全球經(jīng)濟危機背景下湖南省城鎮(zhèn)化融資的法制改革及其超越*

劉 俊

全球經(jīng)濟危機背景下湖南省城鎮(zhèn)化融資的法制改革及其超越*

劉 俊**

一、湖南中部崛起和金融危機下之都市圈和城鎮(zhèn)化政策

2003年以來，我國開始實施以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為重點的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，其中引人注目的中部崛起戰(zhàn)略開始逐步實施。湖南省借著中部崛起戰(zhàn)略的東風(fēng)，總體經(jīng)濟取得了較快增長，全省GDP增長率連續(xù)六年高于全國平均水平。從2003年到2009年，湖南GDP總量從4638.7億元增長至11，156.64億元，增長幅度達178.75%，全國排名從第12名經(jīng)波折升至第11位；湖南經(jīng)濟增長率一直處于穩(wěn)步上升階段，從9.6%上升到13.6%，在全國排位從第28位逐步上移至第9位。

有論者采用“偏離—份額分析法”總結(jié)了湖南第一、二和第三產(chǎn)業(yè)競爭力。*唐揚輝、張凡：“中部崛起背景下的湖南省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進分析”，載《中國城市研究》2011年第1期。其中外界印象最深刻的農(nóng)業(yè)在全國范圍內(nèi)只具有一定的競爭力，其發(fā)展還主要依賴于規(guī)模優(yōu)勢；而第三產(chǎn)業(yè)競爭力優(yōu)勢的貢獻率僅為9%。三大產(chǎn)業(yè)競爭力偏離分量為1559.3元，比重為28%。總體而言，湖南省的經(jīng)濟增長更依賴于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，區(qū)位中競爭力優(yōu)勢有限。

還有論者總結(jié)了湖南省在中部發(fā)展中的不利因素：(1)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)化進程滯后；(2)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移滯后，“三農(nóng)”問題突出；(3)對外開放滯后，經(jīng)濟開放水平較低。

相應(yīng)地，湖南省推進本省成為中部增長引擎的措施主要有二：

(1)建設(shè)發(fā)達交通設(shè)施網(wǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)：湖南緊緊圍繞“承東啟西、聯(lián)結(jié)南北、中心樞紐、中轉(zhuǎn)平臺”定位，積極融入珠三角、長三角、大西南等經(jīng)濟區(qū)域去。

(2)發(fā)展“長株潭”城市群，推進全省都市圈和城鎮(zhèn)化?！伴L株潭”城市群是中部地區(qū)4個城市群最具發(fā)展?jié)摿Φ某鞘腥?，其在電子信息、生物醫(yī)藥，裝備制造等方面有很強的競爭優(yōu)勢；并利用自身優(yōu)勢，積極主動承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。*陳蓓：“基于中部崛起戰(zhàn)略的湖南省發(fā)展研究”，2010年7月，http://www.chinacity.org.cn/csfz/fzzl/58756.html，2011年9月21日訪問。

但湖南推進基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)和都市圈城鎮(zhèn)化的錢從何出來，這是制約我國地方發(fā)展的“瓶頸”。

而有研究表明，近年來中國地方政府投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資越來越依賴“土地財政”。在全國比較而言，湖南省盡管依存度不高，2007年湖南土地出讓的收入處在平均水平，大體占地方預(yù)算內(nèi)收入的20%。

自2008年美國金融危機爆發(fā)以來，中國地方政府財政最大的波及是土地財政收入銳減。如上海市2010年賣地收入下降一半，湖南省同樣遭遇土地財政收入的急劇下降。在全球經(jīng)濟危機背景下，2008年11月5日，國務(wù)院召開常務(wù)會議上部署了4萬億人民幣擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的“十大項目”。這4萬億元投資是中央和地方政府以及金融系統(tǒng)貸款和其他來源資金(包括可用的國外資金)的總和。其中1/3的資金由財政投入，其他為配套資金，比如商業(yè)銀行貸款配套、地方配套、國際金融資金等資金渠道。*張玉玲：“四萬億：從哪里來到哪里去，怎樣用好？”，載《光明日報》2008年11月12日。而十大項目中，鐵路、公路、機場、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共安排15，000億元，占50%。

此外，中國政府力推的“一攬子”經(jīng)濟刺激計劃中，一項重要內(nèi)容是加快推進城鎮(zhèn)化發(fā)展。加快城鎮(zhèn)化發(fā)展既可以擴大內(nèi)需，幫助我們克服金融危機，也是我國自身經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。大量的農(nóng)村人口進城務(wù)工，必然帶來服務(wù)業(yè)的繁榮，帶來內(nèi)需的擴張、就業(yè)的增長。同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展也將帶動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，推動整個國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。進入21世紀以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，城鎮(zhèn)化率每年增長一個百分點左右，2010年達到了47%。當(dāng)然，與發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國進一步推進城鎮(zhèn)化發(fā)展還有很大的空間。當(dāng)前，黨中央、國務(wù)院對下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了明確的規(guī)劃和要求，可以預(yù)見，我國城鎮(zhèn)化進程將進入一個新的發(fā)展階段。

而作為地方政府的湖南省，除了積極參與和推進本省十大項目外，因“長株潭”都市圈發(fā)展因能整合地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而成為湖南省發(fā)展戰(zhàn)略中最優(yōu)先的政策。

