結(jié)構(gòu)性減稅政策促進廣西經(jīng)濟發(fā)展分析

廣西稅務(wù)干部學(xué)校 林崇謙

改革開放幾十年，我國的經(jīng)濟和稅收總量取得令世人矚目的快速增長，但也出現(xiàn)了收入分配不公、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等影響經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的諸多問題。尤其是2008年國際金融危機爆發(fā)后，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的問題更為突出。為此，國家相繼出臺了調(diào)節(jié)收入分配、支持小型微利企業(yè)①小型微利企業(yè)是指依照企業(yè)所得稅法及實施條例規(guī)定從事國家非限制和禁止行業(yè)，并符合下列條件的企業(yè):工業(yè)企業(yè)，年度應(yīng)納稅所得額不超過30萬元，從業(yè)人數(shù)不超過100人，資產(chǎn)總額不超過3000萬元;其他企業(yè)，年度應(yīng)納稅所得額不超過30萬元，從業(yè)人數(shù)不超過80人，資產(chǎn)總額不超過1000萬元。發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的結(jié)構(gòu)性減稅政策。這一系列稅收政策調(diào)整對促進廣西居民消費、企業(yè)經(jīng)營和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生極為顯著的影響。

一、結(jié)構(gòu)性減稅政策的內(nèi)容

結(jié)構(gòu)性減稅是指為了達到特定目標(biāo)而針對特定群體、特定稅種來削減稅負水平，實現(xiàn)“有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的稅制改革措施。自2008年在中央經(jīng)濟工作會議上正式提出了結(jié)構(gòu)性減稅的改革策略，中央每年都在加大結(jié)構(gòu)性減稅改革的力度，期望能夠以此推動經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型。通過幾年的政策實踐，結(jié)構(gòu)性減稅的內(nèi)容越來越豐富，步伐越來越快，減稅效果也日益顯現(xiàn)。近年來，結(jié)合宏觀經(jīng)濟調(diào)控與稅制改革，我國累計采取減稅措施70多項，涉及十幾個稅種，每年減稅規(guī)模達數(shù)千億元(賈康，2012)。

我國結(jié)構(gòu)性減稅政策主要有:2004年取消農(nóng)牧業(yè)稅，2008年統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，2009年全面實施增值稅轉(zhuǎn)型、燃油稅費改革，2008年、2010年、2011年提高個體工商戶增值稅和營業(yè)稅起征點，2010年、2012年、2014年減輕小型微利企業(yè)稅收負擔(dān)優(yōu)惠政策，2011年個人所得稅的工資薪金所得免征額提高到3500元，2012年啟動營業(yè)稅改增值稅改革;增稅政策主要有:適當(dāng)擴大資源稅的征收范圍，提高部分礦產(chǎn)資源的增值稅率，加快實施房產(chǎn)稅實施和相關(guān)制度改革，完善消費稅制度等。

二、實施結(jié)構(gòu)性減稅對廣西經(jīng)濟的影響

(一)實施結(jié)構(gòu)性減稅的有利方面。

1.有利于營造良好的環(huán)境，促進公平稅負。營造良好社會環(huán)境，構(gòu)建和諧征納關(guān)系有助于降低成本，提高效率。結(jié)構(gòu)性減稅減少了對個別企業(yè)的減免稅優(yōu)惠照顧，取消了行業(yè)之間、企業(yè)之間、地區(qū)之間的稅率差別，統(tǒng)一了內(nèi)、外資企業(yè)所得稅率，出臺了支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收相關(guān)政策，規(guī)范完善各項稅收法規(guī)制度，這一系列稅率和稅收政策調(diào)整為企業(yè)創(chuàng)造了平等的競爭環(huán)境。

2.有利于培養(yǎng)稅源，減輕企業(yè)和居民的稅收負擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，2011年9月1日國家提高工資薪金所得減除費用標(biāo)準(zhǔn)至3500元，廣西即有922 203人免予繳納，當(dāng)年個人所得稅減稅8.04億元;②數(shù)據(jù)來源于廣西地稅局。本文資料數(shù)據(jù)除特別說明外均來源于廣西財政廳、國稅局、地稅局。2012年5月1日，廣西增值稅起征點由原來的5000元提高到2萬元，國稅系統(tǒng)管轄的40.75萬個體工商業(yè)戶就有33.87萬戶達不到起征點(占83.12%)，當(dāng)年就減稅2.48億元;2013年8月至2014年3月，廣西實施“營改增”③“營改增”是指原來征收營業(yè)稅的項目改為征收增值稅。我國已于2012年1月1日開始在上海對交通運輸和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)試點征收增值稅，并已逐步擴大試點地區(qū)和范圍，計劃到“十二五”期末全面實施。試點期間納稅人整體減稅4.67億元。結(jié)構(gòu)性減稅政策既減輕了中低收入者的負擔(dān)，讓居民社會消費能力得以增強，也緩解了企業(yè)流動資金緊張局面，增加企業(yè)盈利空間，為經(jīng)濟持續(xù)增長奠定了基礎(chǔ)，也為中長期的稅收收入提供了可靠的保證。

