加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)*

福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 李建建 戴雙興

我國(guó)憲法規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有。與城鄉(xiāng)二元土地所有制相對(duì)應(yīng)，我國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)有別的建設(shè)用地制度。我國(guó)法律嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，必須先征收為國(guó)有土地后才能在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求快速增長(zhǎng)，與日俱增的建設(shè)用地需求與二元分割的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)產(chǎn)生了激烈的沖突，造成了嚴(yán)重的后果。

其一是農(nóng)民土地權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，引發(fā)尖銳社會(huì)矛盾。在現(xiàn)行征地制度下，各個(gè)地方政府以“公共利益”的名義，低價(jià)征地，高價(jià)出讓，獲取巨額土地出讓收益，為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積聚了大量資金，有效解決地方財(cái)力不足的問題。但由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和保障不到位，損害了失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，土地征用已成為引發(fā)社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

其二是集體建設(shè)用地“隱形交易”普遍存在，擾亂了公開土地市場(chǎng)的交易秩序。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地非農(nóng)化給所有者帶來巨大的增值空間，在利益的驅(qū)動(dòng)下，大量集體建設(shè)用地流入市場(chǎng)。這部分集體建設(shè)用地的“隱形交易”避開了地方政府監(jiān)管，影響了政府對(duì)土地利用的計(jì)劃管理，削弱了政府對(duì)建設(shè)用地總量控制能力，干擾了公開土地市場(chǎng)的交易秩序。

鑒于我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度所造成的負(fù)面影響，早在黨的十七屆三中全會(huì)中央就提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)?！保?］但近年來，這方面的政策措施并沒有取得明顯成效，其原因在于這一問題涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的利益糾葛，只有通過全面深化改革，才可能有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！保?］如何構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)成為一個(gè)亟待深入探討和逐步解決的重要問題。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的基本構(gòu)架

(一)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的目標(biāo)。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，必須以黨的十八屆三中全會(huì)提出的“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”，“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”［2］的精神為指導(dǎo)，通過深化土地制度改革，尤其是征地制度改革，打破現(xiàn)行土地法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制和政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等和城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的對(duì)接，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地直接面對(duì)市場(chǎng)需求，采取出讓、租賃、入股等形式，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。進(jìn)一步規(guī)范土地市場(chǎng)交易，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，讓城鄉(xiāng)居民共同分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的文明成果。

(二)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的原則。

1.市場(chǎng)化原則。“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，”［2］在我國(guó)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)二元分割、政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的制度安排下，一方面造成城鄉(xiāng)土地分屬不同的法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理、形成不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系;另一方面集體土地只有通過政府征地環(huán)節(jié)才能轉(zhuǎn)為城市土地，任何單位進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地。這種制度使地方政府成為土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的唯一決定者和城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。這種行政色彩濃烈的土地資源配置方式，不僅違背了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，無法使市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用，而且成為損害農(nóng)民土地權(quán)益的制度根源。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的價(jià)值導(dǎo)向就是堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，逐步打破政府壟斷農(nóng)地非農(nóng)化的市場(chǎng)格局，縮小征地范圍，允許集體建設(shè)用地有條件入市，擴(kuò)大市場(chǎng)配置土地資源的空間，形成以供求關(guān)系為基礎(chǔ)的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制。

2.漸進(jìn)性原則。嚴(yán)格保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，集體建設(shè)用地入市，必須符合土地利用規(guī)劃和用途管制，避免農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的隨意性和盲目性。集體建設(shè)用地入市不宜一哄而上，可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)然后再全面推廣;先解決城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外的集體建設(shè)用地問題，再逐步推進(jìn)到城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的其他地區(qū)。先允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，待條件成熟后在逐步擴(kuò)大到其他集體建設(shè)用地。