二、金融危機中湖南地方融資平臺的成本與收益

從實際情況看，地方僅憑土地財政也還不足以滿足城建投資的需要。2009年以來為克服國際金融危機的沖擊，國家出臺了“一攬子”刺激計劃，地方政府也新設(shè)立了一些融資平臺，通過設(shè)立特殊目的公司(SPV)舉債，獲得融資。這種特殊目的公司可能與市政交通、土地儲備等聯(lián)系在一起，通常由政府提供一定的資本金，很多情況下這筆資本金也可能是借來的。特殊目的公司之所以能舉債，原因在于特殊目的公司在未來擁有針對特定項目的收費權(quán)和現(xiàn)金流，或者具有對在建基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和公共服務(wù)的價格管理權(quán)，如確定將來市政供水價格、收費公路定價等，乘上預(yù)測的使用量，可以大致明確當(dāng)前建設(shè)項目的資金回收率，這很類似于資產(chǎn)支持證券(ABS)。從這個意義上說，城市政府通過融資平臺為市政建設(shè)籌集資金，實質(zhì)就是憑借未來的收入在當(dāng)前融資并用于市政建設(shè)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的財務(wù)負擔(dān)沿時間軸進行平移分布。

總體看，地方政府融資平臺在應(yīng)對這輪金融危機過程中，獲得了相當(dāng)數(shù)量的銀行貸款，一下子達到了好幾萬億的規(guī)模?！笆濉币?guī)劃和下一輪宏觀調(diào)控政策也將地方政府融資平臺作為重點關(guān)注的問題，明確要加強和規(guī)范地方政府融資平臺的管理，有效防范風(fēng)險。這就要對地方政府融資平臺進行詳細考察，深入研究地方政府融資平臺的風(fēng)險狀況，或者說具體的資產(chǎn)質(zhì)量和未來還本付息的可能性。研究發(fā)現(xiàn)，實際上地方政府融資平臺的分布也具有類似的性質(zhì)：它的一個極端是完全依靠地方政府財政承諾，未來百分之百依靠地方財政來償還；另一個極端是百分之百依靠使用者付費予以回收；除此之外，還有相當(dāng)一部分居于兩者之間，部分依靠使用者付費，部分需要由未來地方財政收入來支持其償還。

具體到湖南省，該省在全球經(jīng)濟危機前啟動了規(guī)模龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案，于是金融危機后土地財政收入銳減后，地方融資平臺的籌資功能更加突出。如2008年，湖南省政府確定18條高速公路開工的目標(biāo)為總里程為1887公里，總投資1500億元；2009年，再開工18條高速公路，總里程為1221公里，總投資為1200億元。加上2006年、2007年開工的項目，該省主管交通的官員預(yù)計到2012年，湖南高速公路通車里程將超過5000公里。*賀廣華等：“湖南計劃兩年開工建設(shè)36條高速公路”，載《中國經(jīng)濟周刊》2008年11月17日。

2011年新華社報道“湖南地方政府性債務(wù)總額超4000億元，且償債來源對土地出讓收入依賴度較高”。這些政府性債務(wù)中，政府將對2042.34億元承擔(dān)償還責(zé)任，占47.6%；對818.32億元債務(wù)負擔(dān)保責(zé)任。此外，還有約2042.34億元其他相關(guān)債務(wù)，具體包括已早些時候被“劃離”政府融資平臺范疇的高速公路負債等。

承擔(dān)債務(wù)最多的是市州一級政府。湖南本省審計結(jié)果表明，湖南省14個市州政府的政府性債務(wù)達1641億元。而省級和縣市區(qū)的債務(wù)余額分別為1357.99億元、1287.74億元。

這意味著未來兩三年內(nèi)，湖南省各級政府將面臨償債高峰期。審計發(fā)現(xiàn)，湖南各級政府將在2011年至2013年，償還1182.44億元債務(wù)。而政府負有償還責(zé)任的債務(wù)中，有403.95億元將來自于土地出讓收入。還有3個市、14個縣市區(qū)以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)占比超過了50%。

但湖南省審計廳強調(diào)，目前湖南省政府性債務(wù)的償債率與全國平均水平相當(dāng)。來自湖南省財政廳的信息顯示，2010年，湖南省財政總收入為1862億元。2006年以來，隨著當(dāng)?shù)匦滦凸I(yè)化進程加快，財稅收入呈較快增長趨勢。*新華社：“湖南地方政府性債務(wù)總額超4000億元”，2011年8月19日，載http://www.caijing.com.cn/2011-08-19/110818672.html，2011年9月21日訪問。

發(fā)展經(jīng)濟學(xué)上，湖南省的情況符合“城鎮(zhèn)化建設(shè)財務(wù)成本在時間軸上的平移分布”的理論。即城鎮(zhèn)化需要投入大量的資金，財務(wù)上會有較大的負擔(dān)，這個財務(wù)負擔(dān)能否沿著時間軸平移分布？或者說，能否在時間軸上進行平移？一般來說，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金主要靠市政財政投入。我國地方政府層級較多，但直接參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要是城市政府，包括省會城市、地級城市和較大的縣城政府，正是這些城市政府在主導(dǎo)城市規(guī)劃和建設(shè)。為了吸引人才、吸引更多的投資，同時也是為了保護環(huán)境、美化城市，城市政府都十分重視城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施、公共服務(wù)的建設(shè)，采取各種辦法籌措資金，加大投資，這樣財政負擔(dān)就比較重。相比省一級政府反而在這方面負擔(dān)輕一些。*周小川：“城鎮(zhèn)化及其融資問題”，載《比較》2011年第4期。

