我國建立公共資源出讓收益合理共享機制的途徑思考

裴曉勇

（晉中學院經(jīng)濟管理學院，山西晉中 030600）

我國建立公共資源出讓收益合理共享機制的途徑思考

裴曉勇

（晉中學院經(jīng)濟管理學院，山西晉中 030600）

針對當前我國公共資源出讓過程中存在的各種問題，建立公共資源出讓收益合理共享機制的途徑很有必要，應對耗費公共資源的行業(yè)建立進入特許經(jīng)營制度，中央政府應制定嚴格的土地出讓制度，減少各級政府從土地出讓中獲取利益，科學合理地界定公共資源出讓收益分享的領域，同時應盡快完善公共資源收益的財政預算報告，明晰公共資源的產(chǎn)權(quán)歸屬與權(quán)益保障。

公共資源；出讓收益；合理共享；財政預算報告

近幾年來，我國公共資源產(chǎn)權(quán)與收益被私有化的問題越來越嚴重,這種現(xiàn)象不僅造成我國公共資源分配與使用的不合理，加劇了各社會階層之間的情緒對立,更重要的是削弱了政府的公信力。因此，解決公共資源出讓收益私有化的問題對提高我國政府的執(zhí)政效能與公信力具有重要的現(xiàn)實意義。

我國學術界對公共資源的界定主要著眼于所有制的角度，認為公共資源指的是一切公有、公用的有價值的產(chǎn)品和服務，它不僅包括土地、水、礦產(chǎn)等有形的自然資源，還包括學校、公園、體育場館、博物館等無形的社會資源。公共資源的本質(zhì)是公有和公用，所以它不能只由少數(shù)人使用，而是應該由全體公民共同使用。公共資源必須經(jīng)過公平、合理的配置之后才能發(fā)揮其積極的作用。如果公共資源被個別行業(yè)或部門的少數(shù)人占有或使用，就可能會造成社會的不公。若社會公眾濫用公共資源，勢必導致此類資源出現(xiàn)質(zhì)量下降、數(shù)量減少、使用成本增加等問題。因此，公平、合理地配置公共資源，是政府必須認真行使的行政職能之一。

一般情況下，政府代表全體公民來制定公共資源的使用規(guī)則。由于我國幅員遼闊，人口眾多，公民對公共資源的需求極大。但須注意的是，公共資源不能以獲取經(jīng)濟收益為目標。特別是在公共產(chǎn)品較為稀缺的時代，教育、社保、醫(yī)療、環(huán)保等公共資源的配置，都必須以公益為目標、以公平公正為原則。

2012年我國《政府工作報告》中指出“建立公共資源出讓收益全民共享機制，出讓收益主要用于公共服務支出”?？梢姡操Y源收益共享是一種重要的“國民收入再分配調(diào)節(jié)手段”，目的就是為了解決公共資源在經(jīng)營中、礦產(chǎn)和土地資源在出讓中存在的各種問題。那么如何進行公共資源的分配才能算是實現(xiàn)了合理共享，其標準該如何界定，即為本文研究的主要內(nèi)容。

一、公共資源出讓收益的內(nèi)涵及特征

公共資源收益是指企業(yè)在經(jīng)營或出售其所擁有的公共資源時獲得的收益，它包括經(jīng)營性收益、資產(chǎn)性收益和出讓性收益。如我國的央企和國企，這些企業(yè)利用自己擁有的國有資產(chǎn)進行生產(chǎn)與經(jīng)營而獲得的收益屬于經(jīng)營性收益，這些收益一部分成為稅收，由財稅部門征收，另一部分是利潤，由企業(yè)自行支配。企業(yè)的資產(chǎn)性收益，即企業(yè)通過自己的資產(chǎn)而非勞動獲得的收益，該部分收益的特點是存量大、增長快。

出讓是指出讓主體將其財產(chǎn)所有權(quán)出售或在某一段時期內(nèi)將其財產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人的行為，而出讓收益即為出讓主體因出讓行為而獲得的經(jīng)濟收益。公共資源的出讓主體主要是擁有公共資源的政府部門或國企。出讓的客體，一為公共資源的所有權(quán)（如礦產(chǎn)），一為公共資源的使用權(quán)，如一定時期內(nèi)的采礦權(quán)或某片土地的使用權(quán)。

我國當前公共資源出讓收益有三個明顯的特征：一是出讓收益的主要支配權(quán)是地方政府；二是出讓收益的大部分被留在了地方；三是出讓收益有多種用途。也就是說，土地出讓的過程完全是由地方政府來主導，土地出讓獲得的收益全部被納入了地方財政，出讓金的用途由地方政府自行安排。

二、當前我國公共資源出讓過程中存在的問題

（一）我國礦產(chǎn)與土地資源的出讓收益歸屬不明確

當前我國的公共資源出讓過程中，矛盾最突出、也最受社會關注的問題是礦產(chǎn)與土地資源的出讓收益歸屬。1998年開始至今，我國GDP年均增長率達到8%，房地產(chǎn)市場迅猛發(fā)展，房價大幅攀升。在我國經(jīng)濟高速增長的背后，正是政府對各類資源的出讓起了重要的作用。然而由于地方政府對礦產(chǎn)和土地資源的定價機制沒有形成，導致礦產(chǎn)和土地資源被低價出讓。而這些資源在出讓過程中出現(xiàn)的混亂和廉價現(xiàn)象，使得本應由全體國民共同享有的出讓利益，卻被少數(shù)人以極低的代價占有，并產(chǎn)生了更強的“馬太效應”。