3.公平性原則。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的框架下，國(guó)家土地所有權(quán)和集體所有土地權(quán)應(yīng)當(dāng)享有同等待遇，只要符合規(guī)劃和用途管制的要求，不論是國(guó)有建設(shè)用地還是集體建設(shè)用地，都必須遵循“同等入市、同權(quán)同價(jià)”的原則，在市場(chǎng)上平等交易。必須盡快改變目前因土地所有者不同而產(chǎn)生土地權(quán)益差別的狀況，集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地的流通和交易價(jià)格均由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)在財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、稅費(fèi)義務(wù)和增值歸公等方面對(duì)國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地實(shí)行同等待遇。

4.多樣化原則。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)中，政府征地的范圍受到嚴(yán)格限制，大量的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地是由用地者與農(nóng)民協(xié)商購(gòu)買，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以采用出讓、租賃、入股等多種方式進(jìn)入市場(chǎng)。多樣化的流轉(zhuǎn)方式適應(yīng)了不同的用地需求，有利于實(shí)現(xiàn)土地資源配置效率的最大化。

(三)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的具體步驟。

目前，我國(guó)已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展階段，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須處理好土地特別是耕地在農(nóng)業(yè)與工業(yè)、城市與農(nóng)村之間的轉(zhuǎn)化問題，也就是解決好農(nóng)地轉(zhuǎn)用問題。中央提出要“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！保?］按照中央決議精神，我國(guó)集體建設(shè)用地制度改革，既不能是維持現(xiàn)行征地制度的保守式改革，也不能是完全放開集體建設(shè)用地入市的激進(jìn)式改革，而應(yīng)該是分步推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的漸進(jìn)式改革。

根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，應(yīng)包括以下三個(gè)步驟。［3］第一步:城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)外分別實(shí)行“市場(chǎng)直接交易”與“政府行政化征收”兩種不同的制度安排。在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外，建設(shè)用地需求量小、土地用途轉(zhuǎn)換增值性低，用地需求競(jìng)爭(zhēng)也比較小，先進(jìn)行改革要容易一些，可由建設(shè)用地需求者與土地供給者進(jìn)行直接談判，在征得承包農(nóng)戶同意后，向發(fā)包土地的村組購(gòu)買集體農(nóng)地;城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)土地非農(nóng)化的增值空間大，且工業(yè)化演進(jìn)和城鎮(zhèn)化擴(kuò)張所需要的新增土地主要在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)，當(dāng)前主要政策是“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！保?］經(jīng)過這一步改革，集體建設(shè)用地市場(chǎng)開放范圍就會(huì)越來越大，征地范圍就會(huì)越來越小。第二步:在總結(jié)城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外集體建設(shè)用地直接入市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將土地制度改革進(jìn)一步向城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)推進(jìn)。在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)允許用地單位和地方政府直接向農(nóng)民購(gòu)買土地。工業(yè)化后期土地非農(nóng)化的需求規(guī)模較小，城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)在保留政府土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的前提下，放開土地市場(chǎng)，實(shí)行完全的市場(chǎng)購(gòu)買制，允許用地單位和政府直接向農(nóng)民購(gòu)買土地，政府只管審批、監(jiān)管、收稅和登記。第三步:完全實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化。在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)外實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地和城市土地的“同地、同權(quán)和同價(jià)”。

二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的主要障礙

目前，我國(guó)集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)十分活躍，為了保證城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的健康和可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的一體化已是勢(shì)在必行。但由于集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、收益分配不合理、法制和稅收體系不完善，給城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化帶來不小的障礙。

(一)集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰。

由于土地的不可移動(dòng)性，土地資源配置實(shí)際上是土地產(chǎn)權(quán)的配置與重新配置。明晰界定的產(chǎn)權(quán)是土地資源市場(chǎng)配置得以實(shí)現(xiàn)的前提。當(dāng)前我國(guó)征地過程中農(nóng)民權(quán)益流失的制度根源在于集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺。一是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊。雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，但是集體本身具有多樣性，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，三種主體的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定模糊，致使在集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中演化出多元主體之間的權(quán)利之爭(zhēng)，影響了集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)配置效率。二是城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不對(duì)等。目前我國(guó)城市土地使用權(quán)具有明顯的穩(wěn)定性、排他性和轉(zhuǎn)讓性，土地使用權(quán)按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易。同城市土地使用權(quán)相比，農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于不平等地位，作為土地所有者的集體組織并沒有擁有集體土地流轉(zhuǎn)的處置權(quán)，由此使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益不能在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)，無法分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。三是集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)過多受到行政權(quán)干預(yù)。在集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體多元含糊不清的情況下，對(duì)農(nóng)地有審批和執(zhí)行權(quán)的縣鄉(xiāng)政府和村委會(huì)成為了事實(shí)上的主體。在征用農(nóng)村土地過程中，村民委員會(huì)由集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)代表轉(zhuǎn)化成地方政府的附屬物，方便了地方政府以“集體”名義對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行有利于自身利益的層層分解。

