變革與穩(wěn)定:英國經(jīng)濟政策的四次重大變革

吳必康

英國是第一個工業(yè)化經(jīng)濟大國，其經(jīng)濟政策和理論在世界上具有典型性，影響廣泛，有長期歷史實踐，至今經(jīng)歷了四次重大變革，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟和國家干預(yù)這兩只手的關(guān)系變動。其中歷史經(jīng)驗教訓值得注意。在英國資本主義不同發(fā)展階段中，這兩只手相互矛盾，相互交替，形成一種重要歷史現(xiàn)象——經(jīng)濟政策的“鐘擺運動”:從注重國家干預(yù)之手的重商主義，走向積極推行“看不見的手”的經(jīng)濟自由主義，繼而“回歸”重視國家干預(yù)的凱恩斯主義，隨后是新自由主義重新力推“看不見的手”，18年后又走向欲求兩只手平衡的“第三條道路”。這些政策和理論的變化猶如鐘擺，擺到極限，必然回擺，力圖在社會經(jīng)濟的變革與穩(wěn)定之間調(diào)節(jié)和平衡。

“在現(xiàn)代，經(jīng)濟失敗也就是政治失敗?！雹俳?jīng)濟政策和經(jīng)濟理論都有社會政治代價。經(jīng)濟政策絕非僅限于經(jīng)濟領(lǐng)域的單純政策，它作為國家管理經(jīng)濟的政治行為，廣泛影響社會政治和民生利益，需綜合考慮。因此，西方有一流行之語:“經(jīng)濟太重要了，不能只留給經(jīng)濟學家?！碧接懹?jīng)濟政策的變革和得失，不乏歷史啟迪意義。

從重商主義到經(jīng)濟自由主義

重商主義是英國最早的國家干預(yù)思想和政策體系，后為經(jīng)濟自由主義取代，形成第一次經(jīng)濟政策大變革，開創(chuàng)了市場經(jīng)濟和國家干預(yù)各有盛衰的歷史。

(一)重商主義盛衰。重商主義產(chǎn)生于從封建社會走向資本主義社會的歷史變革時代，是與工場手工業(yè)和資本原始積累相適應(yīng)的經(jīng)濟學說和政策。16～18世紀，英國形成了自然經(jīng)濟瓦解、原始資本積累和資本主義經(jīng)濟建立的歷史巨變，重商主義走向全盛。

經(jīng)濟理論是實際利益的思想表達。重商主義學說作為近代英國的早期經(jīng)濟意識形態(tài)，反映商業(yè)資本利益，論證重商政策，為利用國家干預(yù)手段提供思想基礎(chǔ)。它以金銀貨幣為財富，認為流通領(lǐng)域是財富源泉，主張國家斂積財富并干預(yù)經(jīng)濟活動。早期重商主義主張外貿(mào)出超，少買多賣，禁止金銀輸出。晚期重商主義也要求增加貨幣財富，但鼓勵出口和制造業(yè)，又稱重工主義，因外貿(mào)和工場手工業(yè)發(fā)達，貨幣的資本作用顯現(xiàn)，改變了對金銀的簡單態(tài)度，認為貨幣要流通才能成為資本并增值，外貿(mào)不必囿于一時數(shù)量，只需有盈余順差。重商主義反映新興資產(chǎn)階級和商業(yè)資本的利益，也體現(xiàn)了王朝君主的利益。君主要與新興資產(chǎn)階級結(jié)盟，在政治上強化王權(quán)，抗衡貴族，在經(jīng)濟上充實政府財源，重商主義是他們的經(jīng)濟要求，也是穩(wěn)固王權(quán)的政治手段。新興資產(chǎn)階級政治力量弱小，需王權(quán)保護，抗衡外國競爭和爭奪市場。重商主義壓低國內(nèi)消費，不顧惜勞動人民貧窮，易于產(chǎn)生社會動蕩壓力。在這些方面，新興資產(chǎn)階級和君主權(quán)貴互相利用，產(chǎn)生共同利益，導致近代英國“權(quán)力與資本”的第一次結(jié)盟，形成以王權(quán)為主體的重商主義國家干預(yù)思想和政策。

重商主義及其國家干預(yù)是一整套政策體系。都鐸王朝的經(jīng)濟立法多達250個左右，廣泛涉及工農(nóng)業(yè)、工資物價、商業(yè)金融、關(guān)稅和進出口等。重商主義政策客觀上對經(jīng)濟發(fā)展有推動和保證作用。②金融政策是禁止金銀出口，鼓勵進口。貿(mào)易政策是鼓勵出口，限制進口，實行保護關(guān)稅;還頒布航海條例，規(guī)定商品由本國船舶運輸，嚴禁走私和管制價格等。政府逐漸取消地方關(guān)稅，統(tǒng)一國內(nèi)市場，維護經(jīng)濟秩序，規(guī)范交易行為，包括生產(chǎn)質(zhì)量標準和規(guī)定工資水平，保障廉價勞力供應(yīng)。政府批準許多特許貿(mào)易公司，商人則利用王權(quán)進行壟斷貿(mào)易。簡言之，重商主義形成了保護本國產(chǎn)業(yè)的關(guān)稅政策，斂聚金銀和積累資本的金融政策，鼓勵生產(chǎn)的工商業(yè)政策，限制進口和鼓勵出口的外貿(mào)政策，低工資低消費的勞工民生政策的政策體系。這對原始資本積累和建立資本主義生產(chǎn)方式，有促進作用，帶來了“好日子”:英國經(jīng)濟開始崛起。

