhèn)建設(shè)、替代能源發(fā)展專項(xiàng)等，作為生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的重點(diǎn)支持對(duì)象。資金的安排使用，應(yīng)著重向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜。中央在加大對(duì)西部地區(qū)特別是少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度時(shí)，應(yīng)當(dāng)把生態(tài)治理補(bǔ)償，特別是因生態(tài)治理而造成的財(cái)政減收，作為計(jì)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配的一個(gè)重要因素。在中央和自治區(qū)政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算。為擴(kuò)大資金來(lái)源，還可發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償基金彩票。

參照中央財(cái)政在一般性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出中增設(shè)生態(tài)保護(hù)支出項(xiàng)目和自然保護(hù)區(qū)支出項(xiàng)目的辦法，建立自治區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。自治區(qū)財(cái)政要通過(guò)明顯提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對(duì)自治區(qū)級(jí)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的支持力度。

2.征收“生態(tài)稅”。我國(guó)同生態(tài)環(huán)境關(guān)系最為密切的一個(gè)稅種是1984年開(kāi)征的資源稅，在設(shè)計(jì)之初，其宗旨是調(diào)節(jié)級(jí)差收入，但自1994年稅制改革后，資源稅被劃分為地方稅，在實(shí)際中很難達(dá)到調(diào)節(jié)級(jí)差收入的作用。因此，我國(guó)目前不存在純粹意義上的生態(tài)稅收。

稅收作為有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面具有重要的作用，應(yīng)該考慮適時(shí)開(kāi)征生態(tài)補(bǔ)償稅，開(kāi)征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅，將環(huán)境要素成本化。將資源稅的征收對(duì)象擴(kuò)大到礦藏資源、非礦藏資源、甚至所有自然資源的開(kāi)發(fā)和利用，增加水資源稅，開(kāi)征森林資源稅和草場(chǎng)資源稅，將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計(jì)稅改為按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅，對(duì)非再生性、稀缺性資源課以重稅，使其能夠反映出資源的稀缺程度和實(shí)際價(jià)值。中央要協(xié)調(diào)好跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題，建議對(duì)內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞的省區(qū)和享受內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境建設(shè)成果的省區(qū)征收一定的稅額，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境橫向轉(zhuǎn)移支付均衡。

3.政府“贖買”。美國(guó)在生態(tài)森林養(yǎng)護(hù)方面，采取由聯(lián)邦政府和州政府進(jìn)行預(yù)算投入，即選擇“由政府購(gòu)買生態(tài)效益、提供補(bǔ)償資金”等方式來(lái)改善生態(tài)環(huán)境。我國(guó)國(guó)家重點(diǎn)公益林補(bǔ)償政策，就是政府贖買。

（二）市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

市場(chǎng)補(bǔ)償相對(duì)于政府補(bǔ)償來(lái)說(shuō)是一種激勵(lì)式的補(bǔ)償制度，是通過(guò)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)使生態(tài)環(huán)境的外部性內(nèi)部化。

1.生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，對(duì)因生產(chǎn)和消費(fèi)而影響外部生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，如煤炭、電力、旅游、水庫(kù)、道路和工礦企業(yè)等嘗試征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。陜西省在2008年出臺(tái)了《陜西省煤炭石油天然氣資源水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，對(duì)原煤征收標(biāo)準(zhǔn)為每噸3元，天然氣每立方米0.008元。水土流失補(bǔ)償費(fèi)按照征收總額，省40%、市縣兩級(jí)60%的比例劃解使用，并納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，專項(xiàng)用于水土保持項(xiàng)目支出。內(nèi)蒙古應(yīng)加快研究完善內(nèi)蒙古煤炭等礦產(chǎn)資源領(lǐng)域收費(fèi)基金政策。

2.資源使（?。┯脵?quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式。應(yīng)改革排污收費(fèi)制度，將目前的超標(biāo)排污費(fèi)制度改為達(dá)標(biāo)排污收費(fèi)、對(duì)超標(biāo)排放部分加倍收費(fèi)并予以行政處罰的制度。

3.水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易模式。

4.林權(quán)制度改革。調(diào)動(dòng)林農(nóng)護(hù)林的積極性，從“要我造林”向“我要造林”轉(zhuǎn)變。從2005-2007年，江西武寧縣長(zhǎng)水村先后有上百戶農(nóng)民自發(fā)上山造林，造林?jǐn)?shù)量超過(guò)此前20年的總和。