(二)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律體系不完善。

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地入市采取了嚴(yán)格限制的態(tài)度，征地是獲得集體土地唯一合法的途徑。《土地管理法》規(guī)定，“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，“任何單位和個(gè)人，進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。這些法規(guī)被認(rèn)為是對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)最為直接的限制。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，集體土地的需求量不斷增加，集體建設(shè)用地資產(chǎn)日趨顯化，土地市場(chǎng)供求失衡刺激了大量的隱形市場(chǎng)交易，并且用地規(guī)模有不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。按現(xiàn)行法律規(guī)定，集體建設(shè)用地不準(zhǔn)進(jìn)入市場(chǎng)，在此基礎(chǔ)上所形成的權(quán)利無法通過變動(dòng)登記來公示。因此，急需從法律上進(jìn)行改進(jìn)和完善，使集體建設(shè)用地入市變得合法、有效。

(三)土地收益分配制度不合理。

土地出讓純收益是土地出讓金扣除政府為取得土地所支付的征地費(fèi)用以及土地前期開發(fā)費(fèi)用的余額。顯然，總稱為土地出讓成本的征地費(fèi)用和開發(fā)費(fèi)用的合理性與準(zhǔn)確性是決定土地出讓純收益的主要因素。在現(xiàn)行征地模式下，征地補(bǔ)償按照土地被征用前3年平均產(chǎn)值的若干倍來計(jì)算。集體土地一旦被征用或征收，農(nóng)民在獲得征地補(bǔ)償后就不再享有任何的土地增值收益。土地出讓所獲得的增值收益大部分被地方政府獲取。諸培新，唐鵬(2013)通過對(duì)江蘇省蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)樣本縣市2006～2011年間農(nóng)地征收與出讓中的土地收益分配格局抽樣調(diào)查與分析發(fā)現(xiàn)，盡管國(guó)家不斷地提高農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)地非農(nóng)化征收與出讓過程中農(nóng)民的土地收益占土地出讓收益比例偏低，約在3% ～16%之間，而地方政府的收益份額在75%以上。［4］農(nóng)地征收與供應(yīng)過程中，失地農(nóng)民只能獲得份額較少的征地補(bǔ)償費(fèi)用，無法長(zhǎng)期分享土地增值收益，土地稅費(fèi)和出讓收益都被各級(jí)政府獲取。

(四)土地稅費(fèi)體系不完善。

土地稅作為一種重要的經(jīng)濟(jì)政策工具，對(duì)促進(jìn)土地資源的合理配置和有效利用有著十分重要的作用，但我國(guó)土地稅制體系不合理，導(dǎo)致土地資源利用效率低下。一是稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理。土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)偏重，而保有環(huán)節(jié)稅負(fù)偏低，導(dǎo)致土地閑置和土地市場(chǎng)不活躍同時(shí)并存。二是課稅范圍偏窄。目前我國(guó)的土地稅一般只針對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地征收，行政單位和個(gè)人用地則被排除在征稅范圍之外，如“城鎮(zhèn)土地使用稅僅對(duì)城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等范圍內(nèi)的土地征收，而對(duì)農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)用地并不征收;土地增值稅只對(duì)土地轉(zhuǎn)讓的土地增值征稅，而不對(duì)土地出租征稅”。［5］三是免征農(nóng)業(yè)土地稅導(dǎo)致農(nóng)地資源的閑置和浪費(fèi)。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)稅的取消，其內(nèi)含的農(nóng)業(yè)土地稅也隨之取消，這就使得擁有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民沒有任何經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城市打工，由于農(nóng)地持有的“零成本”，出現(xiàn)農(nóng)地閑置拋荒也就不足為怪。四是地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴。在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制下，土地是地方政府掌握的最主要的資源之一，以“賣地”為主要特征的土地財(cái)政政策成為地方財(cái)政收入的主體。地方政府從農(nóng)民手中地價(jià)征地，并向市場(chǎng)高價(jià)供應(yīng)，從中賺取了數(shù)目龐大的土地純收益，在利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)和城鎮(zhèn)建設(shè)的壓力下，地方政府必然熱衷于土地出讓，既助推了城市房?jī)r(jià)的高企，又導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的扭曲。