然而，重商主義國家干預(yù)有弊病。它以行政手段推行經(jīng)濟政策，是其有效之處，也是弊病之處。“當時，幾乎所有工商業(yè)領(lǐng)域都受制于非常細致的立法控制”以及各行業(yè)的“自我管制”③。久之，不利經(jīng)濟發(fā)展。尤其在社會財富的創(chuàng)造和分配的重大問題上，重商主義重創(chuàng)造、輕分配。而此時英國社會已發(fā)生變化:一是資產(chǎn)階級逐漸壯大，要求擺脫封建生產(chǎn)關(guān)系，“權(quán)力與資本”的重商主義結(jié)盟逐漸破裂，形成本質(zhì)沖突。英國資產(chǎn)階級革命前，資產(chǎn)階級與斯圖亞特王朝頻發(fā)沖突，如權(quán)貴巨商有特權(quán)利益的貿(mào)易壟斷，雖經(jīng)激烈斗爭有所改變，但弊病沒有根除。從航海條例到苛捐雜稅，從繁瑣管制到官商勾結(jié)，都限制了資本主義自由發(fā)展。二是社會代價沉重，民生艱苦。重商主義認為下層人民擁有財富不是“國富”，“為了給出口提供盡可能多的資源，必須使勞動群眾經(jīng)常處于貧窮地位，這樣可以使國內(nèi)消費保持在最低的水平上”，降低工資以減少成本和增加出口競爭力。④不惜民窮求“國富”的政策不利于長遠發(fā)展和社會穩(wěn)定。

英國資產(chǎn)階級革命后，王權(quán)與資本的結(jié)盟告終，但輝格黨托利黨的主要經(jīng)濟政策無實質(zhì)創(chuàng)新，重商主義依然盛行。“工業(yè)受到各種形式的限制性立法、航海條例和關(guān)稅束縛?！雹菰趪?，重商主義政策時常導致戰(zhàn)爭。最嚴重的是美國獨立戰(zhàn)爭，英國大敗，重創(chuàng)經(jīng)濟，危及初興的工業(yè)革命，表明重商主義不利于資本“自由”擴張。重商主義有利于早期資本主義發(fā)展和原始積累，在完成歷史任務(wù)后，作用發(fā)生相反變化，從“順應(yīng)”變?yōu)椤澳嫘小?，“好日子”逐漸變成“壞日子”。政策不再適應(yīng)自由資本主義發(fā)展，理論不再合乎新實踐。經(jīng)濟政策的鐘擺開始反向運動，從“看得見的手”擺向“看不見的手”。

(二)經(jīng)濟自由主義的沉浮。工業(yè)革命使英國開創(chuàng)以近代工業(yè)為生產(chǎn)力基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟。產(chǎn)業(yè)資本和工業(yè)資產(chǎn)階級成為新主角，關(guān)切經(jīng)濟政策，要求有適合工業(yè)資本發(fā)展的新制度、新理論和新政策?；局赶蚴悄茏畲笙薅茸杂砂l(fā)展的經(jīng)濟制度，以及相應(yīng)政策，并有新理論來論證它們，說明資本主義經(jīng)濟如何運行才能使財富迅速增長及其發(fā)展規(guī)律等。

經(jīng)濟自由主義逐漸產(chǎn)生。配第提出尊重經(jīng)濟規(guī)律:“高明的醫(yī)生并不亂給病人用藥;相反，他們都密切注意并遵循自然的運動，而不用他們自己的猛烈藥方來反對自然的運動。同樣，在政治問題及經(jīng)濟問題上，也必須用同樣的方法?！雹?759年，亞當·斯密首次提出有“看不見的手”⑦。1776年他出版的《國富論》是經(jīng)濟自由主義的理論高峰，認為個人考慮的不是社會利益，但受到看不見的手的指導，他的自身利益使他的選定有利于社會的用途。⑧“看不見的手”自行調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動，自由競爭提高經(jīng)濟效率。這只手就是市場價格機制，可由私利通達公利，即經(jīng)濟自由主義的核心思想。保守主義鼻祖伯克推崇亞當·斯密的思想是“以人性為基礎(chǔ)，恒久不變”⑨。經(jīng)濟自由主義認為國家只是保障財產(chǎn)和維護秩序的“守夜人”。自然秩序、理性經(jīng)濟人、經(jīng)濟個人主義、市場自動調(diào)節(jié)等思想，后由李嘉圖等人豐富發(fā)展，在一定意義上反映了經(jīng)濟規(guī)律事實。

經(jīng)濟自由主義必然與重商主義沖突?！秶徽摗吩诋敃r就體現(xiàn)了現(xiàn)實政治沖突。英王喬治三世擴大王權(quán)，推行重商主義政策，在美國獨立問題上損害資產(chǎn)階級和輝格黨的利益。1775年美國獨立戰(zhàn)爭爆發(fā)，次年，《國富論》出版，公開為美洲人辯護，主張經(jīng)濟自由主義，矛頭所指，不言而喻。英國戰(zhàn)敗后，經(jīng)濟自由主義逐漸得勢，成為主流理論，深刻影響了當時的兩大政黨。從此，政黨和工業(yè)資本形成了“權(quán)力與資本”的第二次結(jié)盟，改政策以資本為主體，重點突出自由。

工業(yè)革命時期經(jīng)濟政策的一個特色是“雙重政策”:對內(nèi)推進經(jīng)濟自由主義政策，對外繼續(xù)重商主義政策。托利黨的小皮特是堅信經(jīng)濟自由主義的第一位首相，他以亞當·斯密學說為思想基礎(chǔ)，實行經(jīng)濟改革，有利于經(jīng)濟發(fā)展，史稱“新托利主義”。國內(nèi)妨礙經(jīng)濟發(fā)展的舊政策法規(guī)逐漸消除，但在對外貿(mào)易中，小皮特等多屆政府未革除重商主義，如對糧食等數(shù)百種進口物品征收高關(guān)稅。這種雙重經(jīng)濟政策在英國尚未完成工業(yè)革命并取得經(jīng)濟優(yōu)勢時，實際作用是發(fā)展自己，壓制別人。