同樣在發(fā)展經(jīng)濟學(xué)上，一個地方區(qū)域財政收入的可持續(xù)性在很大程度上取決于該區(qū)域的金融生態(tài)。按周小川解釋“它是個多面體，其中包括金融機構(gòu)在地方的獨立經(jīng)營狀況、不受地方政府行政干預(yù)的程度，體現(xiàn)為不良資產(chǎn)的比例、貸款的回收率等。如果銀行與企業(yè)之間的債權(quán)債務(wù)出了問題，我們就要考察當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法是否公平，是否能夠保護銀行債權(quán)，而不是動用地方各種力量保護當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，使當(dāng)?shù)仄髽I(yè)逃廢銀行債務(wù)。這樣，就可以建立一個多維的坐標(biāo)軸體系，用以衡量地方政府的行為和地方金融生態(tài)。如果金融生態(tài)指標(biāo)得分高，就說明當(dāng)?shù)卣龅煤?，就有利于吸引資金支持地方發(fā)展。反之則證明當(dāng)?shù)卣诮ㄔO(shè)和維護金融生態(tài)方面做得不好，不利于吸引資金流入。”

而中國人民銀行委托中國社科院對各地方金融生態(tài)做出了評價并予以量化。在2005年該項目階段性報告《中國城市金融生態(tài)評價報告》指出：中國東、中、西三個區(qū)域的金融生態(tài)比較而言，中部的金融生態(tài)得分最差，而湖南省在中部的排序也較為尷尬。*尹中立：“地產(chǎn)熱會給中部崛起幫倒忙”，載《中國證券報》2005年12月20日。到了2011年情況雖發(fā)生了較大變化，長株潭經(jīng)濟區(qū)在中國十大經(jīng)濟區(qū)金融生態(tài)的排名已升至第五，而長三角經(jīng)濟區(qū)金融生態(tài)環(huán)境綜合評分最高，接下來是珠三角經(jīng)濟、海西經(jīng)濟區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)，而成渝經(jīng)濟區(qū)緊隨其后。但總體而言，長株潭金融生態(tài)相比于長珠三角仍相去甚遠。*《中國金融發(fā)展報告(2011)》，社會科學(xué)文獻出版社2011年版，第301～333頁。

三、湖南市政債的法律障礙與地方官僚懷疑主義

(一)湖南市政債的法律障礙

周小川提出：“與其讓地方政府設(shè)立融資平臺借款，而且其實質(zhì)很大程度上就是政府的隱性負債，不如允許地方政府發(fā)行市政債進行融資。”*周小川：“城鎮(zhèn)化及其融資問題”，載《比較》2011年第4期。

需注意，市政債還款方式與地方融資平臺也沒有大的差異，包括三部分來源：使用者付費；財產(chǎn)稅等專項稅收；以及一般財政收入。

當(dāng)然，其實際操作還有一定的法律障礙。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，我國不允許地方政府赤字舉債，不允許地方政府發(fā)行市政債。但在應(yīng)對這一輪金融危機過程中，已經(jīng)在實踐中開始有所嘗試。2009年危機深化后，城鎮(zhèn)化開始作為宏觀經(jīng)濟刺激政策的重要內(nèi)容，迫切需要給予一定的資金支持。為此，2009年在中央政府國債規(guī)模中拿出了2000億元由中央政府代地方政府發(fā)行，地方政府直接使用，也可以用作融資平臺的資本金。當(dāng)時各地紛紛建立地方融資平臺，但普遍缺乏資本金，也很難動員到社會上的股本投資，所以很多都依靠這2000億元國債中的一部分投入用作資本金。

對此周小川曾建議，對這2000億元代地方政府發(fā)行的國債，最好是由每個省、市作為發(fā)行人，這樣可以更進一步明確責(zé)任。2010年，中央財政繼續(xù)代地方財政發(fā)行2000億元國債，就明確了每個省、市的具體額度?；仡^看，這一做法的突破具有重要意義。一方面，表明既有的政策已經(jīng)有了突破，開始考慮地方政府的赤字融資問題；另一方面，明確每個地方政府債務(wù)則意味著明確了各地方的償還責(zé)任和償還機制。下一步，能否有更大的突破？對此，國內(nèi)學(xué)術(shù)界已有較多的研究，全國人大財經(jīng)委也開始醞釀。*周小川：“城鎮(zhèn)化及其融資問題”，載《比較》2011年第4期。

但問題的關(guān)鍵在于：若沒有德行的地方官員為求升官發(fā)財，不顧公共財政赤字上馬政績工程，而市政債又為其融資為虎作倀，則后患無窮。

(二)地方官僚懷疑主義下的湖南省與地方債務(wù)膨脹的危險關(guān)聯(lián)

美國作家賽珍珠1937年寫道：“當(dāng)今中國最重要的事件之一，是中國青年知識分子正在重新認識自己的國家?！?008年奧運會之后，尤其是金融危機后，當(dāng)代中國人再次重新認識自己的國家，尤其是體會“古希臘是民主制度的故鄉(xiāng)，古中國是官僚制度的故鄉(xiāng)”之類的斷語并不容易。

官僚制度(Bureaucracy)，海外很多學(xué)者把它譯成“科層制度”。須強調(diào)，這并非貶義，而是一個中性的學(xué)術(shù)分析字眼。有論者基于中國的“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”發(fā)掘官僚體制的貢獻，也得出相關(guān)結(jié)論：(1)官僚制是中國政治最根本的傳統(tǒng)；(2)中國政治和社會管理的兩難就是，既不能不要官僚制，若不要它，社會管理就會大亂套；(3)但是，如果要官僚制又不對它的根本弊病進行有效制約的話，特權(quán)和腐敗就會日益加深，而它們的日益加深又是中國在過去幾百年里促使民眾不滿、激化社會沖突、導(dǎo)致政治衰敗的首要原因。*丁學(xué)良：《辯論中國模式》，中國社會科學(xué)出版社2010年版，第195頁。

