論小額貸款公司的法律規(guī)制與立法構(gòu)想
——以湖南省的制度與實踐為例*

王建文 熊 敬*

論小額貸款公司的法律規(guī)制與立法構(gòu)想
——以湖南省的制度與實踐為例*

王建文**熊 敬***

近年來，不少商業(yè)銀行相繼從縣區(qū)及農(nóng)村區(qū)域撤離，并考慮企業(yè)貸款風(fēng)險的增大而緊縮該區(qū)域的信貸，這導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)得不到便捷的金融服務(wù)，中小企業(yè)的融資需求很難得到滿足。在此背景下，小額貸款公司應(yīng)運而生，并逐漸在培育競爭性農(nóng)村金融市場、整合民間資本、降低融資成本等方面發(fā)揮積極作用。然而，小額貸款公司在運行實踐中仍面臨很大的發(fā)展瓶頸，如設(shè)立門檻高、資金短缺、監(jiān)管體系不健全等問題頗為突出。為此，有必要對小額貸款公司的法律規(guī)制進行研究，進而提出立法建議，以此保障小額貸款公司的持續(xù)發(fā)展。本文以湖南省的制度與實踐為例，深入分析湖南省小額貸款公司面臨的法律問題及其原因，并在境外立法與實踐考察的基礎(chǔ)上，提出系統(tǒng)的法律規(guī)制思路與立法構(gòu)想。

小額貸款公司 法律規(guī)制 立法構(gòu)想

我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的命脈。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作，為農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮實行了一系列政策措施。然而，由于商業(yè)銀行地域分布不平衡，農(nóng)村網(wǎng)點變少，“三農(nóng)”經(jīng)濟的發(fā)展并不能在一個寬松的融資環(huán)境下進行，其得不到快捷便利和低廉成本的融資服務(wù)，這阻礙了競爭性農(nóng)村金融市場的形成。另外，隨著商業(yè)銀行的信貸資金流向具有更強風(fēng)險抵御能力的大型企業(yè)或者其他領(lǐng)域，中小企業(yè)特別是微型企業(yè)面臨著融資難問題，甚至有些具有發(fā)展前景的企業(yè)會出現(xiàn)資金鏈斷裂現(xiàn)象，甚至陷入經(jīng)營困境，實為遺憾。民間借貸的盛行雖在一定程度上滿足了中小企業(yè)的融資需求，但是這種游走于正規(guī)金融機構(gòu)外的融資方式亟待規(guī)范，其所蘊含的滋生地下錢莊等不良現(xiàn)象的風(fēng)險不容忽視。因此，為了培育競爭性農(nóng)村金融市場，支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)并滿足中小企業(yè)的融資需求，2005年中央一號文件提出，有條件的地方，可以探索建立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織。隨后民營資本經(jīng)營的、“只貸不存”的商業(yè)化小額貸款公司作為一種新生事物于2005年率先在四川、貴州、陜西、山西和內(nèi)蒙古五個省(自治區(qū))試點。2008年中國銀監(jiān)會、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。2009年8月，湖南省頒布《湖南省小額貸款公司監(jiān)督管理辦法》， 同年12月湖南首家小額貸款公司成立，其后在長沙的開福、天心、芙蓉、雨花四區(qū)以及周邊的長沙縣、望城縣、寧鄉(xiāng)縣、株洲、湘潭、郴州、婁底、衡陽、岳陽、永州等地，小額貸款公司相繼成立。湖南省境內(nèi)的小額貸款公司發(fā)展速度驚人，然而湖南省相對于其他省份而言，小額信貸公司的誕生時間相對較晚，且通過兩年的試點，小額貸款公司因得不到法律、政策的支持以及利率上限、資金短缺等林林總總原因已經(jīng)進退維谷。因此，進一步研究小額貸款公司的法律規(guī)制和相關(guān)立法問題，有利于農(nóng)村金融市場的發(fā)展及解決中小企業(yè)的經(jīng)營所需的資金問題，形成多層次的資本市場，這也為構(gòu)建中部經(jīng)濟金融中心的重要組成部分。