最后是反谷物法斗爭將經(jīng)濟自由主義推向高潮。谷物法是典型的重商主義政策，其主旨是限制甚至禁止谷物進口，抬高糧價，有利于土地利益集團而不利于工廠主、工人和百姓，經(jīng)常導致食品暴動，成為社會動蕩之源和執(zhí)政難題。在各國歷史上，糧價從來就不是單純經(jīng)濟問題，而是敏感的社會政治問題。工業(yè)資產(chǎn)階級掀起反谷物法運動，受到貴族地主集團阻攔。1845年發(fā)生“土豆饑荒”，民生困難，自由黨領(lǐng)袖羅素勛爵痛斥谷物法是“商業(yè)萎縮之原因，農(nóng)業(yè)凋敝之禍害，階級仇恨分裂之根源，人民貧窮、狂熱、大量死亡和犯罪之緣由”，“谷物法把整個國家攪動不安”。⑩執(zhí)政的保守黨就此嚴重分裂，信奉經(jīng)濟自由主義的皮爾首相主張廢除谷物法，緩解社會危機;既得利益的貴族地主集團十分憤怒，其首領(lǐng)迪斯累利指責皮爾首相有意摧毀自己的政黨，是政治罪行，“不僅是要廢除谷物法，而且還要把權(quán)力從某個階級轉(zhuǎn)給另一個階級——即明顯擁有知識和財富的英國制造業(yè)階級”。皮爾首相處境艱難，如維護貴族地主利益，拒廢谷物法，社會動亂則難以想象;廢除谷物法則能緩解社會矛盾，維護統(tǒng)治階級整體權(quán)益，但要犧牲自己。皮爾最終決定廢除二百年的谷物法，隨后黯然辭職。此舉緩解了社會危機。1848年歐洲革命時，皮爾說:“許多在1846年高聲譴責那些措施(廢除谷物法)的人……在1848年4月10日(第三次憲章運動大規(guī)模游行日)卻公開慶幸:好在有了廢除谷物法的預(yù)防措施。”不久英國又廢除了《航海條例》，大多數(shù)商品取消關(guān)稅。英國成為第一個自由貿(mào)易大國，確立了經(jīng)濟自由主義。這次經(jīng)濟政策變革的背后是社會利益關(guān)系的重大調(diào)整，有利于維護資本主義的社會穩(wěn)定。至此，經(jīng)濟政策的“鐘擺”轉(zhuǎn)向經(jīng)濟自由主義，帶來了“好日子”:英國的世界工廠地位。

到19世紀末期，經(jīng)濟自由主義登上巔峰，也開始走向極限，國內(nèi)有市場失靈和社會問題，國外自由貿(mào)易政策難以為繼，于20世紀初期形成重重危機。在理論方面，自由放任是經(jīng)濟自由主義的極端表現(xiàn)。凱恩斯認為自由放任在亞當·斯密、李嘉圖和馬爾薩斯那里是找不到的;英國是在邊沁的作品中才發(fā)現(xiàn)了自由放任:“一般的原則是政府不應(yīng)做也不應(yīng)試圖做任何事，在這些情況中，政府的箴言或口號應(yīng)是保持沉默”，工農(nóng)商業(yè)對政府的要求是“別擋了我的太陽”。自由放任符合資本利潤最大化和限制最小化的要求，認為管事最少的政府才是最好的政府。穆勒提出:“除非有某種巨大的益處，對自由放任的任何背離都必定是一種邪惡。”

然而，經(jīng)濟自由主義弊病逐漸突出。就在1823年“看不見的手”步入佳境時，一位議員發(fā)現(xiàn):“許多存錢加貸款買地的農(nóng)民，完全被投機買賣毀掉了。許多家庭墜入赤貧，卻對那個把他們打翻在地的‘看不見的手’毫無所知。”1825年英國發(fā)生首次周期性經(jīng)濟危機。從此，生產(chǎn)急降、企業(yè)破產(chǎn)、投機泡沫、經(jīng)濟混亂等經(jīng)濟現(xiàn)象，加上失業(yè)貧困嚴重和階級矛盾等社會現(xiàn)象，成為常見的危機景象。19世紀末到1929年經(jīng)濟大危機，英國社會經(jīng)濟進入不穩(wěn)定時期?！半S著資本積累的規(guī)模增大，維持經(jīng)濟增長的條件變得日益艱巨，所遇抵抗也更加組織化……要維持資本積累和阻止利潤下降，還要應(yīng)付來自國家內(nèi)部工人階級、被壓迫民族的政治壓力，它們威脅著國家的生存和資本的活力。”社會經(jīng)濟日益復(fù)雜，市場失靈和社會問題突出，需要公共權(quán)力化解。但是，經(jīng)濟自由主義反對國家干預(yù)，同樣偏重財富創(chuàng)造而忽視分配。阿克頓一針見血地指出:“亞當·斯密只為財富的積累提供了辦法，沒有為財富的分配找出辦法，因此，他的理論對民主無多大助益?！边@一批評直擊經(jīng)濟自由主義的政治要害。

自由放任限制國家的社會經(jīng)濟管理職能發(fā)展，更不能創(chuàng)造出市場經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展所需的新型國家干預(yù)?！翱床灰姷氖帧备叨劝l(fā)展，卻難以實現(xiàn)自我調(diào)節(jié)，自由放任變成放任自流，激化矛盾;另一方面是“看得見的手”軟弱無力，難以控制矛盾?！皟芍皇帧眹乐厥Ш?，社會代價高昂。同時，經(jīng)濟自由主義依賴自由貿(mào)易，其實力基礎(chǔ)是世界工廠地位。然而這一實力基礎(chǔ)開始瓦解。1896年，一位記者發(fā)表《德國制造》文章:“看看你們的周圍……各位的衣服的布料是德國織的……甚至各位喜歡看的報紙的紙張也是同一個地方產(chǎn)的?！奔词篃舻聡圃斓陌b紙，手拿的撥火棍也是“德國制造”。“德國制造”使自由貿(mào)易成為黨爭激烈的政策難題。經(jīng)濟自由主義的壞日子接連到來，反向的“鐘擺運動”又開始了。