而面對官僚制把控的地方政府，若放行市政債，必須先處理好三個問題，即“最后一站問題”；改變?nèi)耸陆Y(jié)構(gòu)改善旋轉(zhuǎn)門；中國政府官員在市政債的灰色收入問題。*劉?。骸躲y行家薪酬監(jiān)管法制變革及其超越》，2011年書稿，待出版。而新近出版的《朱镕基講話實錄》專門談到湖南官僚的問題，可資警醒。他感到湖南省特別要注意干部作風(fēng)問題，包括貪污受賄、腐化墮落以及形式主義和官僚主義。*《朱镕基講話實錄》(第4卷)，人民出版社2011年版，第120頁。

因此地方政府要獲得財政更大的自主權(quán)，首當(dāng)其沖之挑戰(zhàn)是克服中央和民間精英對地方官員治理本地經(jīng)濟能力的懷疑(skepticalism of local power)。*JON C.TEAFORD，THE MUNICIPAL REVOLUTION IN AMERICA(1975)[hereinafter TEAFORD，MUNICIPAL REVOLUTION];JON C.TEAFORD，THE RISE OF THE STATES 21(2002);JON C.TEAFORD，THE UNHERALDED TRIUMPH (1984);SAM BASS WARNER，JR.，THE PRIVATE CITY(2d ed.1987).而地方要從心理上贏得信任，“外來的和尚好念經(jīng)”乃是屢試不爽的智慧。*傅高義：《先行一步：改革中的廣東》，凌可豐等譯，廣東人民出版社2008年版，第278～280頁。美國建國以來，地方政府特別是加利福尼亞州作為地方發(fā)展經(jīng)濟的成就舉世矚目，其通過市政債嘗試財政自主的改革也頗值得一提。

四、金融危機以來美國市政債發(fā)展及負責(zé)任的地方主義經(jīng)驗

美國地方債券始見于1817年，但直到20世紀70年代，美國市政債規(guī)模仍舊相對較小。*1975年市場存量只有250億～490億美元，相關(guān)監(jiān)管也沒有引起政府的足夠重視。當(dāng)時市政債的參與者主要是銀行、承銷商和律師，購買者主要是富有的個人投資者、銀行和保險公司，市政債相關(guān)信息披露很少。然最近幾十年該國市政債規(guī)模急劇增長，截至2008年年底，美國地方債發(fā)行余額為2.6萬億美元，規(guī)模為世界第一，當(dāng)年GDP占比為19%。僅2009年為應(yīng)對金融危機，市政債又共計發(fā)行4096億美元。截至2010年年底，現(xiàn)有市場存量已達2.8萬億美元。盡管市政債常被看做持有到期類投資品種，但市場交易量仍舊很大。*2008年，二級市場交易達1100萬筆，總交易量達5.5萬億美元。到目前為止，市政債發(fā)行主體已達5萬家，市場投資者結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，個人投資者已占絕大多數(shù)。

2007年次貸危機之前，美國經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢較好，各州紛紛發(fā)行債券，重點提高福利開支和公共事業(yè)的投入。金融危機的爆發(fā)令地方財政收入大幅度減少，為了繼續(xù)維持公共服務(wù)，同時刺激經(jīng)濟，地方政府仍然增發(fā)債券，其中就包括“建設(shè)美國債券”。該債券是美國聯(lián)邦政府于2009年年初推出的經(jīng)濟刺激計劃中的一項內(nèi)容，目的是鼓勵地方政府發(fā)行債券為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資。計劃規(guī)定，該債券于2009年4月發(fā)售，2011年1月停發(fā)，但未限定總額，同時美國財政部還為各個州政府及市政府發(fā)行的“建設(shè)美國債券”支付35%的利息。

在不設(shè)限額和貼息補助的兩大因素鼓勵下，各州發(fā)債量迅速增長。從該債券發(fā)售開始，僅用8個月即達708億美元，涉及47個州，在市政債券市場占比為19.2%。到了2010年年底，該債券呈加速增發(fā)趨勢。舊金山公共事業(yè)委員會的副首席財務(wù)官甚至指出，加快發(fā)債速度可以獲利。

雖然按照美國財政部的說法，該債券“成功地幫助修復(fù)了嚴重受損的金融市場，令一些能夠創(chuàng)造就業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以較低的成本獲得大量信貸”。以美國加州為例，其經(jīng)濟總量位居全國之首，被稱為“世界第八大經(jīng)濟體”。面對2011年，原加州州長施瓦辛格卸任留下的250億美元財政赤字，新政府上臺伊始，即著手發(fā)行新的債券以平衡支出，即以政府資產(chǎn)如市政供水系統(tǒng)、機場、辦公樓以及停車計費經(jīng)營權(quán)，提供擔(dān)保。

美國發(fā)展市政債的經(jīng)驗，尤其是金融危機后以聯(lián)邦財政擔(dān)保助推市政債的勇氣，啟發(fā)我們越在危急時刻，地方經(jīng)濟發(fā)展的激勵越需要靈活和彈性處理。即便地區(qū)財政最終破產(chǎn)，美國破產(chǎn)法典專門在第九章創(chuàng)設(shè)“公法人破產(chǎn)”讓地方政府對自己行為負責(zé)。在1994年美國加州橘縣破產(chǎn)案中，該縣司庫因投資金融衍生品巨虧17億美元，最終損失以全縣裁減公務(wù)員數(shù)量、在職者減薪、公共設(shè)施關(guān)停等陣痛為代價。據(jù)悉，2011年7月，杰弗遜縣再次申請美國市政破產(chǎn)案。美國模式的核心是賦予地方更大自主權(quán)，自然對其后果責(zé)任自負。

