協(xié)商民主:*從政治協(xié)商到國家層面的基本民主制度建設

王慶五 王金水

黨的十八大報告提出，健全社會主義協(xié)商民主制度，進一步完善協(xié)商民主制度的相關工作機制，推進協(xié)商民主廣泛性、多層次、制度化發(fā)展。把政治協(xié)商推進到國家層面的基本民主制度建設，既是中國共產(chǎn)黨對社會主義民主形式認識的重大理論創(chuàng)新，也是對我國社會主義民主本質外在制度體現(xiàn)的又一次科學概括。

協(xié)商民主是社會主義民主制度的本質特征

新中國成立64年來，中國共產(chǎn)黨在“建設什么樣的民主制度、怎樣建設民主制度”方面，領導中國人民做出了艱辛探索。我們高舉人民民主是社會主義生命的旗幟，賦予社會主義民主就是全體人民當家做主的本質屬性。在民主的上層建筑領域，確立了人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層民主自治制度;在民主的實踐基礎方面，提出和正在建設堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國三者有機統(tǒng)一的制度保障。黨的十八大又根據(jù)我們黨和國家長期的探索實踐，將我國社會主義民主的形式概括為“社會主義協(xié)商民主制度”。從政治協(xié)商到協(xié)商民主的提出，不僅僅是對我國人民政協(xié)制度的肯定和升華，更是對我國社會主義民主制度的又一次理論和實踐探索，實現(xiàn)了從政治協(xié)商到國家層面的基本民主制度建設的重大跨越。

1．協(xié)商民主制度是我國社會主義民主制度的整體體現(xiàn)。協(xié)商民主制度不僅是我國民主制度某一個側面的表現(xiàn)形式，而且是我國社會主義民主制度的整體表現(xiàn)形式。十八大報告指出，社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，健全社會主義協(xié)商民主制度需要通過國家政權機構、人民政協(xié)組織、黨派團體以及社會組織等渠道，就我國現(xiàn)代化建設的重大問題和涉及民眾切身利益的具體問題進行協(xié)商溝通，匯聚民智，達到增進共識、科學決策的目的。所以，協(xié)商民主制度從它的科學定位上來說是我國社會主義民主本質屬性的外在體現(xiàn)。民主制度本質需要通過各個側面體現(xiàn)出來，社會主義國家人民當家做主的本質，是通過多種基本民主制度體現(xiàn)出來的，在理論和邏輯結構上來講，它包括和覆蓋了國體與政體、政黨與國家、內容與形式、中央與地方等制度形態(tài)。但是，民主制度的實踐又是一個動態(tài)的過程，不會一下子在它的所有層面全部展現(xiàn)出來，而是一個需要逐步探索的動態(tài)過程。社會主義協(xié)商民主制度是在民主形式上的重要表現(xiàn)，在協(xié)商民主制度的運行中，它將深刻地揭示和體現(xiàn)人民當家做主的內在本質。

2．協(xié)商民主制度是以協(xié)商為主導、以選舉為基礎的民主制度。協(xié)商民主制度不僅是兩種民主形式中一種民主形式的表現(xiàn)，而且是對我國社會主義民主實踐中兩種民主形式的制度性整合。綜觀人類民主形式發(fā)展的歷史，在古代，雖以專制制度為常態(tài)，但古希臘雅典民主為人類提供了一種集體管理的新形式，創(chuàng)造出法治基礎上的差額選舉、民主協(xié)商等民主的雛形，兩種民主形式相互滲透。這一偉大創(chuàng)舉為后世民主政治的發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗，成為近代以來歐美民主特別是以選舉競爭為主體的民主思想和實踐的基礎。我們黨對民主形式的認識有一個過程，在民主實踐的過程中，認識到選舉與協(xié)商都是民主形式的外在體現(xiàn)，協(xié)商妥協(xié)與選舉對決各有側重點，社會主義協(xié)商民主制度是協(xié)商與民主的統(tǒng)一、競爭與妥協(xié)的統(tǒng)一。1991年江澤民同志曾經(jīng)指出，人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各階層、各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商以盡可能達致共識，這是我國社會主義民主兩種重要表現(xiàn)形式。事實上，選舉民主、協(xié)商民主兩種民主的基本形式都在我國長期存在。中國共產(chǎn)黨在長期的革命、建設特別是改革開放的歷程中，在社會主義民主實現(xiàn)的形式方面，以滲透到國家政治生活方方面面的協(xié)商民主為主導，以從基層到國家民主選舉為基礎，創(chuàng)造性地將選舉民主與協(xié)商民主有機結合起來。這種民主最初以政治協(xié)商作為路徑出場，奠定了共和國基本政治制度的構架。同時，在長期的治國理政實踐中，以協(xié)商民主引領民主制度和國家政治建設，以協(xié)商民主來保障國家發(fā)展、社會和諧。它呈現(xiàn)出廣泛性、多層次、制度化的特點，有機整合了協(xié)商民主和選舉民主兩種優(yōu)勢，而且更加鮮明地體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，以協(xié)商為主導、以選舉為基礎并有機結合的優(yōu)勢。