一、我國小額貸款公司的運行困境與原因分析

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。小額貸款公司是企業(yè)法人，有獨立的法人財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權(quán)，以全部財產(chǎn)對其債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任。由此可見，小額貸款公司被定性為企業(yè)法人，應(yīng)屬于《公司法》的調(diào)整范圍。同時，貸款行為實質(zhì)上又系一種金融行為，小額貸款公司也帶有濃重的金融機構(gòu)色彩，其經(jīng)營模式仍采用商業(yè)銀行舊有運營模式。由于這種特殊性質(zhì)，小額貸款公司比一般企業(yè)更需要接受監(jiān)管。然而，基于非銀行金融機構(gòu)身份，小額貸款公司不受《商業(yè)銀行法》的約束，《公司法》中也未涉及貸款業(yè)務(wù)的規(guī)定，因而小額貸款公司陷入了無法可依的境地。*王建文：“我國司法實踐中的商法適用：困境與出路”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第5期。為此，各地方在目前最高法律效力文件——《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上紛紛出臺地方規(guī)范性文件，以達到加強對小額貸款公司監(jiān)督管理和穩(wěn)步推進試點工作的目的。在此方面，各地規(guī)范性文件通過提高設(shè)立公司的成本和運營難度來加強管制，以期規(guī)避風(fēng)險。然而，這種管制運動雖然在規(guī)范市場準(zhǔn)入和運行秩序方面起到了積極作用，但有些強制性規(guī)則的設(shè)計在很大程度上阻礙了小額貸款公司的持續(xù)發(fā)展。筆者認(rèn)為，管制主義的思想體現(xiàn)在一些具體規(guī)則設(shè)計上使得公司設(shè)立成本和運營成本過高，應(yīng)對這些規(guī)則進行“松綁”，保障小額貸款公司活躍在農(nóng)村金融市場建設(shè)和中小企業(yè)融資中。另外，小額貸款公司的監(jiān)管體系龐雜，有必要轉(zhuǎn)變現(xiàn)有監(jiān)管模式。

(一)強制發(fā)起人承諾制度

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司應(yīng)建立發(fā)起人承諾制度，公司股東應(yīng)與小額貸款公司簽訂承諾書，承諾自覺遵守公司章程，參與管理并承擔(dān)風(fēng)險?！逗鲜⌒☆~貸款公司監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，設(shè)立小額貸款公司，分籌建申請、開業(yè)申請及掛牌營業(yè)三個階段，籌建申請需提供股東責(zé)任承諾書等相關(guān)資料。以上規(guī)定無疑是與《公司法》的基本理念相悖的。小額貸款公司作為企業(yè)法人，其具有獨立于股東的人格，當(dāng)風(fēng)險或者債務(wù)出現(xiàn)時，應(yīng)以法人的全部財產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任。法人背后的股東除了繳納出資外，對公司債務(wù)不再負(fù)責(zé)，即便公司資不抵債時，也不例外。*范健、王建文：《公司法》(第3版)，法律出版社2011年版，第25～26頁。股東的有限責(zé)任正是公司魅力所在，其可以保證股東不會因為公司虧損而傾家蕩產(chǎn)。另外，為了保護公司債權(quán)人以及社會公共利益，當(dāng)特定法律事實出現(xiàn)時，《公司法》賦予利害關(guān)系人否認(rèn)公司獨立人格和股東有限責(zé)任的能力，實現(xiàn)“矯正”的正義。然而“公司法人格否認(rèn)”制度的運用需要特定的法律事實為前提，而股東對于這些特定法律事實的出現(xiàn)往往具有過錯。強制發(fā)起人承諾制度則不問特定法律事實是否出現(xiàn)、股東是否具有過錯，一概強制“背后”股東承擔(dān)責(zé)任，這違反了公司法的基本原理。這種事前強制股東承擔(dān)公司不能清償之債務(wù)的規(guī)定將會迫使作為理性經(jīng)濟人的投資者謹(jǐn)慎考慮，甚至放棄投資行為。因此，強制發(fā)起人承諾規(guī)則的設(shè)計，不僅與《公司法》基本原理相悖，而且將阻礙民間資本融入，抑制了小額貸款公司的發(fā)展。

(二)嚴(yán)格的資本制度

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司的注冊資本來源應(yīng)真實合法，全部為實收貨幣資本，由出資人或發(fā)起人一次足額繳納；有限責(zé)任公司的注冊資本不得低于500萬元，股份有限公司的注冊資本不得低于1000萬元。或許是出于地方政府需承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險處置責(zé)任的考慮，各地方立法當(dāng)局默契地提高了注冊資本的最低限額，并設(shè)定了注冊資本的上限。以湖南省為例，《湖南省小額貸款公司試點實施意見》規(guī)定：小額貸款公司屬于有限責(zé)任公司性質(zhì)的，注冊資本不低于2000萬元；屬于股份有限公司性質(zhì)的，注冊資本不低于3000萬元；試點期間，注冊資本上限不得超過2億元(含增資擴股)。這種提高準(zhǔn)入門檻的規(guī)定在一定程度上能夠規(guī)避風(fēng)險，保障小額貸款公司的健康發(fā)展，因而有其現(xiàn)實意義。但筆者認(rèn)為，提高注冊資本最低限額且設(shè)定上限、限定出資方式、禁止分期繳納出資的規(guī)則設(shè)計表現(xiàn)出嚴(yán)格的管制主義傾向，法律文本中的管控思想將限制小額貸款公司的發(fā)展空間，不利于其長遠運營。原因如下：

