中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)全面轉(zhuǎn)型的基本途徑

邵 慰

宏觀經(jīng)濟(jì)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)全面轉(zhuǎn)型的基本途徑

邵 慰

一、各級(jí)政府需要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念。

根據(jù)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論，經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)2個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)率則增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)。在這樣的理論影響下，中央政府為了促進(jìn)就業(yè)以保持社會(huì)穩(wěn)定而追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的硬性指標(biāo)。但是如果短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以犧牲環(huán)境、效率及社會(huì)公平等為代價(jià)，仍然停留在依靠低水平重復(fù)建設(shè)的層面上，則短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的負(fù)面后果，不僅會(huì)透支長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力，還在長(zhǎng)期影響了就業(yè)和穩(wěn)定。從這個(gè)角度上說，中央政府在“十二五”發(fā)展規(guī)劃中放棄了保8%經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的硬性指標(biāo)，這不僅是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的尊重，也是發(fā)展觀的進(jìn)步。但是這種進(jìn)步并不徹底，高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然被各級(jí)政府確定為未來最重要的目標(biāo)。放棄追求單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，建立多種發(fā)展維度的發(fā)展觀是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)行為短視的錯(cuò)誤根源是我們傳統(tǒng)的價(jià)值觀和發(fā)展理念存在著嚴(yán)重的問題，要走出傳統(tǒng)思維的閾限，就必須實(shí)現(xiàn)由工具理性到價(jià)值理性、由個(gè)人理性到社會(huì)理性的轉(zhuǎn)變。

工具理性是從工具或功用的視角理解事物，以尋找達(dá)到某一目標(biāo)的手段。改革開放后，為了彌補(bǔ)信仰失落的“真空”，在務(wù)虛主義向務(wù)實(shí)主義轉(zhuǎn)向的過程中，工具理性得到張揚(yáng)，一度曾取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就。但是工具理性也有兩面性。作為一種理性化工具，它給予人們創(chuàng)造物質(zhì)輝煌的動(dòng)力，向我們展示出結(jié)構(gòu)、功能、手段、程序、效率等一系列被理性化的工具的價(jià)值和意義，有其合理性。然而，一旦它失去終極價(jià)值等人文理性的依托，將GDP增長(zhǎng)作為單一的目標(biāo)，只顧效率，不顧其他，就會(huì)適得其反，走向“理性的暴政”。地方保護(hù)主義、產(chǎn)能過剩、勞動(dòng)者權(quán)益缺少保障、環(huán)境的肆意破壞等一系列問題就會(huì)隨之而來。而這就需要轉(zhuǎn)向價(jià)值理性。價(jià)值理性關(guān)注行動(dòng)的意義和終極效果，具有人文性。因此，中國(guó)政府首先需要轉(zhuǎn)換價(jià)值理念，不再以某幾項(xiàng)工作指標(biāo)(如GDP、計(jì)劃生育、城市建設(shè)等)為考核內(nèi)容，單純地追求所謂的短期績(jī)效和GDP目標(biāo)，而應(yīng)把廣大民眾的福利最大化作為政府工作的首要目標(biāo)與核心內(nèi)容，一切政府行為都應(yīng)以此為準(zhǔn)繩和最終落腳點(diǎn)。

二、完善地方政府的激勵(lì)和考核機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變之所以異常艱難，根源之一還在于中央政府與地方政府的目標(biāo)函數(shù)存在著尖銳的內(nèi)在矛盾。從中央政府的角度看，一方面中央政府要依賴于地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，維持社會(huì)的穩(wěn)定；在硬指標(biāo)考核的前提下，中央政府為了保持地方政府的積極性，一般情況下對(duì)其行為不做過分的干涉。并且，單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)容易度量，也降低了中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督成本。另一方面，中央政府又要求地方政府之間加強(qiáng)合作，擯棄地方保護(hù)主義，避免重復(fù)建設(shè)，并充分考慮對(duì)環(huán)境的保護(hù)。從地方政府的角度看：上級(jí)制定的GDP指標(biāo)是硬指標(biāo)，必須要完成；并且在面對(duì)同級(jí)政府之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，GDP增長(zhǎng)率越高，政府官員得到晉升的機(jī)會(huì)就越大。反過來即使在重復(fù)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面無所作為，影響也不大?？梢?，政府官員的治理機(jī)制是決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式能否轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性制度安排。

當(dāng)前中國(guó)以GDP為中心的考核體系決定了官員為了地方GDP的增長(zhǎng)而不惜訴諸區(qū)域間的惡性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)及放任企業(yè)對(duì)環(huán)境的污染等行為。只要中央政府還是以GDP增長(zhǎng)作為地方政府的主要考核指標(biāo)，那么經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變就依然困難。要實(shí)現(xiàn)政府管理經(jīng)濟(jì)職能的根本轉(zhuǎn)變，就必須實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府考核方式的轉(zhuǎn)變。需要調(diào)整制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)，使政府把維護(hù)民眾的基本權(quán)益放在首位，逐步削減“超經(jīng)濟(jì)紅利”的存在規(guī)模。傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是以犧牲民眾利益來維持的非均衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，民眾的收益水平大大低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，甚至低于政府收入的增長(zhǎng)水平，顯然，這不符合建設(shè)以人為本的和諧社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的要求。為此，應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的民眾共享機(jī)制，大幅度提高民眾的實(shí)際收入水平，減少稅收，逐步提高人民幣匯率水平，改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，把增長(zhǎng)與發(fā)展統(tǒng)一到人民群眾的根本利益上去。