三、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的對(duì)策建議

黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的闡述，為今后土地制度改革指明了方向。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)涉及重大利益格局調(diào)整，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。必須針對(duì)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、收益分配不合理、法制和稅費(fèi)體系不完善等一系列問題，加快建立與城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)的土地制度安排。

(一)完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

稀缺資源的有效利用要求邊界清晰、內(nèi)容明確、收益安全的產(chǎn)權(quán)制度安排。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的本質(zhì)是土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移。要按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的要求，“通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，使城鄉(xiāng)土地使用權(quán)權(quán)能趨于一致，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的對(duì)等和城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的對(duì)接?！保?］一是合理確定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體。改革現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度，最重要的任務(wù)在于明確界定集體土地產(chǎn)權(quán)主體。由于集體經(jīng)濟(jì)組織大部分都已名存實(shí)亡，因此集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)該確定為農(nóng)民。建議采取地籍調(diào)查辦法，通過核發(fā)集體產(chǎn)權(quán)證的方式加以確認(rèn)。二是構(gòu)建完整集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系。由于把建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)界定在農(nóng)民頭上，農(nóng)民就應(yīng)該有相對(duì)完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)等，在明晰產(chǎn)權(quán)歸屬基礎(chǔ)上發(fā)揮土地資源配置最大的效率。三是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的平等流動(dòng)。當(dāng)前我國(guó)二元的土地所有制是土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的基礎(chǔ)，這一狀況要求要改變土地國(guó)有化這一單項(xiàng)流動(dòng)關(guān)系，加快建立起國(guó)有與集體所有之間、城鄉(xiāng)之間土地的多向流動(dòng)。

(二)健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。

土地市場(chǎng)配置需要與之相適應(yīng)的法律和制度安排。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上并不得到認(rèn)可，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)仍然處于分割狀態(tài)，集體建設(shè)用地利用效率低下。為了從根本上改變土地制度的二元特征，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與城市國(guó)有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”:一要在法律上明確集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)是兩個(gè)平等的民事權(quán)利主體。二要修改《土地管理法》中關(guān)于任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地的規(guī)定。在法律上明確不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，允許集體建設(shè)用地入市。三要制定規(guī)范集體建設(shè)用地入市的條文，充分保障農(nóng)民獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的級(jí)差收益的權(quán)利，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。四要在法律上明確集體建設(shè)用地入市的對(duì)象、條件、范圍、方式，以及流轉(zhuǎn)的主體、程序、收益處置與管理等，對(duì)其作出原則性的規(guī)定，進(jìn)而為集體建設(shè)用地入市提供法律依據(jù)。

(三)建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。

“要按照初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配稅收參與的原則，合理分配集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)中的土地收益?！保?］一要將土地出讓收入和成本支出全部納入財(cái)政專戶和“收支兩條線”管理，實(shí)行收支全額預(yù)算管理，保障征地補(bǔ)償資金能夠全額到位，并由政府機(jī)構(gòu)直接向被征地農(nóng)戶支付征地補(bǔ)償費(fèi)。二要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，無論是與農(nóng)民的生產(chǎn)生活保障要求相比，還是與土地供應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)格和土地增值相比，都顯得很低，從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益要求出發(fā)，必須提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善被征地農(nóng)民合理規(guī)范的保障機(jī)制。三要讓中央政府參與土地出讓金的分享，通過對(duì)分享比例的調(diào)節(jié)，弱化地方政府?dāng)U大土地收益的動(dòng)機(jī)，加強(qiáng)對(duì)地方政府土地開發(fā)的節(jié)制力度。四要建立合理的土地出讓金使用制度，借鑒香港土地基金成功經(jīng)驗(yàn)，建立國(guó)有土地收益基金，規(guī)范土地收益的管理和使用，將土地出讓金收入按土地出讓年度分期使用，控制當(dāng)期政府土地收益使用規(guī)模，在當(dāng)前政府和未來政府之間合理分配土地出讓金。

