新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“臨沂模式”的探索與啟示

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究院 朱 燕

社會(huì)透視——中國(guó)社會(huì)科學(xué)院青年學(xué)術(shù)沙龍專欄

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“臨沂模式”的探索與啟示

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究院 朱 燕

黨的十八大之后，新型城鎮(zhèn)化作為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)、擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，成為未來(lái)一個(gè)時(shí)期的工作重心。本文抓取臨沂市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)踐中的兩個(gè)亮點(diǎn)——新農(nóng)村建設(shè)和城中村改造，結(jié)合具體案例對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“臨沂模式”進(jìn)行了分析。在此基礎(chǔ)上將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“臨沂模式”的顯著特征總結(jié)為：政府強(qiáng)力介入，城鄉(xiāng)一體化布局，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)全覆蓋，解決好拆遷上訪與政府負(fù)債問(wèn)題。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；“臨沂模式”；新農(nóng)村建設(shè)；城中村改造

2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%，標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)結(jié)束了以鄉(xiāng)村型社會(huì)為主體的時(shí)代，正式進(jìn)入城市型社會(huì)，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、強(qiáng)化城市管理成為城鎮(zhèn)核心發(fā)展問(wèn)題。黨的十八大報(bào)告提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，強(qiáng)調(diào)了中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路的重要性，開啟了中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)業(yè)化的新起點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化作為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)、擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，成為未來(lái)一個(gè)時(shí)期的工作重心。

一、臨沂市的歷史情況與發(fā)展特點(diǎn)

作為革命老區(qū)的臨沂，曾以貧窮封閉與落后著稱，有“四塞之固，舟車不通，內(nèi)貨不出，外貨不入”的記載。直到1984年，臨沂地區(qū)13個(gè)縣還有7個(gè)被列為國(guó)家級(jí)貧困縣，臨沂地區(qū)被列為全國(guó)18個(gè)連片的扶貧地區(qū)。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在以市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化、民營(yíng)化為主要內(nèi)容的現(xiàn)代化變遷過(guò)程中，臨沂市處在長(zhǎng)三角與環(huán)渤海兩地的“經(jīng)濟(jì)洼地”，在國(guó)家與省區(qū)發(fā)展規(guī)劃中長(zhǎng)期被處于邊緣化地位，在區(qū)位優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。*李錦：《臨沂模式：中國(guó)革命老區(qū)跨越式發(fā)展的亮麗篇章》，http://www.cntheory.com/news/Llltllyt/2010/1015/10101585559EF4IHCDI9EIIF450B88E.html。作為典型的農(nóng)業(yè)大市，臨沂市曾一度發(fā)展投入少、欠賬多、底子薄，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)面貌破舊。因此，要想加快“城鎮(zhèn)化”進(jìn)程，并以城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)，承載工業(yè)化，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)超常規(guī)、跨越式發(fā)展，必須找到一個(gè)準(zhǔn)確的支點(diǎn)。2003年以來(lái)，臨沂市以“在全國(guó)革命老區(qū)、魯南經(jīng)濟(jì)帶、淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展”為目標(biāo)，率先將“城鎮(zhèn)化”確立為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略，提出建設(shè)“大臨沂、新臨沂”的理念。作為全國(guó)最大和人口最多的地級(jí)市，臨沂市用七年的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了公共交通、供水、燃?xì)?、垃圾污水處理等多方面的城鄉(xiāng)全覆蓋，成功地走出了有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“臨沂模式”?！芭R沂模式”引起了國(guó)家有關(guān)部門的高度關(guān)注。2012年，臨沂市被評(píng)為“中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)范例城市”和“2011年中國(guó)宜居生態(tài)城市”。2013年，住建部將臨沂市編入《村鎮(zhèn)建設(shè)白皮書》。作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，臨沂市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成功實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和提煉。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“臨沂模式”的實(shí)踐