3．協(xié)商民主制度的優(yōu)越性在我國人民政協(xié)制度實踐中得到充分體現(xiàn)。協(xié)商民主不僅是中國共產(chǎn)黨對社會主義民主形式認識的重大理論創(chuàng)新，而且其制度形態(tài)已在我國人民政協(xié)制度的長期實踐中得到充分體現(xiàn)。新中國誕生之初，在國家政治制度的建構方面就充分體現(xiàn)了毛澤東同志的協(xié)商建國思想，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議的召開，標志著協(xié)商民主這種新型的政治組織和民主形式在新中國落地生根。中華人民共和國是由政協(xié)第一屆全體會議行使全國人民代表大會職權宣告成立的。其后，經(jīng)全國政協(xié)協(xié)商建議，召開第一屆全國人大。第一屆全國人大召開后，政協(xié)作為黨派性協(xié)商機關繼續(xù)存在。新中國成立以來，黨和國家有意識地通過人民政協(xié)制度的建設來發(fā)展社會主義協(xié)商民主，人民政協(xié)的自身建設不斷完善。中國共產(chǎn)黨在支持人民群眾通過人大代表實現(xiàn)自身政治權利的同時，支持各界群眾通過政協(xié)委員的參政議政來表達自己的政治訴求。黨和政府還通過支持修改憲法和政協(xié)章程，頒布中央文件和轉發(fā)人民政協(xié)有關規(guī)章制度，推進人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設的科學化和規(guī)范化，充分反映了黨和政府對推進社會主義協(xié)商民主的決心和誠意。人民政協(xié)作為我國最早制度化的、有效的協(xié)商民主形式，或者說最穩(wěn)妥的協(xié)商民主制度實踐，其政治協(xié)商已提升為國家政治制度層面的行為，已經(jīng)在建設社會主義協(xié)商民主制度中發(fā)揮了重大的作用，必將成為社會主義協(xié)商民主的重要渠道，逐步成長為社會主義協(xié)商民主制度中的基本制度和重要載體。①

協(xié)商民主是滲透在我國各項社會主義民主制度之中的政治制度

社會主義協(xié)商民主制度是我國國家政治制度層面的制度。有種觀點認為，我國政治制度中的協(xié)商民主，以人民政協(xié)為主要依托、載體和基本形式。我們認為，協(xié)商民主制度是我國政治制度層面的大制度，是滲透在各項社會主義民主制度之中的政治制度。不僅人民政協(xié)要體現(xiàn)協(xié)商民主，而且人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度、基層民主自治制度的運行也要充分體現(xiàn)協(xié)商民主;協(xié)商民主不僅覆蓋于整個國家民主制度的運行，而且在非國家制度層面上也要充分體現(xiàn)它的廣泛覆蓋性。