從經(jīng)濟自由主義到凱恩斯主義

20世紀前期，英國經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)和西方經(jīng)濟大危機，這是資本主義史上最嚴重危機的時代。英國經(jīng)濟政策“重返”國家干預(yù)，形成第二次大變革。

一戰(zhàn)中，英國建立戰(zhàn)時經(jīng)濟體制，計劃分配物資，管制物價、食品、運輸、工資等，甚至直接管理工廠。政府幾乎控制了社會生活的各個領(lǐng)域。這個經(jīng)濟政策的巨變，使現(xiàn)代國家干預(yù)在戰(zhàn)爭中走上歷史舞臺。新興的工黨從中看到希望。1917年，工黨總書記韓德遜表示:“國家控制，本來被認為是破壞雇主和工人的權(quán)利與自由，不可容忍，現(xiàn)在卻得到接受，在那些由上個世紀個人主義傳統(tǒng)培養(yǎng)起來的人們中，沒有引起有效抗議”，這是一個“革命”。但是，戰(zhàn)時措施在戰(zhàn)后解除，重回經(jīng)濟自由主義舊軌。然而，兩戰(zhàn)之間英國社會經(jīng)濟矛盾日益嚴重，議會上常有關(guān)于危機乃至于挽救資本主義的議論，“看在上帝的份上，資本主義自己陷入困境，把它解救出來吧!”1929年美國股市爆跌，導致西方經(jīng)濟大危機，資本主義體系全面混亂。經(jīng)濟災(zāi)難和失業(yè)貧困籠罩英國，經(jīng)濟自由主義束手無策。1932年麥克唐納政府宣布放棄自由貿(mào)易，實行進口稅，建立帝國特惠制，保護市場。

危機使經(jīng)濟自由主義破產(chǎn)，卻也是走向大規(guī)模國家干預(yù)的動力，促成“權(quán)力與資本”結(jié)盟的更新。堅信自由主義的自由黨衰落了，信奉“社會主義”的工黨崛起，與保守黨并駕齊驅(qū)，出現(xiàn)“權(quán)力與資本”的新格局。英國迫切需要新的理論和政策。早前，一些學者已重新思考自由主義哲學，主張國家干預(yù)?；舨忌突舨己浪拐J為社會是復(fù)雜有機體，相互依存，不宜片面強調(diào)個人自由和權(quán)利，主張國家適度干預(yù)社會經(jīng)濟，提供基本社會保障，即“新的自由主義”(new liberalism)。工黨費邊社等也有類似主張，更提出公有制和國有化。它們有“修正”經(jīng)濟自由主義之用，但不能解決資本主義面臨的嚴重危機，需有全新的經(jīng)濟理論:凱恩斯主義。

凱恩斯早在1924年就提出:“得到明智地管理的資本主義可能比其他任何可見的制度都能更有效地達到經(jīng)濟目標。”1933年，凱恩斯認為當前危機和理論困境需要“混合經(jīng)濟理論”和“計劃”的補救辦法。1936年他出版《就業(yè)、利息與貨幣通論》，抨擊經(jīng)濟自由主義和古典經(jīng)濟學“與我們所處的社會不相符合”，“結(jié)果會是誤導的，甚至是災(zāi)難性的”。他認為市場自我調(diào)節(jié)難以依靠，必須有國家調(diào)節(jié)。凱恩斯主義展現(xiàn)了大規(guī)模國家干預(yù)理論，稱為“凱恩斯革命”。它提出有效需求原理、膨脹性財政和充分就業(yè)等，論證了資本主義利用國家干預(yù)的必要性和主要方法。它有一個重要特點:不是否認而是依托市場經(jīng)濟基礎(chǔ)進行國家調(diào)控。同時，不能將凱恩斯主義完全視為純經(jīng)濟理論，它有政治意義，認為消費和投資的“有效需求不足”是資本主義的“病因”，其危機和失業(yè)有導致革命和毀滅資本主義的危險，需要啟動巨大的國家力量，用“看得見的手”來挽救、改革和發(fā)展資本主義。凱恩斯主義標志著資本主義“看得見的手”在理論上確立起來，成為現(xiàn)代資本主義的基本理論之一，體現(xiàn)了資本主義在危機中的穩(wěn)定需要。不久，英國在二戰(zhàn)中再建戰(zhàn)時經(jīng)濟體制，大規(guī)模組織社會經(jīng)濟活動，沒有引起“生而自由的英格蘭人”的恐慌，國家干預(yù)并非那么可怕，還能解決自由放任所不能解決的問題。同時，經(jīng)濟學家貝弗里奇發(fā)表著名的貝弗里奇報告，提出戰(zhàn)后要消除匱乏、疾病、貧困、愚昧和失業(yè)，建立福利國家，實現(xiàn)充分就業(yè)。由此，凱恩斯主義從經(jīng)濟角度，貝弗里奇報告從社會角度，戰(zhàn)時經(jīng)濟從體制角度，全面啟動國家干預(yù)力量。