3.有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。增值稅從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型，有效避免對企業(yè)購置設(shè)備的重復(fù)征稅，引導(dǎo)企業(yè)擴大再生產(chǎn)和加強技術(shù)改造;“營改增”的實施，使購進生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)可以抵扣增值稅，可大大降低原增值稅一般納稅人技術(shù)改造和研發(fā)的成本，增加企業(yè)盈利空間，加速企業(yè)設(shè)備更新和技術(shù)改造能力，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。

4.有利于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)和增加就業(yè)，促進社會穩(wěn)定健康發(fā)展。“營改增”是結(jié)構(gòu)性減稅的重頭戲，“營改增”的實施，激發(fā)了投資者興辦服務(wù)產(chǎn)業(yè)的熱情。據(jù)統(tǒng)計，廣西新辦交通運輸和現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)19 871戶，2013年廣西城鎮(zhèn)新增就業(yè)51.05萬人，2013年對服務(wù)行業(yè)個體戶的減、免稅直接增加了城鎮(zhèn)居民收入，使城鎮(zhèn)居民收入比上年增長9.7%;小型微利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策實施三年來再次松綁，即自2014年1月1日起，小型微利企業(yè)優(yōu)惠范圍年應(yīng)納稅所得額擴大至低于10萬元，當(dāng)年廣西即有1.3萬戶小型微利企業(yè)受惠，減免所得稅6000萬元左右;2014年4月29日國家出臺了《關(guān)于調(diào)整完善扶持自主就業(yè)退役士兵創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關(guān)稅收政策的通知》、《關(guān)于繼續(xù)實施支持和促進重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關(guān)稅收政策的通知》等一系列減稅政策，大大減輕了小型微利企業(yè)和個體工商戶稅負，對促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)、維護社會穩(wěn)定產(chǎn)生積極的影響。

5.有利于激發(fā)民間資本的投資活力，促進民營經(jīng)濟的快速發(fā)展。由于歷史的原因，融資難一直是制約我國民營企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的瓶頸。結(jié)構(gòu)性減稅各項政策的出臺，尤其“營改增”后一般納稅人抵扣制度消除了重復(fù)征稅，廣西民營經(jīng)濟作為交通運輸業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的主力軍，得到了迅速發(fā)展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明:廣西民營經(jīng)濟實體由試點之初的1.8萬戶增長到現(xiàn)在的5.8萬戶，增長222.22%，月銷售收入規(guī)模也由試點之初的26.06億元增長到2014年6月的55.18億元，增長111.74%。結(jié)構(gòu)性減稅政策為廣西民營經(jīng)濟注入了活力，為推動廣西經(jīng)濟均衡發(fā)展提供強有力的保障。

(二)實施結(jié)構(gòu)性減稅不利的方面。

1.結(jié)構(gòu)性減稅界定不清晰，國家限制類行業(yè)也得以同樣享受。中央正式提出結(jié)構(gòu)性減稅政策已有五年，但也只是一個比較籠統(tǒng)的提法，并沒有詳細具體的實施方案，致使非國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)(企業(yè))也可能受惠。欽州市是位于北部灣經(jīng)濟區(qū)的港口城市，主要產(chǎn)業(yè)是海洋生物、港口交通運輸、旅游、食品加工等。自2010年9月中石油廣西石化分公司1000萬噸煉油項目在欽州市建成投產(chǎn)，該市稅收實現(xiàn)井噴式增長，2013年該公司全年稅收占整個欽州市的71.6%，成為該市乃至廣西的支柱產(chǎn)業(yè)。2013年該公司增值稅進項稅抵扣67.14億元，其中固定資產(chǎn)抵扣數(shù)額較大，說明化工企業(yè)受稅收政策限制較少，個別企業(yè)甚至還享受國家高新技術(shù)產(chǎn)品優(yōu)惠政策。

2.結(jié)構(gòu)性減稅對地方財政影響較大。廣西屬老少邊，經(jīng)濟發(fā)展起點低、起步晚、基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)信息化程度不高，稅收和財政收入總量小。雖在國家促進西部大開發(fā)和北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的良好背景下，取得了經(jīng)濟和稅收的一定增長，但與我國東中部省份相比差距還是較大。結(jié)構(gòu)性減稅從長遠來說有利于減輕企業(yè)和個人的負擔(dān)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，但從近期看，對廣西地方財政收入影響較大。單就“營改增”這一項來說:廣西改革試點一年，試點納稅人繳納改征增值稅22.59億元，與按原營業(yè)稅計征比較，稅收減少8.12億元，同時原增值稅納稅人增加了抵扣稅額10.58億元，兩項合計稅收減少近19億元，導(dǎo)致中央級收入和地方級收入的同時減少，此項減稅收入占到廣西國稅收入的2%左右。