1．協(xié)商民主在中國具有悠久的理論淵源和豐富的政治實踐?！皡f(xié)商”歷來被認為是實現(xiàn)民主的一種形式和手段，在中國社會政治生活中有著悠久的理論淵源和豐富的政治實踐。傳統(tǒng)中國專制社會形成的初期，就內在地打上了統(tǒng)治階級內部協(xié)商政治的烙印，三皇五帝時期已出現(xiàn)帶有協(xié)商性質的原始民主。到了先秦時期，“和”是一個非常重要的概念，它是指一種有差別的、多樣性的和諧統(tǒng)一。中國傳統(tǒng)“和”文化中的“求同存異”、“和而不同”都體現(xiàn)出“協(xié)商”的理念?！熬雍投煌本褪菍ι喜幻つ扛胶?，能提出不同意見，使決策更加完善;對下能容納和聽取不同意見，與持不同意見的人和睦相處，相互切磋。“和而不同”是滲透在中國文化傳統(tǒng)中的重要文化精神，中國文化幾千年的發(fā)展過程，正是各種不同文化思潮不斷交流、不斷相互吸收與融合的過程。這種“協(xié)商”理念對中國歷代政治制度的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。

首先，協(xié)商民主對中國早期政治制度的形成、發(fā)展和穩(wěn)定產(chǎn)生了深遠的影響。堯舜的“禪讓”反映了原始社會內部的協(xié)商民主因素，禪讓是和平、民主地推選領導人，體現(xiàn)了“以人為本，任人為賢”的思想，有利于部落聯(lián)盟的團結和社會生產(chǎn)的協(xié)調發(fā)展。中國早期的宗法社會大多聚族而居，少則數(shù)十、數(shù)百家，多則數(shù)千家，形成一個相對獨立的社區(qū)，其內部的社會關系主要是血緣關系和地緣關系，宗族內部的約束不是來自政府的強制力量，而是傳統(tǒng)的“禮”，禮的實質是人們之間進行協(xié)商合作，就重大的問題進行策略選擇，禮的形成過程就是禮治秩序的形成過程。在“禮”的指導下，人們的行動更加協(xié)調一致，宗法社會由此呈現(xiàn)出鮮明的自治特征，宗法制度逐漸成為調節(jié)統(tǒng)治階級內部關系、維護貴族世襲統(tǒng)治的工具。所以，在中國政治制度形成的初期，就內在地烙上了協(xié)商政治的特點。

其次，協(xié)商政治導致了封建專制與統(tǒng)治階級內部協(xié)商妥協(xié)政治制度的形成。中國封建社會雖然沒有民主，但統(tǒng)治階級內部、封建衙門之間普遍存在協(xié)商政治，使得封建制度獲得了前所未有的穩(wěn)定性。中國封建王朝雖然不斷地循環(huán)更替，但它創(chuàng)造了人類社會制度發(fā)展史上資本主義制度文明出現(xiàn)以前最為穩(wěn)定、成功的制度實踐。中國歷史上的漢、唐、宋、明、清等朝代都有兩百多年以上歷史?！拔木爸巍逼陂g，統(tǒng)治者提倡節(jié)儉，倡導黃老之學，問政于民，重視“以德化民”，使得社會協(xié)調，經(jīng)濟發(fā)展。唐朝貞觀年間，任用賢才，廣開言路，從諫如流，開創(chuàng)了統(tǒng)治階級內部協(xié)商政治的成功實踐，為唐朝統(tǒng)治者創(chuàng)造了290年執(zhí)政的歷史奇跡。從更深層次來看，封建專制內部的協(xié)商政治與儒家文化有機融合使得封建制度獲得了制度化的穩(wěn)定性，形成了中國特有的協(xié)商民主政治傳統(tǒng)機制，尤其是從漢朝開始將封建社會制度與儒家文化逐步融合，形成了一整套融合文化典章的政治制度，產(chǎn)生了統(tǒng)治階級內部縱向的君臣上下、橫向的部省之間高效有機協(xié)商的機制。因此，我們今天所講的社會主義協(xié)商民主具有深厚的理論淵源和悠久的政治實踐，它深深植根于中華民族的歷史文化和制度實踐的傳統(tǒng)之中。

2．人民政協(xié)在我國協(xié)商民主制度建設中進行了開創(chuàng)性的實踐。黨的十八大報告對協(xié)商民主制度予以科學定位，即“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。可以說，社會主義協(xié)商民主是一個多領域、多層次的制度體系，對其他民主制度建設起到了帶動、引領作用，人民政協(xié)是這個多領域、多層次的制度體系中專事協(xié)商的政治組織和民主形式。