經(jīng)濟大危機和生死存亡的教訓，迫使執(zhí)政黨作出重大政策變革。1945年大選決定戰(zhàn)后政策方向。大災(zāi)大難后要與民休息，是千古不易的治國安邦之道。丘吉爾和保守黨背道而馳，其競選綱領(lǐng)不僅堅持經(jīng)濟自由主義，還要“準備進行又一場巨大和恐怖的戰(zhàn)爭”。長期受煎熬的選民對此顯然不可接受。相反，工黨提出福利國家主張?！扒鸺獱柼幚響?zhàn)后重建的思想，顯示了他對基本社會問題嚴重缺乏了解。”結(jié)果保守黨慘敗，工黨大勝，民心所向，一目了然。工黨政府迅速推出以大規(guī)模國家干預(yù)為重要手段，以充分就業(yè)、福利國家、混合經(jīng)濟為主要內(nèi)容的經(jīng)濟政策。1948年，工黨宣布建成“福利國家”，找到了新的社會主義模式，“一種把個人自由與計劃經(jīng)濟、把民主與社會主義結(jié)合起來的制度”。保守黨的1947年《工業(yè)憲章》也承認國家干預(yù)和市場經(jīng)濟共存，支持充分就業(yè)和福利國家政策，即“托利社會主義”。由此，兩黨政策大體一致，形成“共識政治”。市場機制加國家干預(yù)的“混合經(jīng)濟”，這在“自由主義堡壘”的英國以往不可想象，現(xiàn)在順理成章。“權(quán)力與資本”形成了第三次結(jié)盟，重點改為突出國家干預(yù)。

凱恩斯主義形成了一個經(jīng)濟政策體系。它確定充分就業(yè)、經(jīng)濟增長等宏觀目標，以政策手段保證國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長，采用經(jīng)濟計劃，包括金融財政、產(chǎn)業(yè)和稅收政策，干預(yù)價格和工資;以福利手段對國民收入實行再分配，擴大政府開支;以立法手段調(diào)控社會經(jīng)濟，如反壟斷和維護經(jīng)濟秩序;以制度手段實施經(jīng)濟干預(yù)，如工黨的國有化，建立國企系統(tǒng)?！岸?zhàn)后英國經(jīng)濟繁榮的基礎(chǔ)，并非僅有市場配置機制，更有高度調(diào)控市場運行過程的體系，市場交易活動是在規(guī)則和體制的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中進行。”凱恩斯主義的經(jīng)濟政策意味著資本統(tǒng)治的大調(diào)整，使英國社會在20世紀前期劇烈動蕩后達到新穩(wěn)定。這次“鐘擺運動”中，經(jīng)濟自由主義擺到極限，轉(zhuǎn)向國家干預(yù)，“好日子”挽救了資本主義，出現(xiàn)戰(zhàn)后20年經(jīng)濟的“黃金時代”。

歷史常相似。凱恩斯主義進入發(fā)展高潮，也像重商主義和經(jīng)濟自由主義那樣，開始弊病叢生，從“順應(yīng)”走向“逆行”。凱恩斯主義改變了市場過度“自由”而國家干預(yù)軟弱的局面，卻又面臨相反困境，政府失靈的壞日子來臨。從經(jīng)濟現(xiàn)象看，20世紀70年代英國面臨新危機:經(jīng)濟滯脹、充分就業(yè)難以持續(xù)和失業(yè)嚴重、資本利潤下滑、勞資沖突激化、福利開支龐大、稅賦和物價上漲、能源危機和金融危機頻頻，引起普遍不滿。更深層的是社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性變化，如傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰落和就業(yè)減少等變化?！肮沧R政治”的內(nèi)在矛盾也導致政策動蕩，如工黨國有化和保守黨私有化針鋒相對，經(jīng)濟形成“停停走走”的“英國病”，相對衰落無可挽回。

“政府失靈”的問題有:官僚主義嚴重、官僚機構(gòu)龐雜、政府財政困難赤字大，管制過度阻礙經(jīng)濟發(fā)展，壓制了社會經(jīng)濟活力，不利于市場經(jīng)濟有效運行，以及面對社會經(jīng)濟復(fù)雜變化，政策不能及時調(diào)整而僵化，盲目決策失誤等。英國政府開支占國民生產(chǎn)總值比例，1937年為25.9%，1951年為44.9%，1975年高達57.9%;政府雇員1931年為59.1萬人，1951年為616.7萬人，1975年高達724.2萬人。英國學者提出“帕金森定律”(官場病):官僚機構(gòu)越大，效率越小，腐敗越多。國企經(jīng)營不善，人浮于事，生產(chǎn)率低，競爭不積極，市場反應(yīng)遲緩，虧損多?？傊?，政府失靈歸結(jié)為過度國家干預(yù)，弱化市場機制。政府失靈也有嚴重的社會代價，資本和社會都不滿。

1979年大選，保守黨抨擊工黨:“英國面臨的種種問題，是二戰(zhàn)以來最嚴重的……工黨是執(zhí)政黨，無法推脫主要責任，在三方面敗事有余”:阻礙財富創(chuàng)造，經(jīng)濟虛弱;擴大國家作用，壓制個人積極性;賦予工會特權(quán)。工黨拙于治國。這次大選工黨下臺，18年在野，成為經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)折點。“普遍看法是工黨政府在經(jīng)濟方面失敗了?！眲P恩斯主義鐘擺也到極限，反向“鐘擺運動”再現(xiàn)。

從凱恩斯主義到新自由主義

新自由主義(neo－liberalism)包括哈耶克的新奧地利學派、弗里德曼的貨幣學派，以及理性預(yù)期學派和供給學派等，重視市場作用和自由企業(yè)，要求恢復(fù)經(jīng)濟自由主義的正統(tǒng)地位，否定凱恩斯主義，反對政府干預(yù)，在公平和效率之間更強調(diào)效率。隨著凱恩斯主義陷于困境，新自由主義崛起，保守黨得勢，國家干預(yù)和市場經(jīng)濟的關(guān)系發(fā)生第三次大變革。

1979年起，奉行新自由主義的保守黨連續(xù)執(zhí)政18年，形成了“權(quán)力與資本”的第三次結(jié)盟，重點是“重返”自由經(jīng)濟，即“解放市場和壓縮大政府”。保守黨十分自信，認為“我國的相對衰落并非必然，我們保守黨能夠扭轉(zhuǎn)它……這就是恢復(fù)自力更生和自信，它們是個人責任和國家成功的基礎(chǔ)”。加之美國里根政府推動，新自由主義席卷西方，波及全世界。