三、對策建議

(一)制定減稅方案，明確目標(biāo)定位。

結(jié)構(gòu)性減稅一詞是2008年12月在中央經(jīng)濟工作會議上正式提出的，是國家實施積極財政政策的一項重要舉措，其核心是實現(xiàn)稅負的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。雖然國家對減稅對象的選擇、減稅規(guī)模、具體操作措施沒有一個清晰的界定，但結(jié)構(gòu)性減稅的實施不可避免地造成廣西地方政府稅收收入下降已成為目前不爭的事實。因此，如何處理好既要貫徹落實國家稅收優(yōu)惠政策，減輕企業(yè)負擔(dān)，促進經(jīng)濟發(fā)展，同時，又應(yīng)結(jié)合廣西整個經(jīng)濟總量小、財政收入規(guī)模有限、經(jīng)濟社會發(fā)展面臨著資金嚴(yán)重不足等實際情況，明確結(jié)構(gòu)性減稅的目標(biāo)定位，制定方案確保國家稅收政策貫徹落實和廣西的結(jié)構(gòu)性減稅順利推進。

1.確定廣西結(jié)構(gòu)性減稅政策的目標(biāo)定位。結(jié)構(gòu)性減稅的目標(biāo)是“有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整”，其實質(zhì)是在有增有減的同時最終減輕大多數(shù)企業(yè)和居民的稅收負擔(dān)。從國際經(jīng)驗看，各國的減稅往往也都是在總體稅負不降低的前提下實施的局部性減稅措施。中央關(guān)于深化財稅體制改革的目標(biāo)也提出要穩(wěn)定宏觀稅負。因此，確定廣西結(jié)構(gòu)性減稅政策的目標(biāo)定位必須綜合考慮三方面因素:一是目標(biāo)差異。廣西的區(qū)情決定了在結(jié)構(gòu)性減稅政策的實施上，廣西與中央的政策目標(biāo)定位上會有一定的差異;二是充分考慮增稅項目。廣西財政收入規(guī)模小，為了保證廣西財政滿足改善民生的需要，在減稅的同時必須合理確定增稅的項目;三是明確減稅范圍。結(jié)構(gòu)性減稅不應(yīng)只局限于“稅”，還應(yīng)該包括具有稅收性質(zhì)并構(gòu)成企業(yè)和居民負擔(dān)的其他財政收入形式。

2.結(jié)合廣西經(jīng)濟社會發(fā)展實際制定結(jié)構(gòu)性減稅的總體方案。在設(shè)計總體方案時，必須要綜合考慮各方面因素:一是中央關(guān)于結(jié)構(gòu)性減稅政策的整體部署;二是廣西作為地方在結(jié)構(gòu)性減稅政策制定方面有哪些權(quán)限;三是國地稅等部門如何組織協(xié)調(diào);四是確定減稅稅種與減稅對象;五是進程和保障措施等。然后，經(jīng)過充分調(diào)查和論證后確定結(jié)構(gòu)性減稅的總體方案?！叭绻挥卸ㄐ远鵁o定量，只有方向而無規(guī)模，結(jié)構(gòu)性減稅便會停留在抽象層面，滿足于零敲碎打，跟著感覺走。這既難以保證結(jié)構(gòu)性減稅的實施效果，更可能導(dǎo)致一些似是而非的說法或?qū)嵺`”。(高培勇)

(二)提高政策執(zhí)行力，確保各項政策及時落實準(zhǔn)確執(zhí)行。

1.加強稅收政策研究，確保各項減稅政策落實到位。結(jié)構(gòu)性減稅政策內(nèi)容豐富、涉及面廣。廣西各級稅務(wù)機關(guān)要緊緊圍繞稅收與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系，以及中央關(guān)于結(jié)構(gòu)性減稅的重大部署，加強對稅收政策的研究，用足用活用好稅收政策。同時，為確保廣西結(jié)構(gòu)性減稅各項工作的順利進行，應(yīng)當(dāng)積極爭取地方政府和有關(guān)部門的支持，為推動地方經(jīng)濟發(fā)展，積極建言獻策，當(dāng)好地方黨委政府的參謀助手。