首先，人民政協(xié)是我國協(xié)商民主制度的基石。社會主義協(xié)商民主的思想和實踐在我國有一個歷史發(fā)展過程。新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨就在同其他黨派團體和黨外人士團結合作過程中形成了協(xié)商民主思想，特別是在“三三制”民主政權建設中有效進行了協(xié)商民主實踐，這可以說是社會主義協(xié)商民主的萌芽和雛形。第一屆政協(xié)的成功召開正式確立了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，標志著協(xié)商民主這種新型民主形式開始在全國范圍內實施。根據(jù)新中國成立初期的形勢和任務，我們黨與各民主黨派、無黨派人士創(chuàng)造了雙周座談會、協(xié)商座談會和最高國務會議等行之有效的協(xié)商方式。新中國成立以來，人民政協(xié)在我國政治生活中發(fā)揮了政治協(xié)商的主體作用:是第一屆政治協(xié)商會議確定了新中國的國體和政體，產(chǎn)生了中央人民政府，為新中國奠定了基礎;是人民政協(xié)在長期的社會主義革命、建設、改革歷程中，與中國共產(chǎn)黨肝膽相照、榮辱與共，通過政治協(xié)商克服了前進中一個又一個困難;是人民政協(xié)在我國經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明等各項建設中，發(fā)揮著政治協(xié)商的主體作用，為國家發(fā)展、社會進步做出了巨大貢獻;是人民政協(xié)在目前的協(xié)商民主制度建設中積累了最為完善的制度、機制、法律和法規(guī)，處理和協(xié)商著國家和社會大量的需要協(xié)商的事務。

其次，人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主制度建設堅實而廣泛的實踐平臺。人民政協(xié)從成立以來，積淀了深厚的歷史元素和崇高的社會威望。它已經(jīng)形成國家、省級、副省級、地級、縣級五級組織體系，國家層面的民主協(xié)商已經(jīng)擴展到地方甚至基層群眾組織，人民政協(xié)的協(xié)商民主制度建設具有了堅實而廣泛的實踐平臺。人民政協(xié)也是較早、較完善的制度化的協(xié)商民主形式，它集聚社會精英，涵蓋著不同階層，真正具備了廣泛的代表性和極大的包容性。在推進我國社會主義民主政治建設的過程中，黨中央把加強政治協(xié)商作為政治體制改革的重要方面，予以高度重視。1987年，黨的十三大報告提出“建立社會協(xié)商對話制度”，做到“下情上達，上情下達，彼此溝通，互相理解”，標志著協(xié)商民主從以黨際協(xié)商為主向社會協(xié)商拓展，從政治領域向社會領域拓展，從國家層面向地方和基層拓展。2006年《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》明確提出選舉和協(xié)商是我國社會主義民主的兩種重要形式，強調“把政治協(xié)商納入決策程序之中，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則。各級黨委要高度重視人民政協(xié)的政治協(xié)商，統(tǒng)一部署和協(xié)調，并認真組織實施”。中央還明確規(guī)定人民政協(xié)有關協(xié)商議題的提出和確定、協(xié)商活動的安排與實施、協(xié)商成果的報送、協(xié)商意見的處理和反饋等程序，進一步完善了協(xié)商民主的程序化、制度化安排。而黨的十八大報告從國家政治體制層面確認了社會主義協(xié)商民主制度，將協(xié)商民主從政治理念和政治實踐提升為國家民主制度。因此，人民政協(xié)作為我國社會主義協(xié)商民主的重要制度實踐，積淀了深厚的歷史元素和崇高的社會威望，成為社會主義協(xié)商民主制度建設的重要渠道和載體。

