我國公安高等教育面臨的矛盾及其協(xié)調(diào)發(fā)展對策

程小白

（江西警察學(xué)院,江西 南昌 330103）

我國公安高等教育歷經(jīng)三十余年的發(fā)展， 成績斐然。 新的歷史時(shí)期，面對國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、高等教育形勢的變化和公安工作日趨復(fù)雜， 公安高等教育發(fā)展面臨新的矛盾，我們務(wù)必堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”，抓住全面深化改革的有利契機(jī)， 著力推進(jìn)公安高等教育領(lǐng)域的改革與創(chuàng)新， 促進(jìn)公安高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、我國公安高等教育面臨的矛盾

（一）公安本科學(xué)歷教育的蓬勃發(fā)展與公安專業(yè)畢業(yè)生出口機(jī)制不暢的矛盾

新世紀(jì)以來， 公安院校辦學(xué)層次、 規(guī)模不斷提升，公安本科學(xué)歷教育呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。 規(guī)模的擴(kuò)張和辦學(xué)層次的提升將公安學(xué)歷教育積累的成果和優(yōu)勢推向了一個(gè)頂峰， 對整個(gè)公安高等教育發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，無論是“硬件”還是“軟件”建設(shè)都得到了加強(qiáng)。 由于公安專業(yè)教學(xué)內(nèi)容具有涉密性和特定性， 公安院校培養(yǎng)的學(xué)生是不適應(yīng)整個(gè)社會(huì)化大市場的，只能適應(yīng)公安人才小市場，但國家又將公安院校畢業(yè)生納入整個(gè)市場化人才資源配置體系。 一方面公安院校對學(xué)生進(jìn)行警察意識(shí)培養(yǎng)和警察能力素質(zhì)的構(gòu)建， 但另一方面國家公務(wù)員招錄的制度設(shè)計(jì)又要求學(xué)生轉(zhuǎn)變擇業(yè)觀念，適應(yīng)公平、公開、競爭的公務(wù)員市場化人才選拔機(jī)制，大量公安專業(yè)人才受這種公務(wù)員選拔機(jī)制和編制所限嚴(yán)重積壓，一方面公安機(jī)關(guān)急需公安專業(yè)人才，另一方面大量受過系統(tǒng)專業(yè)訓(xùn)練的公安高校畢業(yè)生進(jìn)不了公安機(jī)關(guān)，導(dǎo)致公安院校畢業(yè)生出現(xiàn)就業(yè)難。

（二）新形勢下公安隊(duì)伍能力建設(shè)發(fā)展需求與警察自身學(xué)習(xí)動(dòng)力和能力提升動(dòng)力不足的矛盾

平安中國和法治中國的建設(shè)， 對公安工作提出了更高的要求， 急需公安隊(duì)伍提升做好新形勢下群眾工作能力，維護(hù)社會(huì)公平正義能力，新媒體時(shí)代社會(huì)溝通能力，科技信息化應(yīng)用能力，拒腐防變能力。而受多種因素的影響，現(xiàn)階段，獨(dú)立的人民警察職務(wù)序列制度還未落實(shí)， 與民警職業(yè)生涯相配套的育用銜接機(jī)制還未形成，教育訓(xùn)練的結(jié)果與民警的使用、晉升等制度尚未直接掛鉤，不同程度地存在“訓(xùn)與不訓(xùn)一個(gè)樣、訓(xùn)好與訓(xùn)壞一個(gè)樣”的現(xiàn)象，警察自身學(xué)習(xí)動(dòng)力和能力提升動(dòng)力明顯不足。

（三）公安高校的管理體制不統(tǒng)一與規(guī)范化管理之間的矛盾

公安高校的管理體制不統(tǒng)一、不規(guī)范，有的按軍事院校管理（如武警學(xué)院、海警學(xué)院），有的參照公務(wù)員單位管理，有的實(shí)行公務(wù)員單位管理，有的按事業(yè)單位管理。 由于管理體制不統(tǒng)一，公安院校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員晉升、隊(duì)伍管理、經(jīng)費(fèi)保障等缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，各行其是，五花八門，已成為制約公安院校進(jìn)一步發(fā)展的重要因素。 公安院校是公安機(jī)關(guān)的重要組成部分，具有“姓警”的性質(zhì)，同時(shí)它又是國民教育序列中的普通高校，兼具“姓教”的特點(diǎn)。 這種性質(zhì)和特點(diǎn)使公安院校既不同于公安機(jī)關(guān)， 又不同于普通高校， 所以照搬公安機(jī)關(guān)的公務(wù)員管理體制和照搬普通高校的事業(yè)運(yùn)行機(jī)制， 均沒有反映公安高校的特點(diǎn)和規(guī)律。

二、公安高等教育所面臨問題的分析

（一）對公安機(jī)關(guān)的特殊屬性認(rèn)識(shí)亟待到位并形成共識(shí)