2.創(chuàng)新服務(wù)理念，加大對實體經(jīng)濟的扶持力度。一是樹立服務(wù)的理念。各級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)把有效落實各項結(jié)構(gòu)性減稅政策作為納稅服務(wù)的重要內(nèi)容，簡化辦稅程序，不斷改進和深化納稅服務(wù)，降低納稅人的辦稅成本，保障納稅人合法權(quán)益。二是擴大稅收優(yōu)惠政策宣傳，加大對實體經(jīng)濟的扶持。結(jié)構(gòu)性減稅政策涉及“營改增”、西部開發(fā)、小型微利企業(yè)發(fā)展、鼓勵企業(yè)投資、出口退(免)稅、鼓勵安置就業(yè)等內(nèi)容，除依靠稅務(wù)機關(guān)外，必須通過擴大稅收優(yōu)惠政策宣傳，加大對納稅人的培訓(xùn)，才能不折不扣落實各項稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)落后、產(chǎn)能過剩、負擔(dān)重的企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，服務(wù)支持地方經(jīng)濟又快又好地發(fā)展。

3.健全配套制度，完善落實措施。通過定期開展對稅收政策落實情況進行專項調(diào)研、過程跟蹤、績效控制等方式，加強對結(jié)構(gòu)性減稅政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，確保政策落實。同時，健全各項征管措施和配套制度，加強稅收統(tǒng)計分析，分類分項建立減免稅臺賬，完善政策執(zhí)行效果反饋機制，加強稅收優(yōu)惠政策落實情況分析，評估結(jié)構(gòu)性減稅政策執(zhí)行效果，有針對性地提出對策建議，確保國家各項稅收政策得以及時落實和正確執(zhí)行。

(三)改變現(xiàn)行財政體制格局，健全地方稅體系。

1.推進財政國庫管理制度改革，將國庫單一賬戶體系向國庫單一賬戶轉(zhuǎn)變。縮減財政預(yù)算外資金規(guī)模，將財政專戶收入逐步納入部門預(yù)算，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶，實行財政資金的統(tǒng)籌安排，彌補預(yù)算內(nèi)資金不足。同時，加大中央財政對廣西的稅收返還力度。

2.賦予地方一定稅收管理權(quán)限，提高地方政府的積極性。我國“十二五”發(fā)展規(guī)劃明確提出:逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限。鑒于廣西情況，為實行國家提出的加快泛北部灣和海上絲綢之路發(fā)展，建議中央在廣西重大產(chǎn)業(yè)布局的減免稅、財政返還或轉(zhuǎn)移支付、部分稅種的開征、停征、減征等方面賦予一定的權(quán)限，可嘗試在北部灣經(jīng)濟區(qū)試行，以增強地方政府因地制宜作出經(jīng)濟戰(zhàn)略部署和發(fā)展決策的能力。

3.健全地方稅體系，增強地方財政實力。一是建議改變目前國、地稅共管企業(yè)所得稅的現(xiàn)狀，除中直企業(yè)外，其他企業(yè)的所得稅應(yīng)改為由地稅部門統(tǒng)一管理;二是建議將現(xiàn)有的增值稅地方分享的比例由25%適當(dāng)提高至30%甚至35%;三是建議加快地方稅制的改革和完善。構(gòu)建以財產(chǎn)稅、資源稅、個人所得稅等為主體稅種的地方稅制體系，從根本上擴大廣西地方稅的收入規(guī)模，增加地方財力總量，為廣西經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的稅源支撐和保障。

(四)充分發(fā)揮稅收職能，完善稅收管理制度。

1.全面改革資源稅。全面推進資源稅，體現(xiàn)了政府更加注重推動資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，對資源利用、節(jié)能減排、調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系等方面發(fā)揮稅收政策的引導(dǎo)作用。采用計稅價格計稅征收，征收產(chǎn)品范圍可擴大到石油和天然氣、煤炭、金屬礦原礦、非金屬礦原礦、水資源等。

2.開征環(huán)境保護稅。將主要污染物排放由征收排污費改為征收環(huán)境稅，使制造污染者和破壞生態(tài)者承擔(dān)必要的環(huán)境損害成本，有利于促進企業(yè)形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式，引導(dǎo)企業(yè)加大對節(jié)能減排的投入，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

3.完善出口退稅政策。利用稅收杠桿作用，通過制定限制或取消高耗能企業(yè)出口退稅優(yōu)惠政策，增加企業(yè)成本，達到抑制高耗能、高排放的資源性企業(yè)產(chǎn)品出口，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

［1］鄧子基:《建立和健全我國地方稅系研究》，載于《福建論壇:人文社會科學(xué)版》2007年第1期。

［2］高培勇、孫國府、張迪懇:《中國財稅改革30年:回顧與展望》，財政經(jīng)濟出版社2009年版。

［3］賈康、程瑜:《論“十二五”時期的稅制改革——兼談對結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的認識》，載于《稅務(wù)研究》2011年第1期。

［4］祝遵宏、張九如:《結(jié)構(gòu)性減稅的稅制思考》，載于《財經(jīng)科學(xué)》2011年第4期。