再次，人民政協(xié)在協(xié)商民主制度建設實踐中以自身的協(xié)商民主建設帶動整個國家的協(xié)商民主制度建設。人民政協(xié)的協(xié)商民主制度建設與我國整體的社會主義協(xié)商民主制度建設，是一種局部和整體的關系。作為國家層面的協(xié)商民主制度建設，包括人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度和基層民主自治制度的建設中都內含著協(xié)商民主的理念，都需要遵循協(xié)商民主制度建設的指導原則。但是，如何在這些制度建設中自覺、有效地將協(xié)商民主制度建設的形式有機結合起來，還需要逐步探索和積累。人民政協(xié)是我們黨在社會主義協(xié)商民主制度建設中最早、最成功的實踐樣式，協(xié)商民主已經(jīng)形成的制度安排成為國家政治生活民主協(xié)商的重要方式方法。人民政協(xié)長期以來構建的政治協(xié)商的廣泛載體，對我國其他民主政治制度建設有著啟示、借鑒、指導和推進作用。

3．協(xié)商民主制度是我國國家政治制度層面的制度。在協(xié)商民主的制度平臺建設方面，我國業(yè)已形成黨務平臺、國家平臺和社會平臺體系。首先在黨務平臺方面，中國共產(chǎn)黨是民主協(xié)商的組織者和協(xié)商主體，是協(xié)商民主最高層次、核心領域的協(xié)商平臺。中國共產(chǎn)黨通過制定方針政策、培養(yǎng)領導人才等來貫徹協(xié)商理念，通過法制建設、發(fā)展目標與方式的安排來完善協(xié)商民主制度。其次，在國家平臺建設方面，中國共產(chǎn)黨從黨內協(xié)商擴展到黨際協(xié)商，再拓展到國家層面更大范圍、更深層次、更多領域的協(xié)商平臺。再次，在社會平臺建設方面，協(xié)商民主從政治生活領域向社會生活領域傳遞，通過社會協(xié)商對話，圍繞民眾關心的重大問題，由政府有關機構與有關的民眾或團體進行平等的、直接的、公開的對話，面對面地聽取民眾的意見，回答民眾的問題，建立起全社會廣泛全面的對話協(xié)商制度。

關于協(xié)商民主的制度覆蓋面，在中國現(xiàn)行的政治體制內，全國人民代表大會、人民政協(xié)、民族區(qū)域自治、基層民主自治等制度實踐中，都充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的主導性和制度化安排。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是人民行使國家權力的機關。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，人民政協(xié)是實行這一制度的重要組織形式。不僅人民政協(xié)要體現(xiàn)協(xié)商民主，而且人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度、基層民主自治制度的運行也要充分體現(xiàn)協(xié)商民主;不僅國家民主制度的運行要體現(xiàn)協(xié)商民主，而且在社會政治生活的非制度層面，許多社會矛盾、糾紛的解決，也需要充分運用協(xié)商民主制度。正如賈慶林所指出:“協(xié)商民主主體涵蓋社會各界、各方面人士，既反映多數(shù)人的普遍愿望，又吸納少數(shù)人的合理主張，可以最大程度地實現(xiàn)最廣大人民的民主權利?！雹?/p>

因此，社會主義協(xié)商民主的架構應該是縱橫結合、多層推進。協(xié)商民主理論認為，決策的合法性不僅僅取決于多數(shù)人的決定，而最好是所有人的參與。公民通過有效的途徑和合理的方式來參與公共事務決策，協(xié)商解決政治發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾與問題，可以完善政治權威的決策依據(jù)，使得決策更合理、更具合法性?！芭c非協(xié)商形式的決策相比，通過協(xié)商做出的決策能夠獲得更廣泛的公共支持?！雹畚鞣絿业膮f(xié)商民主是從公民社會概念出發(fā)，對公民平等參與政治協(xié)商進行了理想狀態(tài)的設計，其理念與現(xiàn)實具有一定的差異性。在我國社會主義協(xié)商民主架構的設計和實施中，尊重政治參與者的主體地位和具體訴求，不回避各政黨、團體、界別代表的現(xiàn)實差異，而賦予不同的協(xié)商空間、協(xié)商形式，體現(xiàn)出很強的針對性和可行性。我國協(xié)商民主的內容既包括國家的大政方針，又涵蓋民眾生活的實際問題;既涉及政權機構、政協(xié)組織、執(zhí)政黨和參政黨，又涉及公民組織、社會組織和基層自治組織，其涉及的領域和渠道涵蓋中央、地方、基層等不同層次。④在社會主義協(xié)商民主架構的運行和工作機制中，國家政權機構可以通過嚴格的法定程序進行立法和決策協(xié)商，又可以與民眾進行靈活的社會協(xié)商和聽證對話，同時還可以組織中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的協(xié)商，人民政協(xié)全委會、常委會等會議協(xié)商;在民族區(qū)域自治地區(qū)貫徹各民族平等協(xié)商對話機制;在基層民主自治方面以村民自治、社區(qū)自治、企業(yè)職工代表大會為單位進行各種民主協(xié)商(見圖1)?？傊?，協(xié)商民主的理念和機制貫穿于國家政治體制運行的整個過程和不同層次，理應成為社會主義協(xié)商民主架構運行的脊髓和潤滑劑。⑤