撒切爾首相表示:“無論實現(xiàn)目標的道路如何艱難漫長，我們決心要改變根本方向，要有一個嶄新起點，不走回頭路。我要求的是保守黨信奉自由、自由市場、有限國家、國防強大?！彼环幢Ｊ刂髁x的穩(wěn)重傳統(tǒng)，態(tài)勢激進，提出必須打破“中央集權(quán)，管理、官僚體制和干涉主義結(jié)合的政府風格”和“包羅萬象的政府措施”。她大力推行私有化和自由化，壓縮國家干預(yù)，打擊工會，裁減福利。私有化包括國企、住房、教育、醫(yī)療等方面，并推行小股東多而資本少的“大眾資本主義”，強化了資本的主導地位。國企大幅減少，大量人員下崗，1991年底只有5家國企，在國民經(jīng)濟比重中無足輕重。同時，改革行政，裁減大批政府雇員。自由化包括廢除大批經(jīng)濟管制，開放市場競爭，取消價格、物價和最低工資的管制，特別是鼓勵金融自由化，給銀行證券業(yè)大幅“松綁”，形成了1986年金融業(yè)“大爆炸”的突飛猛進形勢。由于推行貨幣主義政策，公共開支包括福利、教育和科技遭到削減。對企業(yè)和富人減稅，理由是刺激投資和積極性，以及重新推行自由貿(mào)易。撒切爾大刀闊斧地調(diào)整國家與企業(yè)、市場、社會的關(guān)系，改革資本主義，增強資本活力，化解國家干預(yù)過度問題，渡過了危機。這在較大程度上有利于經(jīng)濟發(fā)展，而且撒切爾三次連任，對于這個“好日子”，保守黨認為“英國病”變成了“撒切爾奇跡”。

歷史再次相似。新自由主義政策進入高潮，也物極必反。工黨思想家吉登斯概括“撒切爾主義”為:小政府、公民社會、市場原教旨主義、道德權(quán)威主義、強烈的經(jīng)濟個人主義、傳統(tǒng)的民族主義、靈活的勞動力市場、壓縮福利和認可不平等、低度生態(tài)意識等。新自由主義被批判為市場原教旨主義，市場萬能和利潤至上幾乎成為其代名詞。撒切爾主義遏制國家權(quán)力，主張“小政府”，實為摒棄不利資本自由發(fā)展的政策，有了“效率”，少了“公平”，出現(xiàn)財富創(chuàng)造與分配的新失衡矛盾。不少中下層人民承受改革苦果，付出大量失業(yè)、生活水平下降、福利減少等代價，生活壓力增大和缺乏安全感，成為社會不滿的重大原因。

激進的“撒切爾改革”興于經(jīng)濟，敗在民生。1985年伯明翰等地失業(yè)青年暴動，保守黨議員也建議:“應(yīng)是政府多點敏感，多點謙恭，少點傲慢的時候了?！?990年人頭稅事件是新自由主義政策由盛而衰的轉(zhuǎn)折點。撒切爾因三連任得意，忘記一個道理:政府的任何經(jīng)濟行為，都會有社會政治代價。人頭稅是她最不得人心的政策之一，人頭稅按人分攤，窮人負擔實際高于富人，無力交稅者喪失選舉權(quán)等等。英國人終于憤怒，倫敦發(fā)生大規(guī)模抗議和流血沖突，反對人頭稅，口號是“交不起，不愿交”。最終，黨內(nèi)外壓力迫使鐵娘子撒切爾含淚辭職。繼任首相梅杰廢除人頭稅，采取緩和措施，繼續(xù)執(zhí)政6年，但經(jīng)濟自由主義原則沒有變化。隨后，政府增稅和大舉借債等經(jīng)濟問題接踵而至。政策失誤還包括金融自由化過度。1992年美國金融大鱷索羅斯投機英鎊，迫使英鎊貶值。2008年迄今的西方金融大危機，英國損失嚴重，與當時過度金融自由化有關(guān)。1996年發(fā)生瘋牛病事件，保守黨政府掩蓋實情十年，事發(fā)引起社會恐慌，成為壓垮駱駝的最后一根稻草。1997年大選，保守黨慘敗下臺，12年在野，新自由主義經(jīng)濟政策告終。

保守黨18年的經(jīng)濟政策，成在抑制過度的國家干預(yù)，有恢復(fù)經(jīng)濟活力之功，敗在過度市場自由化和沉重的社會代價，忽視了市場經(jīng)濟也是風險經(jīng)濟。猶如自由放任那樣，過度否定國家干預(yù)，也就否定了政府控制經(jīng)濟社會風險的可能性。

從新自由主義到第三條道路

新自由主義陷于困境，鐘擺效應(yīng)再現(xiàn)。新自由主義從“順應(yīng)”走向“逆行”，導致政策鐘擺再次“回擺”，擺向了期望“兩只手”平衡的“第三條道路”，形成第四次經(jīng)濟政策大變革。