當(dāng)前公安高校面臨的問題其根源在于沒有充分體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)區(qū)別于其他一般行政機(jī)關(guān)的特殊性。長期以來， 由于從理論上還沒有完全搞清楚公安機(jī)關(guān)究竟在哪些方面不同于一般的行政機(jī)關(guān)， 或者在某個(gè)階段雖然有所認(rèn)識(shí)但并未在最高決策層達(dá)成共識(shí)并形成系統(tǒng)的制度機(jī)制， 從而在一定程度上導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障、人才培養(yǎng)、隊(duì)伍管理等方面等同于一般的行政機(jī)關(guān)，公安工作的特殊性沒有得到充分體現(xiàn)， 制約著公安隊(duì)伍的正規(guī)化、規(guī)范化建設(shè)。 應(yīng)該指出，公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)、特點(diǎn)和所承擔(dān)的職責(zé)、任務(wù)，所擁有的法律所賦予的特殊強(qiáng)制權(quán)力， 決定了公安機(jī)關(guān)是一支武裝性質(zhì)的紀(jì)律部隊(duì)， 這也必然要求公安機(jī)關(guān)必須實(shí)行有別于一般行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才培養(yǎng)機(jī)制和隊(duì)伍管理模式， 這種反映公安機(jī)關(guān)運(yùn)行規(guī)律的制度建構(gòu)還沒有完全形成， 已成為束縛公安事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的障礙和瓶頸， 當(dāng)前公安教育訓(xùn)練面臨的矛盾和問題其根源也在于此。

（二）公安高校外部治理體系亟須現(xiàn)代化

高校與政府關(guān)系不是簡單的要權(quán)與放權(quán)的關(guān)系，而是政府定位問題，目前政府仍然采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理方式管理高校， 政府對高校的管控呈現(xiàn)波動(dòng)性、不對稱性、碎片性等特點(diǎn)。 波動(dòng)性是指一放就亂（如本世紀(jì)初的高校新校區(qū)建設(shè)時(shí)高校的貸款權(quán)），一收就死（如目前政府對高?；?、維修及采購的管理）。 不對稱性是指政府對高?？呻S時(shí)管控，而高校對政府的錯(cuò)誤指令無能為力。 碎片性是指政府對高校的管控權(quán)分散在政府各職能部門， 高校領(lǐng)導(dǎo)疲于奔命耗時(shí)耗力進(jìn)行協(xié)調(diào)請示。 高校與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系沒有法定固化的形式， 高校辦學(xué)自主權(quán)難以落到實(shí)處。

（三）警察學(xué)習(xí)動(dòng)力亟待提升

社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，矛盾多發(fā)，公眾最需要的就是安全和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境， 促進(jìn)社會(huì)公平正義是公安工作的核心價(jià)值追求， 能力建設(shè)是公安隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵。 而警察自身學(xué)習(xí)動(dòng)力和能力提升動(dòng)力的不足勢必影響到社會(huì)與公眾對過硬公安隊(duì)伍建設(shè)的期待。

三、促進(jìn)公安高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的對策

（一）清晰界定公安高等教育的公共性，從源頭上解決公安專業(yè)人才的招錄機(jī)制問題。

公安院校姓“警”，是國家公共權(quán)力體系的重要組成部分，關(guān)乎國家安全。 公安教育除公益性外，更具公共性。 公安院校學(xué)歷教育招生與入警應(yīng)實(shí)行雙軌制， 即通過高考招生與政法干警招錄培養(yǎng)體制渠道招生。 適度放開省屬公安本科院校特色公安本科專業(yè)跨省招生，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。 公安機(jī)關(guān)中公安專業(yè)專門人才的招錄， 應(yīng)實(shí)現(xiàn)在公務(wù)員法的基本框架內(nèi)單獨(dú)組織，職位可設(shè)置為公安各專業(yè)，考試內(nèi)容實(shí)行學(xué)考用相結(jié)合： 公務(wù)員基本知識(shí)＋法律知識(shí)＋專業(yè)知識(shí)＋警務(wù)戰(zhàn)術(shù)與技能＋體能，開考比例與面試比例可適當(dāng)降低，每年十二月開考。 涉及公安機(jī)密教學(xué)內(nèi)容， 可在錄用后根據(jù)崗位需要開設(shè)。 未準(zhǔn)入者，進(jìn)入社會(huì)自謀職業(yè)或參與司法考試。 公安院校沒有開設(shè)的專業(yè)而公安機(jī)關(guān)又有需求的， 通過招錄體改渠道面向普通大學(xué)學(xué)生按照公務(wù)員招錄框架進(jìn)入警察學(xué)院，以專升本、雙學(xué)士學(xué)位或碩士教育畢業(yè)后進(jìn)入公安機(jī)關(guān)。 建議公安部和人社部在公務(wù)員法框架內(nèi)制訂人民警察招錄指引， 明確相關(guān)內(nèi)容供全國各地參照執(zhí)行，從源頭上解決公安專業(yè)畢業(yè)生“就業(yè)難”的問題。