其一，允許注冊資本較低的小額貸款公司存在可以使小額貸款公司類型化，從而使不同實力的公司側(cè)重于不同的服務(wù)對象。來自湖南省金融辦小額貸款公司管理處的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年1～7月份，湖南26家正式營運的小額貸款公司累計發(fā)放貸款14.75億元，其中保守估計60以上用于微小企業(yè)。*參見趙書生：“湖南小額貸款公司成‘融資超市’ 7個月輸血15億”，載http://money.rednet.cn/c/2010/09/10/2062876.htm，2011年9月19日訪問。再加上流向中小企業(yè)的部分，流向農(nóng)村的資金比例其實并沒有當(dāng)初預(yù)想的那樣大。造成這種局面的原因來自兩方面：一方面，中小企業(yè)和微小企業(yè)更偏向于向?qū)嵙Ω酆竦男☆~貸款公司貸款；另一方面，小額貸款公司也傾向于貸款給具有更強風(fēng)險抵抗能力和能獲取更高利潤的企業(yè)而非農(nóng)戶。允許注冊資本較低的小額貸款公司存在可以在一定程度上緩解這種局面。由于自身實力的有限和中小企業(yè)資源的流失，其貸款對象可以主要集中于需求資金相對較少的農(nóng)戶。另外，作為理性投資者對利益有其自身判斷，投資多少應(yīng)屬于自治范圍，并且以后也有追加投資的可能。因此，地方立法對于注冊資本最低限額的規(guī)定應(yīng)以《指導(dǎo)意見》為標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)各地經(jīng)濟情況的不同稍作調(diào)整，但不宜進行過高規(guī)定。

其二，《公司法》及《指導(dǎo)意見》并未對公司設(shè)置資本上限，而地方性規(guī)范文件卻對小額貸款公司規(guī)定了注冊資本上限，這也是地方政府為避免承擔(dān)責(zé)任而規(guī)避風(fēng)險的管制行動。首先，公司注冊資本彰顯著公司的實力，也是公司外部人決定是否與公司締約交易重要考量要素之一，注冊資本越高越容易贏得交易相對人的信任。注冊資本的高低，一定程度上影響著公司的營利能力。其次，實踐中小額貸款公司經(jīng)營資金來源受限，并受到“只貸不存”的業(yè)務(wù)限制，公司后續(xù)經(jīng)營資金不足，甚至有些公司陷入無法營業(yè)的尷尬。高注冊資本公司可以降低資金回轉(zhuǎn)周期對公司營業(yè)的負(fù)面影響，避免無法經(jīng)營的風(fēng)險。最后，《指導(dǎo)意見》和各地方規(guī)范文件對主發(fā)起人資格和股權(quán)結(jié)構(gòu)進行了規(guī)定，能有效規(guī)避“一股獨大”、大股東控制公司的風(fēng)險，防止非法集資等現(xiàn)象的產(chǎn)生。如根據(jù)《湖南省小額小額貸款公司試點實施意見》的規(guī)定，主發(fā)起人無論是企業(yè)還是個人，其都得滿足具備一定資產(chǎn)、無犯罪記錄和不良信用記錄、所在地位于試點縣區(qū)范圍內(nèi)等條件。另外，主發(fā)起人為1人的，主發(fā)起人及其關(guān)聯(lián)股東合計持股不得超過注冊資本總額的30；主發(fā)起人為2人的，主發(fā)起人及其關(guān)聯(lián)股東合計持股不得超過注冊資本總額的40；其他單個股東及其關(guān)聯(lián)股東合計持股不得超過10；單一股東持股不得低于1。股東出資，須接受股東資格及資金來源審查。因此，地方性文件可以取消對注冊資本上限的規(guī)定。

其三，相對于其他類型的公司而言，由于小額貸款公司僅從事貸款業(yè)務(wù)，其更加注重資金的積累，對于實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)依賴性較小。也許是基于這樣的考慮，《指導(dǎo)意見》和各地方規(guī)范性文件統(tǒng)一規(guī)定設(shè)立小額貸款公司的出資方式只能為貨幣形式。然而，這種單一出資方式的強制性規(guī)定堵塞了擁有各種類型財產(chǎn)的股東的投資渠道，日后立法中應(yīng)該放寬出資財產(chǎn)類型的限制。原因如下：第一，非貨幣財產(chǎn)能夠成為公司財產(chǎn)組成有內(nèi)外兩方面因素：一是該財產(chǎn)對公司具有“有用性”，系公司成立后正常營業(yè)的需要；二是該財產(chǎn)具有一定的價值并且能夠交易，對外不會影響公司的償債能力。當(dāng)非貨幣財產(chǎn)具有這內(nèi)外兩因素時，其應(yīng)能作為出資財產(chǎn)。例如，只有貨幣財產(chǎn)的小額貸款公司設(shè)立時需要具備營業(yè)場所，其只能采用租賃或購買不動產(chǎn)的形式，這樣公司在沒有營業(yè)前就需支出注冊資本中的貨幣。而假設(shè)允許股東以不動產(chǎn)出資或者不動產(chǎn)使用權(quán)出資，公司的貨幣資產(chǎn)不會減少，效果實質(zhì)與第一種模式相同，但有利于發(fā)起人投資。第二，《指導(dǎo)意見》規(guī)定了最低注冊資本額，且應(yīng)為貨幣資本。筆者認(rèn)為，發(fā)起人設(shè)立小額貸款公司，注冊資本超過最低注冊資本額的部分應(yīng)允許采取非貨幣資本的形式。最低注冊資本額部分全為貨幣資本，可以保障小額貸款公司正常經(jīng)營，而超出最低注冊資本額的其他非貨幣財產(chǎn)則能根據(jù)公司自身的需要發(fā)揮使用價值。第三，小額貸款公司也能對非貨幣財產(chǎn)設(shè)置抵押、擔(dān)保，據(jù)以融資。