健全協(xié)商民主制度是實現(xiàn)社會主義政治現(xiàn)代化的目標選擇

黨的十八大提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，不僅意味著我們黨對人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設的肯定，而且對我國國家層面的協(xié)商民主制度建設提出了更高的目標和要求?？梢栽O想，未來我國社會主義協(xié)商民主制度建設可以分兩步進行:首先，到建黨一百周年的時候，也就是鄧小平1992年在南方談話中所講的要過30年，通過努力將包括人民政協(xié)在內的協(xié)商民主制度建設得更加定型、更加成熟、更加完善;其次，到建國一百周年的時候，也就是再經(jīng)過30年的努力，不斷地進行政治建設、政治體制改革，在社會主義現(xiàn)代化目標實現(xiàn)時，我國國家層面的社會主義協(xié)商民主制度將全面建成。這是一個宏偉的目標，也是一個切實的目標。人類歷史上一種成熟的民主制度建設都需要上百年時間，英美兩國的資產(chǎn)階級民主制度建設都經(jīng)過一百多年才穩(wěn)定下來并且仍然需要不斷改進。法國大革命后，兩百多年經(jīng)歷14個政權、5個共和國，直至1958年法蘭西第五共和國時期基本的民主制度才穩(wěn)定下來。⑥社會主義協(xié)商民主制度是人類歷史上一種新型的、實踐中的國家制度，其完善自然不可能一蹴而就。健全和完善社會主義協(xié)商民主制度，是推進社會主義民主政治建設，實現(xiàn)社會主義政治現(xiàn)代化的重大實踐課題，需要從理論的高度高屋建瓴地進行規(guī)劃，在實踐的層面不斷大膽探索。協(xié)商民主是相對于選舉民主(或稱票決民主)而言的，因此，要同時加強對選舉民主和協(xié)商民主兩種基本民主形式及其關系的研究。⑦為了社會主義政治現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)，需要在三個層面上推進社會主義協(xié)商民主制度建設，完善從政治協(xié)商到國家層面和社會層面的基本民主制度建設，探索具有中國特色的社會主義協(xié)商民主制度體系。

圖1 我國社會主義協(xié)商民主架構

首先，人民政協(xié)自身的協(xié)商民主制度建設。根據(jù)十八大報告要求，人民政協(xié)要“圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設，更好協(xié)調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局”。據(jù)此，未來10年，人民政協(xié)自身的協(xié)商民主制度建設，將進一步向著政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的制度化建設的方向發(fā)展完善。十八大報告提出，要從堅持完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的高度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用。新中國成立以來，社會主義民主建設的實踐證明，人民政協(xié)作為較早制度化的協(xié)商民主形式和較完善的協(xié)商民主制度，在健全和完善社會主義協(xié)商民主制度中發(fā)揮了巨大作用。不過，在社會主義民主建設的實踐中曾經(jīng)創(chuàng)造出不少很好的、有效的民主協(xié)商形式，但制度化不足的問題仍然很突出。制度化不僅需要相應的法律法規(guī)，還需要完善的運作程序、操作規(guī)范。如何進一步完善以憲法和法律法規(guī)為核心的人民政協(xié)制度體系，加強人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能的法理研究;如何促進人民政協(xié)與黨委、人大、政府之間的協(xié)調運作，將政協(xié)協(xié)商的成果充分融入相關決策程序，提高政協(xié)協(xié)商的應用性和實效性;如何更加有效地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增強政治協(xié)商的層次性和覆蓋率等，都是今后一段時期人民政協(xié)自身協(xié)商民主制度建設的重要課題。