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，臨沂市先后提出了中心城市帶動(dòng)、小城鎮(zhèn)促進(jìn)、中心村聚集等戰(zhàn)略措施，開展了城鎮(zhèn)體系布局、大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小城鎮(zhèn)空間發(fā)展等調(diào)研活動(dòng)，大力實(shí)施城鎮(zhèn)化主導(dǎo)戰(zhàn)略，結(jié)合臨沂實(shí)際，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)，堅(jiān)持以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，不斷提升城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活水平，走出了一條“同城發(fā)展、四點(diǎn)對(duì)接，產(chǎn)城融合、宜業(yè)宜居，擴(kuò)容提質(zhì)、生態(tài)文明，民生優(yōu)先、幸福和諧，中心城區(qū)帶動(dòng)、眾星抱城支撐，低門檻高質(zhì)量、全市域多層級(jí)”的具有臨沂特色的新型城鎮(zhèn)化道路。*臨沂市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)：《大力實(shí)施城鎮(zhèn)化主導(dǎo)戰(zhàn)略推進(jìn)現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系建設(shè)》，http://www.lyjs.gov.cn/html/news/2013814173817871.html。

(一)新農(nóng)村建設(shè)的“臨沂模式”。

加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推進(jìn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是黨中央在新形勢(shì)下破解“三農(nóng)”難題的總體思路，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。在這一大背景下，全國(guó)各地都有許多農(nóng)民“洗腳上樓”，幾乎是一夜之間由昔日的農(nóng)民變成了今天的市民，由此也形成了一批由他們?yōu)橹黧w組成的新型社區(qū)。*何非：《新型社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐與探索——以臨沂市北城新區(qū)南坊街道辦事處為例》，載于《中國(guó)校外教育》2013年第1期。臨沂市以中心村聚集、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、“百年住宅”建設(shè)等引領(lǐng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，堅(jiān)持農(nóng)房建設(shè)與危房改造、社區(qū)建設(shè)、設(shè)施配套、創(chuàng)建生態(tài)文明“四位一體”，走出了一條具有臨沂特色的新農(nóng)村建設(shè)之路。首先，以農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造為抓手，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。在加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，實(shí)施以氣上樓、水治污、暖入戶、環(huán)衛(wèi)保潔市場(chǎng)化物業(yè)化“四項(xiàng)工程”為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加快推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展和民生改善，讓農(nóng)民群眾住得安心、放心、舒心。*李勇：《打造新型農(nóng)村社區(qū)“臨沂模式”》，載于《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2013年6月8日。其次，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中尤其注重生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)，強(qiáng)化生態(tài)理念、民俗理念、休閑理念，按照美麗休閑鄉(xiāng)村的標(biāo)準(zhǔn)和要求，實(shí)施高水平規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)，在保持鄉(xiāng)土化本色的基礎(chǔ)上，使鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)和設(shè)施向多元化、特色化、精細(xì)化、精品化、方便化發(fā)展。再次，突出“以產(chǎn)業(yè)為支撐”，推進(jìn)社區(qū)與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。目前，全市已規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)114個(gè)，其中農(nóng)業(yè)園區(qū)49個(gè)、工業(yè)園區(qū)47個(gè)、服務(wù)業(yè)園區(qū)18個(gè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)。結(jié)合新一輪行政村規(guī)模調(diào)整實(shí)際，按照服務(wù)半徑2公里左右、人口3000～10 000人的標(biāo)準(zhǔn)，打造了一批宜居宜業(yè)、產(chǎn)業(yè)繁榮的新型農(nóng)村社區(qū)。*臨沂市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)：《大力實(shí)施城鎮(zhèn)化主導(dǎo)戰(zhàn)略 推進(jìn)現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系建設(shè)》，http://www. ltyis. gov. cn/html/news/2013814173817871.html。通過(guò)農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)民集中居住和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集約發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民生活和生產(chǎn)方式“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村管理模式、農(nóng)民生活方式和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)三大變革，最終構(gòu)建起城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化格局。*李勇：《打造新型農(nóng)村社區(qū)“臨沂模式”》，載于《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2013年6月8日。