而中國“父愛”式行政包辦地方爛賬，對中央財政成本更高。前總理朱镕基憶及1993年的房產(chǎn)熱，讓現(xiàn)在的海南島還“遍體鱗傷”。*《朱镕基講話實錄》(第4卷)，人民出版社2011年版，第486頁。除了導(dǎo)致海南多家信用社倒閉外，引發(fā)海南發(fā)展銀行被清盤，嚴重傷害了地方金融復(fù)蘇。對全國金融和財政負面影響很大，如當(dāng)時海南不過六七百萬人口，爛尾樓卻占到全國的十分之一。截至1998年年底，工、農(nóng)、中、建四家國有商業(yè)銀行積壓在海南的空置房、半拉子工程和閑置土地上的資金有430多億元(加上社會資金積壓總量達800多億元)，房地產(chǎn)信貸不良率高達80%以上。*黃金萍：“一朝地產(chǎn)熱，八年消化難——海南往事”，載《南方周末》，http://www.infzm.com/content/40822，2011年9月15日訪問。

因此中國市政債的前景本質(zhì)上不是怎樣克服或規(guī)避現(xiàn)有立法限制，關(guān)鍵還在于中國城鎮(zhèn)化本身的可持續(xù)發(fā)展，再深層次是地方能否對自己的經(jīng)濟決策負責(zé)。

五、負責(zé)任的湖南地方發(fā)展模式與城市商業(yè)關(guān)系之再造

(一)中國現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型中湖南如何對自己負責(zé)

本質(zhì)上看，湖南推進“兩型”社會發(fā)展，核心是確保湖南在中國大發(fā)展中維持地方的競爭力。再細點說，就是發(fā)展都市圈如何不淪落為不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化運動。朱镕基坦言：“我非常擔(dān)心的就是搞‘城鎮(zhèn)化’?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)化已經(jīng)跟蓋房子連在一起了，用很便宜的價格把農(nóng)民的地給剝奪了，讓外國人或房地產(chǎn)商搬進來，又不很好地安置農(nóng)民，這種搞法很危險。”*《朱镕基講話實錄》(第4卷)，人民出版社2011年版，第486頁。

有論者甚至認為中國正在經(jīng)歷一場人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程。*秦曉在清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院2010屆畢業(yè)典禮上的演講。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)字，目前中國城鎮(zhèn)化率達46%，這一進程至少還會持續(xù)10年。城鎮(zhèn)化是與工業(yè)化并行的，也是解決城鄉(xiāng)差別的必然選擇。盡管我們在城鎮(zhèn)化進程中取得了了不起的成績，但相關(guān)的觀念、制度、政策卻明顯滯后。在某種程度上講，中國的城鎮(zhèn)化伴生了地方政府過度依賴土地財政收入和開發(fā)商獲取暴利的現(xiàn)象。問題的根子還是在于政府主導(dǎo)經(jīng)濟的理念和模式上。土地的獲取是政府的“征購”行為而不是市場的交易，農(nóng)民由此得到的“補償”并不是真實的市場價格。在土地征購、轉(zhuǎn)讓和建筑、銷售環(huán)節(jié)中，政府的收益主要不是用來向農(nóng)民轉(zhuǎn)移支付、為城市低收入群體建造廉租房。雖然城市更現(xiàn)代化了，但農(nóng)民和城市居民卻未能從中得到應(yīng)有的利益。*秦曉：《當(dāng)代中國問題：現(xiàn)代化還是現(xiàn)代性》，中國社科文獻出版社2010年版。

基于改革開放30多年來，“中國已形成二元結(jié)構(gòu)，即內(nèi)地貧窮、落后的9億人與沿海有較高教育水平、有較高收入和國際聯(lián)系的3億多人，他們所面臨的問題、訴求有較大差異，政治體制改革進程的推進要兼顧到這兩個群體，進程過快會偏離9億人的現(xiàn)實利益，過慢則會引發(fā)3億人的不滿?！?馬國川：“不能讓現(xiàn)代化取代現(xiàn)代性”，載《經(jīng)濟觀察報》2011年9月20日。

目前中國大量人口集聚在東部沿海，上海外來常住人口已經(jīng)占到該市2300萬總?cè)丝诘?9%。盡管中央政府實施了中部崛起、西部大開發(fā)戰(zhàn)略，但為維持上海等大城市的國際競爭力，無論中央還是上海地方政府似乎又在既有的利基下，強化鄰近上海長三角都市圈的航運載運能量與相關(guān)科技訊息的服務(wù)。如果說目前區(qū)域發(fā)展差距的狀況系因歷史發(fā)展機緣而產(chǎn)生，則后續(xù)發(fā)展似乎必然會因循路徑依賴的模式，受到結(jié)構(gòu)性的牽制，長三角與珠三角成長的速度，以及與其他地區(qū)的經(jīng)濟差距明顯地展現(xiàn)出此種強者恒強、弱者恒弱的態(tài)勢。

因此湖南要經(jīng)濟突圍，必須打破中國區(qū)域發(fā)展的不平衡狀態(tài)，湖南的中部崛起戰(zhàn)略要成功必須扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展的馬太效應(yīng)。

具體說來，湖南要對未來中國任何都市圈都要面臨的五個關(guān)鍵挑戰(zhàn)，作出制度創(chuàng)新貢獻，包括：第一，如何實現(xiàn)城市化經(jīng)濟；第二，如何發(fā)展生產(chǎn)和創(chuàng)新能力；第三，把集聚效應(yīng)的收益擴散到六類弱勢人群；第四，引導(dǎo)城市和郊區(qū)的發(fā)展；第五，都市圈本身的治理和管理。*愛德華·雷曼：“中國城市化進程中面臨的新挑戰(zhàn)”，載吳敬璉主編：《比較》(第27輯)，中信出版社2006年版。