(四)加快土地財(cái)稅制度改革。

完善現(xiàn)代土地稅收制度是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的內(nèi)在要求。集體建設(shè)用地入市交易，這意味著在土地收益初次分配中，農(nóng)村集體獲得了土地增值的大部分收益。但是，集體建設(shè)用地的自然增值，與政府在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中投資的基礎(chǔ)設(shè)施等因素密不可分，政府應(yīng)該分享部分的土地增值收益。雖然政府不能直接從建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中獲取收益，但可以通過稅收的形式間接分享。在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的過程中，政府可開征的土地稅費(fèi)包括:一是在農(nóng)村開征農(nóng)地占用稅。把現(xiàn)在的征地占用稅的征稅對(duì)象擴(kuò)大為農(nóng)地占用稅，農(nóng)地范圍包括耕地、果園用地、林業(yè)用地、草地和養(yǎng)殖用地等可以用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用地，一旦土地被非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所占用，就應(yīng)該開征農(nóng)地占用稅。二是在城市開征地價(jià)稅。對(duì)城市土地持有者，今后應(yīng)開征地價(jià)稅，這種稅應(yīng)該成為今后城鎮(zhèn)土地稅收的重要稅種。三是在城鄉(xiāng)共同開征物業(yè)稅。隨著集體建設(shè)用地入市推進(jìn)，地方政府喪失了獲取征地差價(jià)的巨大利益空間，土地財(cái)政模式必然會(huì)受到的沖擊，地方政府可能因?yàn)樨?cái)政困難而阻礙集體建設(shè)用地入市。因此，必須探索土地財(cái)政的替代性制度，建立現(xiàn)代土地稅收體系，為地方政府提供長(zhǎng)期而有保障的稅收來源。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，物業(yè)稅是發(fā)達(dá)國(guó)家地方財(cái)政收入的主要稅種，在地方財(cái)政扮演非常重要角色。物業(yè)稅能夠?yàn)榈胤秸峁┓€(wěn)定的稅收來源，有助于解決地方財(cái)政過度依賴土地出讓收入的難題?？梢浴霸诔鞘性圏c(diǎn)并開征物業(yè)稅的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村流轉(zhuǎn)入市的建設(shè)用地逐步開征物業(yè)稅?！保?1］在城鄉(xiāng)同時(shí)開征累進(jìn)物業(yè)稅的基礎(chǔ)上，將物業(yè)稅歸為地方稅種，增加地方財(cái)政收入。

此外，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)交易規(guī)則的確立難以通過市場(chǎng)自主交易來達(dá)成，需要依靠地方政府來制定相應(yīng)交易規(guī)則。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)還必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，糾正地方政府角色錯(cuò)位，加快地方政府由城市經(jīng)營(yíng)者向城市管理者轉(zhuǎn)變。

［1］《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/19/content_1125094.htm。

［2］《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm。

［3］李建建、黎元生:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視野下的征地制度改革》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版。

［4］諸培新、唐鵬:《農(nóng)地征收與供應(yīng)中的土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新——基于江蘇省的實(shí)證分析》，載于《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第1期。

［5］席曉娟、徐亮:《中國(guó)現(xiàn)行土地稅完善之法律研究》，載于《社會(huì)科學(xué)家》2007年第9期。

［6］張合林:《中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)理論與制度創(chuàng)新研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版，第349頁(yè)。

［7］王小映:《平等是首要原則》，載于《中國(guó)土地》2009年第4期。