其次，整體國家制度層面的社會主義協(xié)商民主制度建設。十八大報告指出，整體國家制度層面的社會主義協(xié)商民主制度建設需要通過國家政權機關、政協(xié)機關、黨派團體等渠道和載體，就社會主義現(xiàn)代化建設中的重大問題以及涉及民眾切身利益的具體問題進行協(xié)商溝通，能夠集中民智，增進共識，促進和諧社會的建設。國家制度層面的協(xié)商民主制度建設應該超出人民政協(xié)的范疇，涵蓋中國共產(chǎn)黨與各民主黨派，人大、政府等國家政權機關和有關企事業(yè)單位、社會組織之間加強民主協(xié)商的內容和機制建設，同時還包括了各民族、各宗教、各社會階層以及海內外同胞之間的協(xié)商關系。在國家層面協(xié)商民主制度建設的程序上，需要把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強協(xié)商民主的實效性和應用性。在國家層面協(xié)商民主制度建設的平臺上，要繼續(xù)拓展，“深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”等。社會主義協(xié)商民主制度作為一種寬泛性、多層次的制度體系，需要明晰其結構體系，區(qū)分全國的、地方的、基層的民主協(xié)商，協(xié)調國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體和社會組織之間民主協(xié)商關系，同時需要界定各種協(xié)商主體、協(xié)商內容、協(xié)商形式以及協(xié)商成效之間的邏輯關聯(lián)。這些都是涉及國家制度層面社會主義協(xié)商民主制度建設的關鍵問題。

最后，非國家制度層面的更加廣泛社會領域的協(xié)商民主建設。社會主義協(xié)商民主制度建設，不僅存在于國家制度層面，而且要滲透到全社會的廣泛領域。為此，十八大報告明確指出，要“積極開展基層民主協(xié)商”。這種協(xié)商民主是一種致力于擴大公民有序政治參與，構建社會公眾廣泛參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，屬于基層地方自治的協(xié)商民主。雖然這不納入國家制度層面的協(xié)商民主范圍，但是我國已經(jīng)形成以農村村民自治、城市社區(qū)自治和企業(yè)職工代表大會為主要內容的基層民主體系。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行民眾的自我管理、自我服務以及自我監(jiān)督，能夠擴大有序的政治參與，拓寬協(xié)商民主的范圍和途徑，豐富協(xié)商民主的內容和形式，實現(xiàn)政府治理和基層民主有機結合。同時，隨著科學技術的發(fā)展和社會政治的進步，民眾的利益訴求和政治參與意識日益強烈，黨和政府與社會、企業(yè)、民眾團體等之間的協(xié)商對話將越來越頻繁，渠道會日益多元化。尤其是隨著網(wǎng)絡技術的日新月異，黨和政府需要學會利用各種網(wǎng)絡論壇、網(wǎng)絡社區(qū)、網(wǎng)絡博客等與民眾展開協(xié)商對話。因此，進行這樣的非國家制度層面的協(xié)商民主建設，其范圍更廣，變化更快，內容更復雜，協(xié)商的對象更多元，需要在長期持之以恒的探索中逐步完善。

①張平夫:《充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主重要渠道的作用》，《人民政協(xié)報》2013年5月15日。

②賈慶林:《協(xié)商民主寫進黨代會報告是重大理論創(chuàng)新》，《求是》2012年第12期。

③克里斯蒂安·亨諾德:《法團主義、多元主義與民主:走向協(xié)商的官僚責任理論》，載陳家剛編《協(xié)商民主》，上海三聯(lián)書店2004年版，第300頁。

④鄭萬通:《貫徹落實中共十八大精神，健全社會主義協(xié)商民主制度》，《中國政協(xié)理論研究》2012年第4期。

⑤王金水:《網(wǎng)絡政治參與與政治穩(wěn)定機制研究》，中國社會科學出版社2013年版，第168頁。

⑥萊利斯·里普森:《政治學的重大問題》，華夏出版社2001年版，第207～208頁。

⑦鄭萬通:《協(xié)商民主:我國人民民主的重要形式》，《南方周末》2012年11月15日。