城鎮(zhèn)化的政策還應(yīng)致力于解決三個大問題，分別是：第一，在快速城鎮(zhèn)化過程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；第二，促進自然資源的有效利用；第三，加強城市管理。其中，特別提到應(yīng)重構(gòu)城市融資渠道，需要會計制度改革、資本市場改革和引進新的稅收工具。*弗農(nóng)·亨德森：“中國城市化面臨的政策問題與選擇”，載吳敬璉主編：《比較》(第31輯)，中信出版社2007年版。

而這些大問題，若非有新思路絕不容易解決，更輪不上湖南省這個中部省份來突圍做貢獻。本文美國弗吉尼亞大學(xué)法學(xué)教授Richard C.Schragger以研究“地方政府與都市法”馳名美國，其思路簡言之就是面對流動的資本，如何實現(xiàn)經(jīng)濟本地監(jiān)管與城市民主化。*Richard C.Schragger，MOBILE CAPITAL，LOCAL ECONOMIC REGULATION，AND THE DEMOCRATIC CITY，HARVARD LAW REVIEW 2010 Vol.123，p.482.

(二)流動的溫州資本、湖南經(jīng)濟監(jiān)管與民主的城市

面對流動的資本，城市其實處于弱勢地位。力量有限的城市只能采取雙軌戰(zhàn)略：既給惠又榨取。須認識到，流動資本是地方政治和法律的驅(qū)動力。原因有二：(1)流動資本壓過地方城市權(quán)勢，處于主導(dǎo)地位是基本事實。這可推出地方城市作為相對弱勢的政治機構(gòu)，在其政策抉擇上受限，有吸引和留住私人投資的需求。(2)資本的流動性引領(lǐng)著地方政治的路徑，幾乎所有的作為都圍繞著政府要促進、參與和補貼私營商業(yè)企業(yè)而展開。城市傾向于慷慨給予優(yōu)惠以吸引流動資本，或起碼更少地動壓榨的主意。

張五常在《中國的經(jīng)濟制度》寫道：“我問縣的資本投入，要多少才能擔(dān)保一個不變的分成率會一般地達到有經(jīng)濟效率的情況。二○○四年底我的答案，是縣向‘佃農(nóng)’分成的投資者收取的地價可以是負值……說負地價，我的意思是當(dāng)一個投資者到一個縣考慮投資產(chǎn)出，縣政府不僅可以免費提供改進了的土地，也可能免費為投資者建造廠房，或把若干年從投資者交出的增值稅中的縣的分成的一部分，送給投資者”。*張五常著譯：《中國的經(jīng)濟制度》，中信出版社2009年版，第153頁。

可以預(yù)期，未來湖南“長株譚”都市圈要發(fā)展，光地方財政仍是杯水車薪，可持續(xù)地還是要吸引國內(nèi)外民營資本，本質(zhì)上這都屬于流動資本。而在地方經(jīng)濟發(fā)展中，甚至出現(xiàn)“溫州民間資本總額達八千億 開發(fā)商上門找炒房團”的新聞。面對有論者指責(zé)溫州炒房團推高樓價，反對意見指出：“說溫州人撬動了全國房價，我覺得是抬舉溫州人了，截至目前，溫州人只進入了全國十分之一縣級市的房地產(chǎn)市場，對當(dāng)?shù)貥鞘械挠绊懹邢?。與此同時，幾乎每天都有各地地方政府和開發(fā)商來溫州引資，他們才是房地產(chǎn)市場的實際控制者。”*“溫州民間資本總額達八千億 開發(fā)商上門找炒房團”，載《21世紀經(jīng)濟報道》2010年5月15日，http://finance.eastmoney.com/news/1355，2010051575514181.html，2011年6月15日訪問。

面對總盤子超過八千億元的溫州資本，基于溫州資本“遠走新疆、深耕海南、轉(zhuǎn)戰(zhàn)武漢”的巨大流動性，湖南“長株譚”都市圈地方政府能選擇的政策有限。但作為城市官員其實心里非常清楚：一方面要以“負地價”引來金鳳凰；另一方面還要讓流動資本筑巢生蛋。

而法律上地方政府監(jiān)管流動資本的措施大抵有三類：(1)對流動資本進入城市在合同中設(shè)定條件；(2)通過地方立法特別是《最低工資法》將資本重新分配，使之流向勞工；(3)制定反連鎖商鋪法，防范流動資本集聚進入城市。*Richard C.Schragger，MOBILE CAPITAL，LOCAL ECONOMIC REGULATION，AND THE DEMOCRATIC CITY，supra，p.506.

具體而言，第一類如地方政府在招商引資協(xié)議中會包含“社區(qū)利益共享協(xié)議”(Community benefits agreements)。*NEW HAVEN，CONN.，CODE OF ORDINANCES § 21-39(2009)，available at http:// www.municode.com/Resources/gateway.asp?pid=14668&sid=7.強調(diào)流動資本要為投資社區(qū)創(chuàng)造工作崗位。

第二類如在《中國新勞動合同法》頒行后，地方政府提高最低工資立法也依次鋪開。如2010年年底，湖南省人民政府同意，2010年7月1日至2011年6月30日，湖南省月最低工資標(biāo)準分五檔，分別調(diào)整為850元、800元、725元、650元、600元/每月。小時最低工資標(biāo)準也分五檔分別調(diào)整為：8.5元、8元、7.5元、6.8元、6元/每小時。*新華社：“湖南大幅提高個人最低工資標(biāo)準”，2011年1月19日，載http://www.cssyr.com/kx/kj/201101/3213.shtml，2011年6月15日訪問。

第三類如法國家樂福超市在我國收取“上架費”，地方政府將之定性為產(chǎn)品分銷中零售商對供應(yīng)商擁有相對優(yōu)勢地位的結(jié)果，是零售商相對優(yōu)勢地位濫用的表現(xiàn)，試圖援引反壟斷法予以規(guī)制。*王長秋：“反壟斷法與上架費的法律規(guī)制”，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2008年第4期。