(三)經(jīng)營資金短缺問題

由于資金來源渠道狹窄，民間資金需求的增大，各地小額貸款公司普遍出現(xiàn)經(jīng)營資金短缺的現(xiàn)象，這成為小額貸款公司持續(xù)發(fā)展的瓶頸?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金以及來自不超過兩個銀行金融機構(gòu)的融入資金。并且在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，小額貸款公司從銀行業(yè)金融機構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50。《湖南省小額貸款公司試點實施意見》則在《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上規(guī)定，不得用銀行貸款或者融入資金投資入股，嚴(yán)禁社會集資、借資或者以委托理財?shù)刃问饺牍?。實踐中，小額貸款公司得到捐贈資金幾乎不可能。小額貸款公司雖然具有一定的“扶貧”性質(zhì)，但其并非慈善機構(gòu)，作為公司法人，營利性乃其本質(zhì)特征，個人或者企業(yè)不會把錢捐贈給一個以營利為目的的企業(yè)。同時，小額貸款公司的非金融機構(gòu)身份導(dǎo)致其不能享受金融機構(gòu)間同業(yè)拆借和再貸款業(yè)務(wù)，再加上小額貸款公司的注冊資本全為貨幣資本，不能給銀行提供擔(dān)?；蛘叩盅?，其很難得到銀行業(yè)金融機構(gòu)的融入資金。另外，按照規(guī)定，股東增資擴股只能在公司成立一年后進行，且設(shè)定了注冊資本上限，因此，股東的“自救行為”也受到一定限制。造成小額貸款公司資金短缺的最主要原因在于小額貸款公司非金融機構(gòu)，其不能吸收存款，資金投放和資金回收達不到一種平衡狀態(tài)，公司可供貸款資金隨著經(jīng)營的進行越來越少，直到“貸空”，公司暫停營業(yè)。以湖南瀏陽市通源小額貸款有限公司為例，通源公司的注冊資本為3100萬元，但只經(jīng)過短短幾個月的營業(yè)，其賬面剩余資金僅剩幾十萬元，但還有大批客戶申請貸款。*參見趙書生、張俊艷：“湖南40家小額貸款公司發(fā)放貸款14億不良貸款記錄0”，載http://news.rednet.cn/c/2010/09/08/2060272.htm，2011年9月19日訪問。綜上，放寬對小額貸款公司的融資限制，拓寬和創(chuàng)新融資渠道是尋求小額貸款公司持續(xù)發(fā)展的路徑。然而，多樣化的資本構(gòu)成難免又會對公司治理產(chǎn)生一定沖擊，這使得我們在設(shè)計規(guī)則時，除了應(yīng)堅持實現(xiàn)股東合理利益外，還應(yīng)首肯債權(quán)人乃至其他類型投資者的利益甚至是公司治理的權(quán)利。*施天濤、杜晶：“公司社會責(zé)任與公司權(quán)力再分配——以多樣化資本構(gòu)成對公司治理的沖擊為角度”，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2010年第1期。

(四)貸款利率的限定

小額貸款公司沒有吸收公眾存款的能力，公司一切運營成本和收益只能通過貸款利率差來覆蓋，利率的高低直接關(guān)系到公司的生存和發(fā)展。而按照《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，小額貸款公司按照市場化原則進行經(jīng)營，貸款利率上限開放，但不得超過司法部門規(guī)定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率的0.9倍，具體浮動幅度按照市場原則自主確定。司法部門規(guī)定的上限是指最高不得超過銀行同類貸款利率的4倍。這種限定利率區(qū)間的規(guī)則也許是考慮到過高的貸款利率會使渴望得到貸款的農(nóng)戶望而卻步，小額貸款公司促進“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展的初衷無法實現(xiàn)。然而，筆者認(rèn)為，這種擔(dān)心能通過區(qū)分貸款對象設(shè)定不同的利率區(qū)間的方法消除。農(nóng)戶或者為了農(nóng)業(yè)建設(shè)申請貸款的利率的上限應(yīng)為銀行同類貸款利率的4倍，以此保證農(nóng)戶貸款熱情和還貸的能力；中小企業(yè)貸款則應(yīng)不設(shè)置利率上限，因為企業(yè)相比農(nóng)戶而言，其作為典型的商主體，顯然具有較強的經(jīng)營判斷能力，能通過談判與小額貸款公司協(xié)商確定利率水平。