臨沂市蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)是臨沂市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的典型之一。李官鎮(zhèn)本是實(shí)力較弱的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn),靠自己的力量搞社區(qū)建設(shè)難度較大。2010年4月，山東省政府批準(zhǔn)了李官鎮(zhèn)整鎮(zhèn)集中推進(jìn)型土地綜合整治項(xiàng)目和省市國(guó)土資源部門土地節(jié)約集約利用試點(diǎn)項(xiàng)目。通過(guò)整鎮(zhèn)集中推進(jìn)土地綜合整治項(xiàng)目,李官鎮(zhèn)可新增耕地8000畝,等于節(jié)約了8000畝建設(shè)用地指標(biāo),這個(gè)指標(biāo)可出讓給靠近城區(qū)的發(fā)展用地緊缺的鎮(zhèn),按蘭山區(qū)確定的每畝20萬(wàn)元的價(jià)格,可籌集16億資金。這一舉措可謂“一箭三雕”,既化解了項(xiàng)目建設(shè)用地緊缺矛盾,又解決了新社區(qū)建設(shè)的資金問(wèn)題,新增加的耕地收入,還能對(duì)上樓農(nóng)民生活予以補(bǔ)貼。李官鎮(zhèn)在臨沂市首次實(shí)行合村并點(diǎn)，整鎮(zhèn)搬遷改造。原有的49個(gè)行政村將規(guī)劃成9個(gè)社區(qū)，最終將有4.6萬(wàn)余名村民將搬進(jìn)樓房。政府按照實(shí)際每家的人口數(shù)以每人30平方米的住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行還建。大多數(shù)人家不拿錢或少拿錢，就能住上90～120平方米不等的樓房。對(duì)確實(shí)困難戶，也有相應(yīng)的政策扶持。另外，在規(guī)定的期限內(nèi)選房搬家還有一定的獎(jiǎng)勵(lì)。由于是先建后拆，不滿意可以不“上樓”，所以在所有具備入住條件開始搬遷的社區(qū)，出現(xiàn)了村民連夜排隊(duì)領(lǐng)號(hào)、交款選房、快速搬家的繁忙場(chǎng)面。在大面積拆遷之前，政府先期進(jìn)行了“四個(gè)一”建設(shè)，即一園、一區(qū)、一倉(cāng)、一中心?！耙粓@”指農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，就是把以前分散在各村的家庭作坊及手工生產(chǎn)者吸引進(jìn)來(lái)，集中從事加工生產(chǎn)。“一區(qū)”指生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)。建設(shè)一處規(guī)劃占地600畝的集中養(yǎng)殖區(qū)。除了吸引大規(guī)模的養(yǎng)殖戶，個(gè)體養(yǎng)殖戶也可以晚上牽進(jìn)來(lái)住宿，早上領(lǐng)出去放養(yǎng)，收取少量管理費(fèi)，還可以聘請(qǐng)一些有養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)的老農(nóng)做管理員，增加他們的收入。“一倉(cāng)”是指糧食儲(chǔ)存?zhèn)}庫(kù)既能完成國(guó)家儲(chǔ)備的任務(wù)，還能為老百姓儲(chǔ)存自種自收的糧食，大家存糧像存錢，拿著存折，隨吃隨領(lǐng)?！耙恢行摹敝皋r(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，為群眾提供農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)機(jī)服務(wù)，存放農(nóng)具等。同時(shí)，在社區(qū)周邊采取滾地的方式，為每戶居民都留有一分地的小菜園。為了尊重農(nóng)村的風(fēng)俗習(xí)慣，每個(gè)社區(qū)都將成立紅白事理事會(huì)，建設(shè)紅白專用事場(chǎng)所供群眾使用。社區(qū)建成后，新社區(qū)內(nèi)繼續(xù)沿用原有村名命名居民小組和社區(qū)內(nèi)的道路，用有影響的歷史文化名稱命名廣場(chǎng)和公共服務(wù)設(shè)施，盡最大努力保證歷史文化傳統(tǒng)的延續(xù)。

(二)城中村改造的“臨沂模式”。

隨著城市化進(jìn)程的加快，一些處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住，村落演變成居民區(qū)，即城中村?！俺侵写濉笔浅鞘械囊粔K“夾縫地”，這種獨(dú)特的地位和現(xiàn)象，使城中村成為“城中有村，村里有城，村外現(xiàn)代化，村里臟亂差”的地區(qū)?！俺侵写濉钡拈L(zhǎng)期存在，已經(jīng)成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中無(wú)法回避的一個(gè)難題。臨沂市結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，通過(guò)社區(qū)改革和大村莊合并改革試驗(yàn)，在城中村改造的實(shí)踐中獲得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。其中臨沂市北城新區(qū)(原南坊鎮(zhèn))是城中村改造的典型和縮影，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)被總結(jié)為“南坊建設(shè)模式”。