工黨在1997年大選中獲壓倒性勝利上臺執(zhí)政12年。此前工黨18年在野，反思過去的理論思想和政策實踐，改稱新工黨，在長期激烈爭論后提出兩個政策思想:市場社會主義和第三條道路。同時，工黨吸取保守黨執(zhí)政和撒切爾被迫辭職的經(jīng)驗教訓，分析利弊，包括認為市場經(jīng)濟未必自動帶來社會公平和共同富裕，試圖在工黨的“老左派”和保守黨的撒切爾“新右派”之外走出第三條道路。工黨經(jīng)濟思想變革首先有四大問題:“如何理解經(jīng)濟，如何看待市場和國家的作用，英國經(jīng)濟衰落，全球化影響”;有五個影響因素:(1)經(jīng)濟環(huán)境變化;(2)保守黨政策產(chǎn)生的經(jīng)濟變化，特別是私有化;(3)領(lǐng)悟工黨以往經(jīng)濟政策的成敗;(4)經(jīng)濟辯論的變化;(5)接受或說是吸收了保守黨的思想。早在1983年工黨討論理論問題時，牛津大學戴維·米勒教授提出了市場社會主義概念，主張“市場主導的市場社會主義”。1988年工黨聲明“我們現(xiàn)在不會，永遠也不會去實施單一形式的公有制”，代之以社會所有制:“主要不是看在經(jīng)濟中采取某種明確形式，而是取決于每個人掌握自身生活的權(quán)利，在影響其生活的決策中有發(fā)言權(quán)和公正地分享由于參與社會事業(yè)所作出的貢獻而應(yīng)得到的好處。”該理論主張放棄國有化，通過市場來實現(xiàn)社會主義目標。在市場社會主義中，經(jīng)濟政策以“市場作用奏效的領(lǐng)域就依靠市場，市場作用失效的領(lǐng)域就依靠政府”為指導原則，既容納充滿活力的私有經(jīng)濟，也容納高質(zhì)量的公有服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟體系，主張在國企和私企之間建立合作伙伴關(guān)系，認為國有化能夠促進經(jīng)濟發(fā)展，改善財富不均時，就采用國有化;反之，則可以實行私人所有。1994年工黨修改黨章，取消著名的“公有制條款”。1997年工黨競選宣言提出“在政策領(lǐng)域要有獨特的新規(guī)劃，它不同于老左派和保守黨右派”;“保守黨做得對的一些事情，我們不會改變，只在他們犯錯誤的地方加以改正。我們無意用一套教條去取代另一套教條”;“老左派要對經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)實行國家控制，右派的保守黨滿足于把一切都推給市場，工黨拒絕這兩者”，要對工商業(yè)施以“新政”。工黨認為社會主義可以利用市場去實現(xiàn)自己的價值目標。

同時，一個更廣泛的“第三條道路”理論應(yīng)運而生。工黨思想家吉登斯認為“第三條道路”是一種思維或政策框架，超越老左派和新右派。老左派的普遍國家干預(yù)、凱恩斯主義、福利國家、平等主義、限制市場作用等不再適用，新右派(撒切爾和新自由主義)的市場原教旨主義、強烈的經(jīng)濟個人主義、壓縮福利、放任社會不平等和貧富分化等，制造了新的風險和不確定性，同樣不適用;需總結(jié)以往政策和理論的經(jīng)驗教訓，探索一種不同于它們的“第三條道路”。該理論(雖被批評缺少系統(tǒng)的經(jīng)濟學說)提出新型混合經(jīng)濟思想，它不同于市場受制于政府的“老式”混合經(jīng)濟，要求在公共部門和私人部門之間建立協(xié)作機制，承認和利用市場機制，同時重視公共利益，既反對過度國家干預(yù)，也反對自由放任，主張適度國家干預(yù)。

“第三條道路”分析二戰(zhàn)后工黨和保守黨兩黨執(zhí)政的歷史經(jīng)驗教訓，思考兩黨社會經(jīng)濟政策的利弊得失，在國家干預(yù)與市場機制的關(guān)系中謀求新平衡。它試圖拋棄老左派和新右派的短處，也試圖汲取它們的優(yōu)點，包括重視市場作用和生產(chǎn)效率、社會道德、機會公平和社會福利、個人對社會的責任與義務(wù)以及國家的重要性等，由此求解社會經(jīng)濟難題。所以，它繼承了新自由主義主張的市場機制，但沒有排斥國家干預(yù)作用;提出在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上重建政府，發(fā)揮政府的積極作用，但也要求國家權(quán)力促進公民社會的繁榮發(fā)展等。“第三條道路”構(gòu)成了一種“中間偏左”的民主社會主義經(jīng)濟政策體系，主張既強調(diào)市場功能又強調(diào)政府作用的新式混合經(jīng)濟模式。它還試圖在國家與市場、個人與政府、競爭與合作、權(quán)利與義務(wù)、公平與效率、人類與自然之間尋求新的平衡。換言之，第三條道路追求“看不見的手”和“看得見的手”的某種均衡，求取社會利益關(guān)系的新平衡，似趨兩者之利，避兩者之害。

在經(jīng)濟政策方面，布萊爾首相提出“政府要為經(jīng)濟成長提供有利條件，并非指揮其運作”。政府的主要作用在于調(diào)控宏觀經(jīng)濟，為市場經(jīng)濟創(chuàng)造良好環(huán)境，同時力求使市場機制、企業(yè)追求利潤、開發(fā)應(yīng)用新技術(shù)等不形成對社會的威脅，而成為社會發(fā)展的機會。布萊爾政府財政大臣戈登·布朗制定的宏觀經(jīng)濟政策，有兩大內(nèi)容:促進整體經(jīng)濟穩(wěn)定;提供就業(yè)和經(jīng)濟機會，消除障礙。注重民生問題成為政策亮點。經(jīng)濟政策的一個重點是保持政府支出穩(wěn)定，降低通脹率，健全公共財政系統(tǒng)，規(guī)定政府貸款用于投資，而不是提供支出的資金運作。另一重點是建立良好的經(jīng)濟政策架構(gòu)，包括充分就業(yè)、經(jīng)濟機制穩(wěn)定，把握利率工具等。同時經(jīng)濟政策傾向于增加公共支出，以促進經(jīng)濟成長與穩(wěn)定公共財政的目標，又以國家作用重建對金融市場功能的信心，要求決策透明化。在政策手段方面，新工黨政府基本放棄了以政治裁量為主和直接使用行政干涉的政策手段，多用法治方法，建立以法規(guī)為主的經(jīng)濟調(diào)控系統(tǒng)，依法行事。