(五)監(jiān)管體系龐雜問題

我國目前監(jiān)管小額貸款公司的法律體系處于一種法群狀態(tài)，并沒有一部層次較高的法律來指引和監(jiān)管小額貸款公司。這種體系由行政部門規(guī)章如《指導(dǎo)意見》和各地方的規(guī)范性文件集合而成。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，省級政府需明確一個主管部門(金融辦或相關(guān)機構(gòu))負(fù)責(zé)對小額貸款公司監(jiān)督管理，否則小額貸款公司不能在該省區(qū)域內(nèi)組建。這種省政府指定主管部門履行監(jiān)督管理職責(zé)的制度設(shè)計導(dǎo)致了各省規(guī)定的不一，在全國層面不能形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系。而且僅就地方而言，小額貸款公司的監(jiān)管體系也比較混亂，金融辦、發(fā)改委、公安機關(guān)等都有監(jiān)管權(quán)，各部門之間職責(zé)界限模糊，監(jiān)管主體不明確，甚至因共同監(jiān)管導(dǎo)致部門間發(fā)生沖突。如根據(jù)《湖南省小額貸款公司試點實施意見》的規(guī)定，對小額貸款公司按照“誰試點，誰負(fù)責(zé)”的原則，建立“政府牽頭、部門配合、上下聯(lián)動、依法管理”的監(jiān)督管理機制。在該省，小額貸款公司的日常監(jiān)管和風(fēng)險處置，主要由市州及試點縣市區(qū)兩級政府負(fù)責(zé)承擔(dān)，試點縣市區(qū)政府為小額貸款公司風(fēng)險防范與處置的第一責(zé)任人；省有關(guān)部門結(jié)合職責(zé)分工，負(fù)責(zé)加強對小額貸款公司的監(jiān)督管理。湖南省有權(quán)監(jiān)督小額貸款公司的部門有省地方金融證券辦、財政部門、工商行政管理部門、銀監(jiān)部門、人民銀行長沙中心支行、省處置非法集資聯(lián)席會議辦公室、公安部。這種由省政府牽頭、各部門分工配合的監(jiān)督管理模式在試點階段發(fā)揮過重要的規(guī)范作用，小額貸款公司從誕生至今，并未出現(xiàn)過政府需要承擔(dān)風(fēng)險處置責(zé)任的案例，小額貸款公司也在穩(wěn)步健康發(fā)展。但是，這種監(jiān)督管理模式只能是在小額貸款公司過渡時期存在的一種模式，并非長久之計，其自身存在的監(jiān)管主體不明確、部門之間職責(zé)重合、管理成本過高等缺陷不能保障日后小額貸款公司的普遍化存在。另外，監(jiān)管需要一個程序的啟動者，而啟動者必然受到一定積極或消極的動機驅(qū)使。*甘培忠、雷馳：“對金融創(chuàng)新的信義義務(wù)法律規(guī)制”，載《法學(xué)》2009年第10期。目前我國監(jiān)管主體多元，各部門動機也不一，不嚴(yán)格執(zhí)法或者選擇性執(zhí)法的情況時有發(fā)生。因此，有必要轉(zhuǎn)變目前的監(jiān)督管理模式，確立專門的監(jiān)督管理機關(guān)。

(六)其他問題

湖南小額貸款公司在實踐中還涉及稅收負(fù)擔(dān)沉重、信息化不足、經(jīng)營范圍限制、人力資源不足、轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行受限等問題。

二、國外小額信貸機構(gòu)立法與實踐的考察及其啟示

小額信貸機構(gòu)發(fā)源于國外，發(fā)展至今已經(jīng)形成了一定的規(guī)模，其為農(nóng)村、中小企業(yè)、貧窮個體提供巨大金融幫助的同時，自身也在發(fā)展中積累了許多成功經(jīng)驗。本文通過對境外立法和實踐的介紹和比較分析，以期能為我國相關(guān)立法提供借鑒。