但有論者指出這三類措施的效果有限，關(guān)鍵還在于流動資本的強勢。如第二類財富再分配措施，有論者指出“新《勞動合同法》沒有能夠尊重市場合約的自由選擇，增加交易成本，阻礙地區(qū)競爭；同時，由于勞動市場與產(chǎn)品市場同屬一個市場，只是合約安排有別。因此，《勞動合同法》是全面地干預(yù)市場的一種重要合約，牽一發(fā)而動全身，整個市場會受到嚴重的損害?！秳趧雍贤ā返牧⒎ㄕ呷狈τ行畔⒌恼J知和判斷”。*張五常：“張五常論新勞動法”，載《法律和社會科學(xué)》(第4卷)，法律出版社2009年版。

如何理性構(gòu)建未來城市與商業(yè)之間的關(guān)系，這得擴展視野在去中央化之效率或合理性的更宏大語境內(nèi)討論地方政治經(jīng)濟的發(fā)展。歷史上不僅是經(jīng)濟界，還有法律界傾向于對市政權(quán)力之行使持懷疑態(tài)度。限制地方權(quán)力被視為保護脆弱財產(chǎn)權(quán)的手段；一些法律原則所約束下的城市被期待要努力避免其行政官員染指公司資本，或再分配的資源從一個群體到另一群體逾界。另一個與之形成競爭(但勢力上屬少數(shù)派)者認為，與之相反，對個人權(quán)利和民主規(guī)范的威脅并非來自腐敗的地方政府官員，而非源于資本自身的權(quán)勢。流動的資本扭曲地方政府決策過程。這個思路之下，地方的公眾是脆弱的主體。

經(jīng)濟地方化過程的驅(qū)動主體包括：去高度組織化的勞工運動，都市反貧困組織、市政法之機遇、城市進步傾向的市長間的政治連橫，注重地方經(jīng)濟的意識形態(tài)和都市中興。*Kevin R.Cox，Globalization and the Politics of Local and Regional Development:The Question of Convergence，29 TRANSACTIONS INST.BRIT.GEOGRAPHERS 179，179-80(2004).在這個過程中，地方政府甚至有比中央和省級政府更強的杠桿能量，即訴諸“在地依賴”(leverage place dependent)對資本進行規(guī)制或再分配。有鑒于此，需要對城市權(quán)力重新建構(gòu)。傳統(tǒng)路徑是在中央、省和地方政府的權(quán)力分配中，涉及評估政府彼此能干程度和特定權(quán)力分配的政治影響。但這種討論卻甚少考慮政府與資本彼此的權(quán)勢關(guān)系。討論去中央化，若不提及經(jīng)濟權(quán)力如何由私方行使，以及監(jiān)管公權(quán)如何由公家行使則毫無意義。相關(guān)的具體問題是，城市的權(quán)力如何訴諸資本，尤其是流動的大錢來行使？以下以紐約市在2007年金融危機前后發(fā)展金融業(yè)、提升服務(wù)業(yè)競爭力的兩種措施進行分析。

(三)金融危機前后紐約市發(fā)展金融業(yè)的兩種策略

面對城市金融業(yè)崩盤、隨之而來全面經(jīng)濟蕭條，紐約如何應(yīng)對呢？須提醒紐約市對金融業(yè)幾無監(jiān)管權(quán)限，這是聯(lián)邦、最起碼也是紐約州的職責(zé)。那作為地方城市的紐約市如何防范金融業(yè)不負責(zé)任的授信呢？

像多數(shù)城市，紐約致力于經(jīng)濟發(fā)展，特別青睞金融業(yè)。2004年，面對高盛要搬到臨近的新澤西市，該市向高盛提供了一億美元激勵。而這項激勵生效了；高盛仍留在曼哈頓。

2009年金融業(yè)崩盤后，紐約市推出一項4500萬美元的投資計劃，對財務(wù)專業(yè)人士展開再培訓(xùn)，并對創(chuàng)業(yè)階段的企業(yè)提供種子孵化資金和場所便利。*Patrick McGeehan，After Reversal of Fortunes，City Takes a New Look at Wall Street，NY Times A19(Feb.23，2009).紐約市城市發(fā)展公司希望向新風(fēng)險投資公司注入小額投資，旨在吸引更多的私營資本、讓金融專業(yè)人士繼續(xù)留守紐約。

如何評價紐約市促進經(jīng)濟發(fā)展的兩種路徑？前一項政策是向大公司提供地理場所津貼，一直是城市經(jīng)濟發(fā)展辦公室運用的標(biāo)準。但其效率受到強烈質(zhì)疑。*Yoonsoo Lee，Geographical Redistribution of US Manufacturing and the Role of State Development Policy，64 J Urban Econ 436，436-37(2008).城市無論短期還是長期看似拿不回前期投資，但確有部分證據(jù)補貼并沒有最終改變企業(yè)落戶某城市的決策。而即便企業(yè)落戶補貼確實改善了地方福利，但這種政策并不會改善美國社會總福利：一個城市所失、即另一個城市所得。*Peter D.Enrich，Saving the States from Themselves:Commerce Clause Constraints on State Tax Incentives for Business，110 Harv L Rev 377，397-98(1996).