由于特殊的歷史和地理原因，北城新區(qū)工商業(yè)發(fā)達(dá)，很多還建小區(qū)的居民早已經(jīng)不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民對(duì)土地的依附相對(duì)較弱，舊村改造對(duì)本地農(nóng)民的就業(yè)影響并不大，因此農(nóng)民上樓變市民“順理成章”。在改造過(guò)程中，建立科學(xué)有效的群眾利益保障機(jī)制，為群眾解決了“四憂”：一是解決群眾居住之憂。將33個(gè)行政村按照合村并點(diǎn)、相對(duì)集中的原則，規(guī)劃建設(shè)8大還建社區(qū)，按每人40平方米的標(biāo)準(zhǔn)給予群眾安置還建住房。二是解決群眾后顧之憂。市政府從土地收益中拿出1/3，村集體從土地收儲(chǔ)補(bǔ)償中拿出 2/3 的資金，為男滿60周歲、女滿55周歲的群眾一次性購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，每人每月可以拿到350元養(yǎng)老金。三是解決群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)生活之憂。預(yù)留20%的建設(shè)用地和每人10平方米的商業(yè)用地，由集體統(tǒng)一建設(shè)商業(yè)用房、購(gòu)物中心、超市等，自行經(jīng)營(yíng)或出租，所得收入按股分紅、量化到人。并從土地凈收益、捆綁項(xiàng)目收益、安置房建設(shè)溢價(jià)收益中按50%的比例返還，用以解決村民的社會(huì)保障、生活福利等。對(duì)于原來(lái)以種地為生的農(nóng)民，居委跟社區(qū)物業(yè)公司協(xié)商，在招聘工作人員時(shí)優(yōu)先雇傭這些社區(qū)居民，確保群眾的生活就業(yè)門路。四是解決群眾當(dāng)前之憂。市政府將各村土地按每畝6萬(wàn)元收儲(chǔ)，并統(tǒng)一存放在指揮部，以年息5厘計(jì)息，既減少了指揮部的資金流量，又解決了當(dāng)前群眾吃糧吃油的問(wèn)題。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“臨沂模式”的經(jīng)驗(yàn)與啟示

總結(jié)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“臨沂模式”的顯著特征主要有四點(diǎn)：一是政府的強(qiáng)力介入。政府介入的手段不僅包括財(cái)政貨幣，而且包括直接供給管理如開發(fā)政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策等。此外，政府還利用經(jīng)濟(jì)、政治、法律與文化等各種力量，從各個(gè)方面協(xié)調(diào)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)。二是城鄉(xiāng)一體化布局，臨沂堅(jiān)持“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，做到“以工哺農(nóng)、以商促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互促”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，充分反映了市場(chǎng)化、城市化和工業(yè)化“三位聯(lián)動(dòng)”規(guī)律的內(nèi)在要求。三是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)全覆蓋。在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，注重“人的城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)不但要成為生產(chǎn)基地和就業(yè)之地，更重要的是創(chuàng)新、完善社會(huì)管理，推進(jìn)戶籍、社保等制度改革，優(yōu)化公共管理和服務(wù)，完善社區(qū)建設(shè)、管理和服務(wù)，打造宜居城鎮(zhèn)，為居民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。四是正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，解決好拆遷上訪與政府負(fù)債問(wèn)題是臨沂市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新亮點(diǎn)。一方面，優(yōu)惠的拆遷政策補(bǔ)償、耐心細(xì)致的工作、完善的保障措施，使拆遷建設(shè)的過(guò)程成為融洽干群關(guān)系的過(guò)程、積極改善民生的過(guò)程。另一方面，不斷開辟城市建設(shè)融資新渠道，先后成立了四個(gè)資本運(yùn)營(yíng)公司，對(duì)城市的有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)通過(guò)BOT、BT、TOT等形式進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，通過(guò)市場(chǎng)化融資，政府財(cái)政投入所占比重明顯下降。在實(shí)現(xiàn)“以城建城、以城養(yǎng)城”良性循環(huán)的同時(shí)，成功走出了一條政府引導(dǎo)、區(qū)域開發(fā)、市場(chǎng)運(yùn)作和民間參與相結(jié)合具有臨沂特色的城市發(fā)展道路。*李錦：《中國(guó)老區(qū)跨越式發(fā)展的典范——“臨沂模式”調(diào)查(下)》，載于《中國(guó)企業(yè)報(bào)》，2010年6月29日。總之，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“臨沂模式”的核心內(nèi)容是以城市帶動(dòng)戰(zhàn)略，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型模式，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有一定的借鑒和推廣價(jià)值。