(一)國外關(guān)于小額信貸機構(gòu)的立法

近年來，小額信貸機構(gòu)迅猛發(fā)展。由于特殊的身份、新穎的運營模式以及存在的風(fēng)險等原因，小額信貸機構(gòu)逐漸成為一種獨特的調(diào)整對象，不少國家針對小額信貸機構(gòu)進行專門立法，提高立法層級，以此來規(guī)范小額信貸機構(gòu)的運營秩序。孟加拉國是較早針對小額貸款立法的國家，1983年為保障鄉(xiāng)村銀行的運行出臺了《鄉(xiāng)村銀行法》，對鄉(xiāng)村銀行這種非政府組織的性質(zhì)、服務(wù)對象、業(yè)務(wù)范圍、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、所有權(quán)歸屬、監(jiān)管方式等做出了規(guī)定；以自耕農(nóng)為主的印尼制定了《小額信貸法》，將以扶貧作為宗旨的小額信貸機構(gòu)確立為合法銀行金融機構(gòu)；美國在20世紀(jì)初就制定了《統(tǒng)一小額信貸法》(The Uniform Small Loan Law，USLL)，根據(jù)高于普通銀行的貸款利率，把小額貸款申請者進行了分類。*See Bruce G，Timothy W，Yoonseok Lee，Bringing‘Honest Capital’ to Poor Borrowers：The Passage of the Uniform Small Loan Law，1907-1930,Yale Economics Department Working Paper NO.63，June 3，2009.美國為了幫助弱勢群體促進其發(fā)展，還制定了《農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)業(yè)信貸法》，這些法律在構(gòu)建農(nóng)業(yè)貸款體系中作了詳細(xì)規(guī)定。*胡育專：“小額信貸法律問題研究”，中南財經(jīng)大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文。還有不少國家針對小額信貸機構(gòu)制定了專門法律，如波黑制定了《小額信貸組織法》，巴基斯坦于2001年制定了《2001年小額信貸機構(gòu)法令對成立小額信貸銀行/機構(gòu)的應(yīng)用》，2002年制定了《小額信貸機構(gòu)法審慎性監(jiān)管條例》，2003年制定了《成立小額信貸銀行/機構(gòu)執(zhí)照準(zhǔn)許的標(biāo)準(zhǔn)和條件》。反觀我國，目前關(guān)于小額貸款公司立法，層級最高的僅為中國銀監(jiān)會、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《指導(dǎo)意見》，停留在部門規(guī)章的層次。因此，我國應(yīng)提高關(guān)于小額貸款公司的立法層次，使其能在較好的法律環(huán)境中運營。

(二)區(qū)分地域的最低注冊資本

巴基斯坦和印度尼西亞的法律根據(jù)小額信貸機構(gòu)的所在區(qū)域的不同規(guī)定了不同的最低注冊資本。巴基斯坦對地區(qū)性的、省級和全國性經(jīng)營的小額信貸機構(gòu)進行區(qū)分，對全國性經(jīng)營機構(gòu)的最低資本金要求最高；印度尼西亞對小額信貸機構(gòu)的分類不是建立在地域大小之上，而是建立在城市集中程度上，比如在首都雅加達開設(shè)的小額信貸機構(gòu)必須符合最高的資本金要求。*陳立洲：“我國小額貸款公司法律制度研究”，重慶大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文。我國《指導(dǎo)意見》沒有允許小額貸款公司跨行政區(qū)域經(jīng)營業(yè)務(wù)，湖南省更是規(guī)定小額貸款公司的經(jīng)營范圍和服務(wù)對象限于注冊所在地試點縣市區(qū)行政區(qū)域內(nèi)，因此在我國并沒有巴基斯坦這種根據(jù)地域大小分類最低注冊資本的基礎(chǔ)。我國各地政府也未根據(jù)城市大小來劃分注冊資本的規(guī)定，而是統(tǒng)一適用地方規(guī)范性文件的規(guī)定。然而，這種不區(qū)分地域統(tǒng)一適用較高最低注冊資本額的規(guī)則設(shè)計不利于不同規(guī)模和服務(wù)對象的小額貸款公司籌建。例如，因為小額貸款公司營業(yè)范圍的限制，湖南長沙芙蓉區(qū)注冊的小額貸款公司的服務(wù)對象限于注冊地和經(jīng)營地在芙蓉區(qū)的企業(yè)或者戶口在芙蓉區(qū)的自然人。芙蓉區(qū)為長沙市區(qū)，申請貸款的基本為資金需求較大的中小企業(yè)和個體工商戶，在該區(qū)不存在農(nóng)戶貸款。而縣的小額貸款公司主要為“三農(nóng)”經(jīng)濟服務(wù)，申請貸款的多為農(nóng)戶，相較于企業(yè)而言，其對資金的需求相對較小。因此，我國可以借鑒巴基斯坦和印度尼西亞區(qū)分地域位置劃分最低注冊資本金的經(jīng)驗，區(qū)別位于市區(qū)主要服務(wù)于中小企業(yè)和位于縣區(qū)主要服務(wù)于農(nóng)戶的小額貸款公司的最低注冊資本金，以此把小額貸款公司類型化。另外，因為小額貸款公司的實力不一，立法應(yīng)允許其跨區(qū)域經(jīng)營，放松對經(jīng)營范圍的限制。