有論者提出：相比補貼政策，紐約市近期應(yīng)對金融業(yè)衰敗的措施更有希望。不再向既有、大企業(yè)發(fā)錢以鼓勵他繼續(xù)留在該市，現(xiàn)在納稅人的錢投向再培訓(xùn)金融業(yè)高管和補貼新企業(yè)。關(guān)注起步階段的中小企業(yè)，投資人力資本從長遠看有助于該市留住并改善其勞工隊伍，這將是為了吸引新企業(yè)的關(guān)鍵因素。而支持規(guī)模小、想創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險投資企業(yè)能降低城市對一家大企業(yè)或一個行業(yè)的依賴，畢竟誰都有衰敗的一天。況且，有朝一日規(guī)模小的風(fēng)險投資企業(yè)有能力回報生長于斯的城市。確實加州硅谷和波士頓Route 128之成功經(jīng)歷確證了：通過鼓勵小規(guī)模的企業(yè)創(chuàng)新，一個城市能夠以較低成本實現(xiàn)本地企業(yè)成功的會聚。*Ronald Gilson，The Legal Infrastructure of High Technology Districts:Silicon Valley，Route 128，and Covenants Not to Compete，74 NYU L Rev 575，577-79(1999).

(四)商事共和時代之城商關(guān)系前瞻

后工業(yè)化時代城市可能獲得甚至優(yōu)越于國家和省/州對經(jīng)濟的管制權(quán)力，這種稱為經(jīng)濟政策本地化的趨勢暗合地區(qū)作為一個重要經(jīng)濟單元崛起、中央—省作為經(jīng)濟生活中心監(jiān)管者之衰落。但即便在塑造資本與民主的關(guān)系上有了政治意愿基礎(chǔ)，遠未清除認知的問題還有國家能否，以及處于解決問題的更優(yōu)位置。而漸進式經(jīng)濟本地化是對伴隨全球化之分地化(dislocation)可能一項回答。

當(dāng)代中國主流路徑是偏好市場為主的解決之道，并將省/州視作為私人投資創(chuàng)造基礎(chǔ)條件的經(jīng)濟單元。經(jīng)濟發(fā)展的“話語”就是歡慶私人資本的罪惡權(quán)力。換句話說，是本地資本吸引力上升、國家制定經(jīng)濟政策和再分配權(quán)力衰落之策略。對這種路徑的批評論者提出，都市更新政策不能完全排斥本地福利考慮，而處心積慮以打造城市競爭力為理由吸引外頭人，甚至不惜犧牲本地公眾利益。*Richard Shearmur，Editorial，Of Urban Competitiveness and Business Homelessness，29 URB.GEOGRAPHY 613，614(2008).

有論者進而疑慮城市為何要競爭，究竟誰從中獲益。第一個問題最難回答，因為就城市的功用少有共識，因其涵蓋著經(jīng)濟、政治、社會和文化等復(fù)合目標(biāo)；而第二個答案往往是本地精英(包括不動產(chǎn)所有者、政客和商界領(lǐng)袖等)，城市是其實現(xiàn)個人特定目標(biāo)的工具。

而作為既成戰(zhàn)略，少有懷疑者是城市確有依賴大規(guī)?？鐕Y本才得以生存。但在彼此相互依賴的格局下，城市相對私人經(jīng)濟權(quán)力的砝碼如何加重些？去中央組織化的監(jiān)管秩序提供了一項解。但它僅適用于那些擁有經(jīng)濟和政治優(yōu)勢的城市，能對當(dāng)?shù)赝顿Y的形式和時機予以選擇。而對相對衰落的城市(中國歷史上以工商業(yè)聞名的城市，如南京、杭州、開封、洛陽、太原、西安、揚州在近現(xiàn)代都相對上海落后了)，在談判這些條款的相對強勢權(quán)力就受限了。這些城市一般說只有選擇以市場為主導(dǎo)的引資策略；實際上也幾乎別無選擇。

策略上別無選擇，地方政府又對經(jīng)濟監(jiān)管處于核心地位，若彼此對資源搶奪白熱化，省和中央必會介入，導(dǎo)致城商關(guān)系路徑出現(xiàn)新變數(shù)。財稅分成、城縣版圖合并，以及中央對城市的援助都是旨在賦予城市更多操縱私人資本空間的方法。當(dāng)然通過中央和省級立法劃地厘清地區(qū)補貼和地區(qū)間引資競賽也是一項選擇。但這些努力在當(dāng)前的政治環(huán)境中似難以立足。

在塑造平衡式城商關(guān)系路徑上，如下實用主義策略可資借鑒：

第一，若地方政府在城商關(guān)系走向兩極：或?qū)ν苿咏?jīng)濟發(fā)展不甚積極，或被私人資本俘獲，本地政治組織和機構(gòu)應(yīng)獨立發(fā)揮政治平衡作用，此時應(yīng)力挺那些有進步傾向的市政長官，或執(zhí)掌本地都市更新的官員，支持地方勞工組織或利用地方民間網(wǎng)絡(luò)。

第二，調(diào)整地方對相對流動強、大規(guī)模資本與流動弱、小規(guī)模資本的青睞比例。自然我們不可能回到小農(nóng)經(jīng)濟時代，但即便在全球化經(jīng)濟背景中地方政府也可以在促進小規(guī)模企業(yè)成長上下工夫。紐約市對金融業(yè)促進策略的變化極具啟發(fā)。

第三，流動資本與城市關(guān)系的努力應(yīng)在兩個層面鋪開：其一是在私人資本既有約束下改進地方政府作用空間，重要策略是避免過度擁擠之超大城市出現(xiàn)促進城市自然資源的有效利用、更好的城市管理；其二是重構(gòu)這些約束，重要策略是改善移民在城市中的生存條件。*弗農(nóng)·亨德森：“中國城市化面臨的政策問題與選擇”，載吳敬璉主編：《比較》(第31輯)，中信出版社2007年版。

*感謝教育部“次貸危機及中國金融法制版圖變革”(09YJC820033)課題資助。

**華東政法大學(xué)國際金融法律學(xué)院副教授。