（三）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1997年，Robot·Costanza等按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值理論，將全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能劃分為氣候調(diào)節(jié)、水調(diào)控、水土流失控制、物質(zhì)循環(huán)、污染凈化、文化娛樂(lè)價(jià)值等l7種功能。通過(guò)測(cè)算，得到如下基本結(jié)論：整個(gè)生物圈每年產(chǎn)生的價(jià)值平均最少為33萬(wàn)億美元，為全球GNP的1.8倍。這種價(jià)值構(gòu)成全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的一部分。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估方法為生態(tài)補(bǔ)償提供了量化標(biāo)準(zhǔn)，有利于制定合理的生態(tài)補(bǔ)償價(jià)格。美國(guó)的退耕補(bǔ)償政策，政府主要是借助競(jìng)標(biāo)機(jī)制和遵循農(nóng)戶自愿的原則來(lái)確定與各地自然和經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)農(nóng)戶與政府博弈，化解生態(tài)補(bǔ)償中的潛在矛盾。歐盟在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中廣泛采用“機(jī)會(huì)成本法”，即根據(jù)各種環(huán)境保護(hù)措施所導(dǎo)致的收益損失來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然后再根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2000年后，我國(guó)在林業(yè)系統(tǒng)先后實(shí)施了退耕還林（草）政策、生態(tài)公益林補(bǔ)償金政策、天然林保護(hù)工程等3大生態(tài)政策；在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)實(shí)施了退牧還草政策。對(duì)4個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算，考慮了生態(tài)補(bǔ)償因素，但在計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，實(shí)際上只計(jì)算了農(nóng)民原來(lái)種植糧食的機(jī)會(huì)成本，沒(méi)有補(bǔ)償發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了“貫徹生態(tài)目標(biāo)不到位”和“給農(nóng)民的補(bǔ)償不到位”的問(wèn)題。因此，必須認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為動(dòng)力，現(xiàn)在就要在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)等建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域，抓緊探索建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，為全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供方法和經(jīng)驗(yàn)。

（四）生態(tài)補(bǔ)償管理

1.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法工作。從法律上明確生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。

2加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及林業(yè)、草原、水保、土地、環(huán)保等多個(gè)行政部門，包括畜牧良種補(bǔ)貼、牧區(qū)人工種草、移民安置等多項(xiàng)資金，因而，需要建立統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償資金制度，把各類生態(tài)補(bǔ)償資金集中起來(lái)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排。

各級(jí)政府要把建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為生態(tài)治理的有機(jī)組成部分，理順和完善管理體制，劃清各主管部門的事權(quán)，克服多部門分頭管理、各自為政、資金分散的現(xiàn)象，加強(qiáng)部門、地區(qū)的密切配合，整合生態(tài)補(bǔ)償資金和資源，形成合力，共同推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同農(nóng)牧業(yè)、監(jiān)察、審計(jì)等部門，對(duì)各盟市實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將檢查結(jié)果作為分配各盟市生態(tài)治理資金的一項(xiàng)重要依據(jù)。稅務(wù)部門要建立和開(kāi)征草原生態(tài)保護(hù)稅，嚴(yán)格資源稅征繳工作。土地管理部門要落實(shí)好草原征占用補(bǔ)償制度和植被恢復(fù)費(fèi)征收制度。

3.落實(shí)草原承包。草原承包不僅是推進(jìn)草原合理利用、保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的需要，也是建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)。由于我區(qū)森林草原信息化發(fā)展水平嚴(yán)重滯后，致使我們對(duì)全區(qū)森林草原的區(qū)域分布、植被蓋度和質(zhì)量等精準(zhǔn)化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)幾乎是空白，加之，我區(qū)不少地方草原承包工作還沒(méi)有完全落實(shí)，草原屬性不定、使用面積不清、生態(tài)狀況模糊、利用情況不明、統(tǒng)計(jì)口徑不一，勢(shì)必影響補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定和補(bǔ)償政策的實(shí)施。因此，目前要著力提升數(shù)字化、信息化水平，建立三級(jí)聯(lián)動(dòng)的資源共享網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，運(yùn)用先進(jìn)的衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和分類普查，科學(xué)定位和判斷草原生態(tài)基本類型，形成準(zhǔn)確無(wú)誤的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，為科學(xué)決策提供依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)。

4.要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金使用的管理和監(jiān)督。生態(tài)補(bǔ)償基金應(yīng)該全部用于重大生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目，比如水土保持生態(tài)補(bǔ)償基金的來(lái)源主要是水土流失防治費(fèi)和水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)該全部用于水土流失防治項(xiàng)目。