(三)國外監(jiān)管模式

國際上有種做法是為了保護資金提供者的利益而根據(jù)小額貸款機構(gòu)的資金來源的不同而采取不同的監(jiān)管：(1)如果資金全部來源于個人投資或者社會捐贈，由出資人、捐贈方委托第三人負(fù)責(zé)監(jiān)督，政府不直接進行監(jiān)督，但會通過銀行監(jiān)管部門了解此類小額貸款機構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模，通過司法部門懲治金融犯罪。(2)如果資金全部來源于內(nèi)部成員的互助型機構(gòu)，由銀行監(jiān)管當(dāng)局進行相對簡化的審慎監(jiān)管，如設(shè)定業(yè)務(wù)范圍、還款期限和利率上限等。(3)如果是吸收社會存款的小額貸款機構(gòu)，則納入銀行監(jiān)管框架，進行審慎監(jiān)管。*陳穎、王勝邦：“小額信貸機構(gòu)監(jiān)管的國際經(jīng)驗和中國實踐”，載《新金融》2006年第7期。例如孟加拉國制定小額貸款的監(jiān)管框架時，遵循的一個基本原則是只要不吸收公眾存款就采用非審慎性的監(jiān)管方式，為其提供寬松的發(fā)展環(huán)境。同時，該國設(shè)立一個專門的監(jiān)管機構(gòu)對小額貸款公司進行監(jiān)管，分別在監(jiān)管的原則、評估方式、監(jiān)管的內(nèi)容等方面制定一套透明的法律法規(guī)，監(jiān)管機構(gòu)與中央銀行在業(yè)務(wù)上保持聯(lián)系，但是其內(nèi)部的工作人員完全獨立于中央銀行。*徐建華：“我國小額貸款公司法律問題研究”，山西財經(jīng)大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文。美國對于非吸收存款類的金融機構(gòu)的態(tài)度也較為自由。由于非吸收存款類金融機構(gòu)不吸收公眾存款，不會對銀行體系造成危害，不涉及公共資金問題，如最后貸款人的支持，沒有存款準(zhǔn)備金要求，因此，各州制定了比較寬松的管制條例，內(nèi)容主要包括必須獲得牌照才可以從事放貸業(yè)務(wù)、定期提交報告、監(jiān)管者定期檢查等。*彭晗：“《放貸人條例》的制定中應(yīng)考慮的問題及其國際經(jīng)驗”，載《經(jīng)營管理者》2009年第4期。從境外立法和實踐來看，對信貸機構(gòu)的監(jiān)管體系因信貸機構(gòu)是否吸收公眾存款而不同。對于吸收公眾存款的信貸機構(gòu)管制較嚴(yán)，銀行監(jiān)管部門對其采取審慎性監(jiān)管；對于非吸收公眾存款的信貸機構(gòu)則態(tài)度相對自由。我國小額信貸公司性質(zhì)上屬于非金融機構(gòu)，系一般企業(yè)法人，經(jīng)營資金基本來源于民間資本，且其“只貸不存”的經(jīng)營方式不會對銀行體系或者公共資金造成威脅。然而，我國對小額貸款公司的監(jiān)管卻動用了較大的資源，且造成了監(jiān)管體系龐雜、監(jiān)管主體不明確等問題。因此，對于我國非金融機構(gòu)的小額貸款公司應(yīng)適當(dāng)放松管制，對其進行非審慎性監(jiān)管并成立專門的監(jiān)管機構(gòu)。

(四)其他法律制度

如印尼人民銀行小額信貸模式中關(guān)于儲蓄產(chǎn)品設(shè)計和信息回饋制度的設(shè)計；孟加拉國鄉(xiāng)村銀行模式中的借款人分期付款和銀行連續(xù)放款的規(guī)則；玻利維亞陽光銀行模式中小額信貸機構(gòu)可以辦理全面商業(yè)銀行業(yè)務(wù)及適當(dāng)提高貸款利率規(guī)定等。限于篇幅，本文不再一一介紹。

三、我國小額信貸公司的法律規(guī)制：規(guī)則設(shè)計與立法構(gòu)想

我國立法對小額貸款公司的規(guī)定較為嚴(yán)格，無論從公司設(shè)立階段的強制發(fā)起人承諾制度、注冊資本的規(guī)定、出資方式的限定等，還是公司運營階段的資金來源渠道限制、利率的上限規(guī)定、經(jīng)營范圍的限制等，甚至是公司退出市場轉(zhuǎn)制的規(guī)定，都體現(xiàn)了一種管制主義的思想，導(dǎo)致小額貸款公司在實踐中陷入重重困境。為了紓解這種困境，除應(yīng)在日后立法中體現(xiàn)自治精神，放松對小額貸款公司的管制外，還應(yīng)對一些具體的規(guī)則進行改造，以此保障小額貸款公司的生存和發(fā)展。

(一)制定更高位階的法律法規(guī)