三、實(shí)現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變。

中央政府“十二五規(guī)劃”相比“十一五規(guī)劃”降低了GDP的增長(zhǎng)率目標(biāo)，既要確保經(jīng)濟(jì)按照一定的速度增長(zhǎng)，又力圖削弱GDP考核指標(biāo)的弊端。在浙江、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的“十二五”規(guī)劃中則突出了民生的指標(biāo)，這既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平上的要求，也是一種必然?？傊枰鸩綇漠?dāng)前與民爭(zhēng)利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府向公共利益的社會(huì)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。從行政干預(yù)過多的全能型政府向讓市場(chǎng)發(fā)揮作用的有限政府轉(zhuǎn)變。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所提出的“國(guó)家悖論”表明了國(guó)家是一把雙刃劍。它制定規(guī)則，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展；同時(shí)它又是個(gè)人產(chǎn)權(quán)最危險(xiǎn)的侵害者，是人為造成經(jīng)濟(jì)衰退的根源。因而，“國(guó)家悖論”是我們解析政府行為的一個(gè)很好的切入點(diǎn)。經(jīng)過多年來對(duì)政府行為的觀察和思考，我們得出了“無為而治”的政府才是最好的政府這一結(jié)論。該判斷隱含著一個(gè)命題，就是如何規(guī)范政府的行為?！盁o為”并非是要求政府完全不作為，而是指政府不宜做的和不能做的，就不要去做。從而降低成本，成為廉價(jià)政府。在中國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一背景下，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的，政府就不要干預(yù)。這就是政府行為的界限。只有在市場(chǎng)失靈和逆向調(diào)節(jié)的情況下，政府干預(yù)才可以介入。具體來說：首先，在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府可以運(yùn)用財(cái)政和貨幣等政策工具來彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。其次，在自然壟斷領(lǐng)域，政府可以通過經(jīng)濟(jì)規(guī)制來監(jiān)控產(chǎn)品的質(zhì)量和價(jià)格，消除壟斷的弊端。再次，在社會(huì)產(chǎn)品供給市場(chǎng)上，政府可以運(yùn)用社會(huì)規(guī)制的手段來監(jiān)控產(chǎn)品的質(zhì)量與安全，如食品安全。最后，當(dāng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方向與社會(huì)目標(biāo)相背離，即出現(xiàn)逆向調(diào)節(jié)時(shí)，才需要政府干預(yù)。

四、重構(gòu)和完善新型產(chǎn)業(yè)制度體系。

在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過程中，存在著一個(gè)理論上的誤區(qū)，那就是把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變誤讀成實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從勞動(dòng)密集型向資本密集型或技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而把外延增長(zhǎng)、粗放增長(zhǎng)等同于勞動(dòng)密集型，把內(nèi)涵增長(zhǎng)、集約增長(zhǎng)等同于資本密集型或技術(shù)密集型，并倡導(dǎo)廢棄勞動(dòng)密集型，崇尚資本或技術(shù)密集型。顯然這是一種錯(cuò)誤理解。勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)有其存在的理由，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變不是要消除勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，甚至可以說某些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)更符合低碳化標(biāo)準(zhǔn)。即使是“三高一低”企業(yè)，也要通過制度的設(shè)計(jì)促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行升級(jí)改造，消除其負(fù)外部性，或?qū)⒛切┎荒苌?jí)的企業(yè)進(jìn)行逐步的淘汰。

產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施、產(chǎn)業(yè)政策體系的構(gòu)建及其相互協(xié)調(diào)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。毋庸置疑，多年來，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和均衡化乃至經(jīng)濟(jì)集約增長(zhǎng)等方面確實(shí)起到了積極的推動(dòng)作用。但在現(xiàn)階段，由于受種種因素的影響，產(chǎn)業(yè)政策體系的構(gòu)建還存在著較大的局限性，實(shí)踐中產(chǎn)生了一些矛盾，在一定程度上影響和阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。例如，產(chǎn)能過剩在鋼鐵、水泥、化工、煉油等許多行業(yè)已經(jīng)成為一個(gè)十分嚴(yán)重的問題，而許多地方政府仍然繼續(xù)支持產(chǎn)能的“盲目”擴(kuò)大，“重復(fù)投資”和“重復(fù)建設(shè)”，忽視了中長(zhǎng)期可能釀成的風(fēng)險(xiǎn)。

五、制定中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和新興產(chǎn)業(yè)科學(xué)技術(shù)振興與保護(hù)政策。

科學(xué)技術(shù)是引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的排頭兵，特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)科學(xué)技術(shù)，將關(guān)系到整個(gè)民族的生存和國(guó)家興旺的大事。因此，必須盡早制定和安排中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略部署，頒布具有強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)振興與保護(hù)政策，重點(diǎn)激勵(lì)節(jié)能減排技術(shù)、環(huán)境保護(hù)技術(shù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新和引進(jìn)工作，力爭(zhēng)使中國(guó)在這一領(lǐng)域走在世界的前列。從表面上看，當(dāng)今人類社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)是技術(shù)與人才的競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)際上，在更深層面上隱藏著的是制度的競(jìng)爭(zhēng)?？萍肌⑷瞬?、教育乃至社會(huì)的各個(gè)方面最終都是由制度決定的。為此，要在教育和人才培訓(xùn)等方面加大改革的力度，把創(chuàng)新能力的培養(yǎng)擺在首位，為科技創(chuàng)新奠定人才基礎(chǔ)。各級(jí)政府必須站在時(shí)代的戰(zhàn)略高度上，借鑒印度大力發(fā)展軟件產(chǎn)業(yè)的雄心壯志和時(shí)代壯舉，拿出大手筆，加大投入力度，打造世界上激勵(lì)效應(yīng)最強(qiáng)的科技激勵(lì)制度，以制度創(chuàng)新推動(dòng)科技創(chuàng)新，走出一條獨(dú)特的民族科技振興之路。

(李摘自《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2014年第9期《經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的全面轉(zhuǎn)型：基于政府行為的視角》)