從1997年到2007年，新工黨政府連續(xù)三次大選獲勝。主要原因之一就是英國經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，經(jīng)濟政策有一定功效。這10年是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的10年，年增長率約為2．5%，通貨膨脹率為2%。這樣持久穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展在英國不多見。

但是，英國仍存在諸多問題。如工黨許諾不增賦稅，但在財政開支壓力下，多次增稅，引起不滿。最嚴重的是，美國次貸危機引發(fā)的世界金融海嘯使許多國家的銀行壞賬累累，加之80年代金融自由化以來的各種金融衍生工具破壞性倍增，西方金融急劇動蕩，形成1929年以來的最大經(jīng)濟危機。英國深受打擊，面臨銀行破產(chǎn)、金融動蕩、英鎊不穩(wěn)、失業(yè)加劇和人民不滿的嚴重形勢。金融危機威脅英國經(jīng)濟，嚴重沖擊了工黨經(jīng)濟政策和第三條道路理論。布朗政府不得不采取國家干預(yù)手段，投入納稅人的上千億英鎊公共資金挽救危機。加之其他因素，布朗政府于2010年下臺，保守黨卡梅倫和自民黨聯(lián)合執(zhí)政?？穫愓菩芯o縮政策，然而經(jīng)濟形勢不佳，債臺高筑。英國經(jīng)濟政策似處于“救急”狀態(tài)，來不及高談“主義”。從經(jīng)濟自由主義到凱恩斯主義歷時近百年，從凱恩斯主義到新自由主義歷時三十余年，從新自由主義到第三條道路18年，而第三條道路僅12年。每次經(jīng)濟政策的變革都有當時的歷史條件。另外，這些政策變革，矛盾雖多，但基本是平穩(wěn)過渡，沒有導致社會經(jīng)濟制度的顛覆，且有穩(wěn)定之用。這是值得注意的歷史經(jīng)驗。

二是每次政策變革都有從“好日子”走向“壞日子”的過程，直接原因是危機驅(qū)動，深層原因多是偏重財富創(chuàng)造，忽視財富分配。興于經(jīng)濟需要，敗在民生問題，是重大教訓。政策變革背后是社會利益的博弈得失。經(jīng)濟政策和經(jīng)濟理論必須考慮社會代價。創(chuàng)造財富當然要發(fā)展生產(chǎn)力，但與社會分配和民生問題密切相關(guān)。從更高角度來看，凡是生產(chǎn)力可解決的民生問題，就不應(yīng)該成為嚴重的社會問題。

三是政策和理論的關(guān)系特點。西方的主要政治經(jīng)濟理論大多出于這個地理小國，表明英國是理論大國，擅長理論思維。然而，理論美好，實踐無情。經(jīng)濟政策及其理論總是處于利益矛盾中。畢竟，理論產(chǎn)生于實踐，服務(wù)實踐才能指導實踐;實踐不能削足適履，不能以廣大的社會去適應(yīng)字面理論。英國經(jīng)濟政策變革相對平穩(wěn)的一個原因就在于從實際出發(fā)，而不是從概念觀點出發(fā)，理論服務(wù)于實際需要。凱恩斯就有此言:“當事實變化，我就改變我的思想?！币吹剑糠N理論都有利益背景，各有側(cè)重。缺乏社會良心和政治智慧的經(jīng)濟學思想，實為人間禍害。就經(jīng)濟理論目的而言，亞當·斯密早提出經(jīng)濟學的第一目標是:“給人民提供充足的收入或生計，或者更確切地說，使人民能給自己提供這樣的收入或生計……總之，其目的在于富國裕民?！逼婀值氖牵?jīng)濟學老祖宗關(guān)于經(jīng)濟學第一目的在于人民生計的重要論斷，遠不如他那“看不見的手”著名。

四是每次變革及其手段方式都不免矯枉過正，也是教訓。看得見的手和看不見的手，各有長短，相關(guān)理論各有利弊。沒有萬能之手，只有適用之手。兩只手不應(yīng)是對立關(guān)系，有相互配合之用，其實際運用也有適度和過度之別。歸根結(jié)底，兩只手都是政策手段，不是政策目的。

結(jié) 語

研究政策，要有寬廣的歷史視野，不宜限于局部，囿于一時。縱觀英國經(jīng)濟政策歷史，盡管各種政策變革的內(nèi)容形式不同，根本目的都是推進資本利益，不可能擺脫資本主義基本矛盾。同時，這些政策變革有其歷史特點和經(jīng)驗教訓。

一是政策變革的“鐘擺運動”時間明顯縮短，但是具有穩(wěn)定作用。從重商主義到經(jīng)濟自由主義歷時百余年，

①B．Elbaum ＆ W．Lenick，The Declineof the British Economy，Oxford，1986，p．289．

②陳曦文:《英國16世紀經(jīng)濟變革與政策研究》，首都師范大學出版社1995年版，第3頁。

③Anthony Ogus，Regulation，legal Form and Economic Theory，Oxford，1994，p．6．

④晏智杰主編:《西方市場經(jīng)濟下的政府干預(yù)》，中國計劃出版社1997年版，第8頁。

⑤James Meadowcroft，ed．，Hobhouse，Liberalism and Other Writ-ings，Combridge texts in the history of political thought，Cambridge University Press，1994，p．16．

⑥配第:《配第經(jīng)濟著作選集》，商務(wù)印書館1983年版，第58頁。

⑦亞當·斯密:《道德情操論》，商務(wù)印書館1999年版，第230頁。

⑧亞當·斯密:《國富論》(下卷)，商務(wù)印書館1972年版，第27、25 頁。

⑨Thomas W．Copeland，et a1．ed．，Correspondence of Edmund Burke，Vol．10，Chicago，1980，p．146．

⑩Robert Peel，Memoir of Sir Robert Peel，London，1857，p．178，pp．175 ～176，p．244．