境外不少國家已經(jīng)對小額信貸機構(gòu)進行專門立法，以此保障小額信貸機構(gòu)能在一個良好的法律環(huán)境中運行。我國應(yīng)加快立法的步伐，制定更高位階的法律法規(guī)，結(jié)束立法層面低、地方各自為政而沒有統(tǒng)一規(guī)范的局面。另外，立法應(yīng)體現(xiàn)自由主義原則，放松對小額貸款公司的管制。自治精神應(yīng)在強制性條款和任意性條款的配比、行政機關(guān)管理的范圍和程度這兩方面有所體現(xiàn)。*周友蘇、沈柯：“在管制與自治之間的我國公司法”，載《當(dāng)代法學(xué)》2007年第1期。

(二)公司設(shè)立階段的規(guī)則再造和立法構(gòu)想

首先，取消發(fā)起人承諾制度，免除無過錯股東承擔(dān)風(fēng)險的責(zé)任。《指導(dǎo)意見》的相關(guān)規(guī)定與《公司法》基本理念相悖，增加了投資者的負(fù)擔(dān)，不利于民間資本的流入。小額貸款公司的性質(zhì)為企業(yè)法人，其具有一切法人的基本特征，獨立承擔(dān)責(zé)任，股東以出資額為限承擔(dān)責(zé)任。

其次，從以下三個方面放寬現(xiàn)行的資本制度：其一，各地方應(yīng)以《指導(dǎo)意見》規(guī)定的最低注冊資本額為依據(jù)，根據(jù)各地的經(jīng)濟水平適當(dāng)調(diào)整，不宜把注冊資本門檻抬得過高；其二，取消注冊資本上限的規(guī)定，資本多少由發(fā)起人自由決定；其三，在貨幣資本滿足最低注冊資本額的情況下，應(yīng)允許股東以對公司具有使用價值且能以貨幣評估并能依法轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)出資，滿足具有非貨幣財產(chǎn)的股東投資需求。

最后，根據(jù)地域的不同以及主要服務(wù)對象的不同規(guī)定市場準(zhǔn)入條件，以期把小額貸款公司類型化。如經(jīng)營范圍在市中心區(qū)域且主要服務(wù)對象為中小企業(yè)、微型企業(yè)和個體工商戶的小額貸款公司，準(zhǔn)入條件應(yīng)比經(jīng)營范圍在農(nóng)村且主要服務(wù)對象為農(nóng)戶的小額貸款公司高。

(三)公司運營階段的規(guī)則再造和立法構(gòu)想

在公司運營階段，可從以下四個方面完善小額貸款公司的相關(guān)制度：其一，取消小額貸款公司從銀行業(yè)金融機構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%的規(guī)定；其二，取消股東增資擴股的時間限制，允許股東及時“自救”；其三，開辟新的融資渠道，如向創(chuàng)業(yè)投資公司融資，這類民間風(fēng)險投資機構(gòu)提供的資金數(shù)額大且具有穩(wěn)定性；其四，根據(jù)申請貸款的對象不同而區(qū)分貸款利率空間，申請者為農(nóng)戶的，貸款利率有上限限制，即銀行同類貸款利率的4倍，申請者為中小企業(yè)的，貸款利率不設(shè)上限，貸款利率水平由小額貸款公司和中小企業(yè)協(xié)商確定。

(四)成立專門的監(jiān)管機構(gòu)

成立專門的監(jiān)管機構(gòu)，結(jié)束目前多頭監(jiān)管的混亂局面。另外，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)采取非審慎性監(jiān)管原則，使小額貸款公司在一個較為寬松的環(huán)境下發(fā)展。

四、結(jié)語

小額貸款公司作為新生事物，已在湖南試點階段取得了一定成效，一定程度上緩解了湖南試點地區(qū)中小企業(yè)融資難問題，較好地整合了民間資本，并為“三農(nóng)經(jīng)濟”的發(fā)展提供了資金支持。然而，小額貸款公司在湖南發(fā)展的兩年時間里也暴露了不少問題，如立法層次低、設(shè)立難度大、經(jīng)營資金短缺、利率上限控制、監(jiān)管體系龐雜等。本文以湖南省的制度和實踐為例，借鑒了境外立法和實踐的經(jīng)驗，在分析現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上提出了對小額貸款公司的規(guī)制思路和立法構(gòu)想。鑒于湖南省小額貸款公司實為全國的一個縮影，該類公司在實踐中遇到的困難在全國其他試點地區(qū)同樣存在，因此，本文的規(guī)制思路和立法構(gòu)想同樣適用于全國其他地區(qū)。

*教育部人文社會科學(xué)研究項目青年項目《公司高管重大經(jīng)營決策失誤民事責(zé)任研究》(09JYC820026)；江蘇省社會科學(xué)基金一般項目《江蘇中小企業(yè)法律風(fēng)險防范機制研究》(10FXB005)；中國博士后科學(xué)基金項目(20110490491)；江蘇省“青藍工程”中青年學(xué)術(shù)帶頭人專項資助項目(蘇教師[2010]27號)。

**河海大學(xué)法學(xué)院教授、副院長，河海大學(xué)商法研究所所長，法學(xué)博士。

***河海大學(xué)法學(xué)院民商法專業(yè)碩士研究生。