（二）完善公安高校的內(nèi)外部治理體系，促進(jìn)公安高等教育可持續(xù)發(fā)展。

公安院校是公安機(jī)關(guān)的重要組成部分， 同時(shí)作為正規(guī)化警務(wù)教育機(jī)構(gòu)，又兼具教學(xué)科研高教職能，其“姓警”性質(zhì)和“姓教”特點(diǎn)，形成了既不完全等同于公安機(jī)關(guān)， 也不完全相同于普通高等院校的特定運(yùn)行規(guī)律， 應(yīng)建立與之相適應(yīng)相對獨(dú)立的公安高校管理體制和運(yùn)行機(jī)制。 制定好政府與公安高校關(guān)系指引，規(guī)范權(quán)利與義務(wù)，匹配好政府權(quán)力，解決好政府定位問題。 通過公安高校章程的制定，科學(xué)界定公安院校內(nèi)、外部各種利益主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，并用“法律”的形式將其固化起來，以約束舉辦者、管理者等主體。 按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長治校、教授治學(xué)、民主管理” 的管理模式調(diào)整好公安高校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其治理的同時(shí)，協(xié)調(diào)好公安高校與外部的關(guān)系，以確保建立體現(xiàn)公安高校特點(diǎn)與規(guī)律的運(yùn)行機(jī)制。 要為每個(gè)公安高校成立理事會(huì)， 政府各利益相關(guān)單位派員參與，相關(guān)社會(huì)組織參加，定期開會(huì)疏理需由政府解決事項(xiàng)。 用“姓警”解決教職工的公務(wù)員身份待遇問題，用“姓教”引入高等學(xué)校的運(yùn)行機(jī)制激發(fā)教職工的動(dòng)力與活力，實(shí)行“參照公務(wù)員管理”模式下的雙軌制，促進(jìn)公安高等教育可持續(xù)發(fā)展。

（三）制定公安高等教育發(fā)展規(guī)劃，準(zhǔn)確把握公安高等教育的發(fā)展方向。

沒有規(guī)劃的發(fā)展是危險(xiǎn)的， 公安高等教育發(fā)展到今天的局面來之不易，面對新形勢、新任務(wù)、新要求，公安機(jī)關(guān)各級領(lǐng)導(dǎo)要牢固樹立“向教育要素質(zhì)，向素質(zhì)要警力、要戰(zhàn)斗力”的思想，公安部要用科學(xué)發(fā)展觀審視和指導(dǎo)公安高等教育的發(fā)展， 用全面深化改革的精神加強(qiáng)和完善公安高等教育， 客觀分析當(dāng)前公安高等教育面臨的形勢和存在的突出問題，充分借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)警察教育的有益成果，準(zhǔn)確把握公安高等教育的定位和發(fā)展方向， 通過制定科學(xué)規(guī)劃有效發(fā)揮公安高等教育在公安工作中的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用。

（四）科學(xué)設(shè)計(jì)警察職業(yè)規(guī)劃，建立育用銜接機(jī)制

全面落實(shí)《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》中規(guī)定的公安機(jī)關(guān)人民警察職務(wù)分類和職務(wù)序列， 全面細(xì)致分析警察職業(yè)，進(jìn)行相應(yīng)的警察職業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)，按照不同職業(yè)周期的特點(diǎn)， 有的放矢， 為警察個(gè)人提供教育、培訓(xùn)、晉升等機(jī)會(huì)，不斷完善考評培訓(xùn)體系，以實(shí)現(xiàn)警察個(gè)人發(fā)展與公安隊(duì)伍發(fā)展的雙贏。 我院正在推進(jìn)的公安部軟科學(xué)研究課題 《公安民警崗位核心能力與執(zhí)法等級考試銜接研究》，力圖為解決這個(gè)問題提供思路。 該課題的基本框架是：各主要警種崗位核心能力（基本級、中級、高級）一知識(shí)結(jié)構(gòu)與知識(shí)點(diǎn)一考試大綱與題庫建設(shè)一執(zhí)法等級考試一與人民警察職務(wù)序列相銜接的晉升機(jī)制，最終形成考核（思想品德與業(yè)績）與考試（能力為本位）的晉升制度。

公安高校必須立足當(dāng)前面臨的矛盾和問題，著眼長遠(yuǎn)，致力于治理體系和治理能力現(xiàn)代化，認(rèn)真思考辦學(xué)理念創(chuàng)新， 以理念創(chuàng)新帶動(dòng)制度創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新， 努力破解制約公安高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的深層次矛盾和瓶頸性問題， 切實(shí)增強(qiáng)公安高等院?？茖W(xué)發(fā)展的能力和努力實(shí)現(xiàn)公安高等教育發(fā)展的美好前景。