（二）公共資源的產(chǎn)權(quán)及市場價值在眾多領域難以準確衡量

公共資源的產(chǎn)權(quán)及市場價值在眾多領域難以準確衡量，導致在交易時有一部分公共資源被不公正地占有。具體來說，開發(fā)公共資源的人或組織主要是依據(jù)短期利潤最大化的原則做出開發(fā)決策，而其所付出的成本，包括社會成本和經(jīng)濟成本卻由全社會共同承擔。這種受益人與成本承擔人不一致的“負外部性”問題導致了我國公共資源被過度開發(fā)，環(huán)境污染嚴重。因此，政府應通過征收資源稅費、制定嚴格的準入門檻和環(huán)保標準、限制和禁止資源開發(fā)帶來的“機會成本”等方式來降低直至消除這種“負外部性”。可以說，實現(xiàn)公共資源的開發(fā)收益與開發(fā)者付出的私人及社會成本一致，是促進資源有效配置和社會公平的重要手段。

（三）公共資源市場交易機制不健全

近幾年來，雖然我國加快了公共資源交易市場化建設的速度，尤其是建立了公共資源交易中心，為公共資源的交易提供了全面的咨詢與服務。但由于缺乏統(tǒng)一和完善的市場交易監(jiān)管制度、部門間利益壁壘難以被打破，再加上一些部門長期獨占公共資源非市場化出讓帶來的利益，導致了我國公共資源在出讓中的不公平、不公正的現(xiàn)象長期存在。因此，政府首先應規(guī)范與完善公共資源交易監(jiān)管體制，增強公共資源在交易過程中的公平度與透明度，加大公共資源交易的改革和懲治力度，防止暗箱操作造成的公共資源出讓價值損耗。

三、我國建立公共資源出讓收益合理共享機制的途徑

建立公共資源出讓收益合理共享機制，是我國收入分配體制改革的重要內(nèi)容之一。具體來看，有以下幾點：

（一）對耗費公共資源的行業(yè)實行特許經(jīng)營制度

特許經(jīng)營是特許者將自己擁有的產(chǎn)品、商標、專利和經(jīng)營模式等以合同的方式授予被特許者使用，被特許者應按照契約，在特許者統(tǒng)一設定的經(jīng)營模式下從事生產(chǎn)或經(jīng)營行為，并依據(jù)合同向特許者繳納一定金額的特許費。特許經(jīng)營有利于公共資源的合理開發(fā)與利用，但需要注意的是特許者不論將特許權(quán)授予國企還是民企，它們都必須向財政繳納一定的費用。

（二）中央政府應該制定嚴格的土地出讓制度，減少各級政府從土地出讓中獲取利益

近十幾年來，我國政府從土地出讓中獲得了巨大的收益，但也造成了地價與房價的大幅增加，而最終結(jié)果卻是由老百姓來埋單。由于公共資源是全民共有，其收益也應當為全民共享。因此，我國當前的收益分配是一種不正常、不可持續(xù)的收益機制，違背了公共資源收益應由全體公民共同享有的本意。因此說，我國應從公共資源出讓收益由全民共享的機制著手，嚴格規(guī)定政府在出讓土地時的收益分配，防止政府濫用土地出讓金。

（三）科學合理地界定公共資源出讓收益分享的領域

政府應制定規(guī)則，對不適宜出讓的公共資源，不應強力推行市場化運作，而是由政府給予適當?shù)难a貼。對于一些自己經(jīng)營不僅不能產(chǎn)生利潤，反而會拖累企業(yè)造成虧損的公共資源，其經(jīng)營權(quán)就應該交由市場。例如，一些行政事業(yè)單位下屬的食堂館所等，由于經(jīng)營不善，不僅沒有形成利潤，反而多年虧損。對于這樣的不良資產(chǎn)，就應該以公開拍賣的形式出讓，將其推向市場，以便使利潤能轉(zhuǎn)化成出讓收益。

（四）盡快完善公共資源收益的財政預算報告

近十幾年來，我國基礎設施建設的規(guī)模大幅提高，國有資產(chǎn)的存量持續(xù)增加，然而如此龐大規(guī)模的國有資產(chǎn)存量尤其是資產(chǎn)性收益在現(xiàn)行的財政預算體系中沒有得到足夠的重視和體現(xiàn)。當前，我國只有央企和國企的經(jīng)營性收入被明確列入了中央財政預算體系，而央企和國企的資產(chǎn)性收入與礦產(chǎn)資源的出讓收益等，都沒有被列入中央和地方的財政預算，而是成為了一些部門和企業(yè)額外發(fā)給職工的“福利”。這種現(xiàn)象直接導致我國央企和國企的部分資產(chǎn)被侵占與流失。

（五）明晰公共資源的產(chǎn)權(quán)歸屬與權(quán)益保障

建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有力的產(chǎn)權(quán)制度，是實現(xiàn)我國公共資源出讓收益合理共享的基礎。具體來說，即首先要通過完善相關的法律法規(guī)，明確國家、地方政府和國有企業(yè)在公共資源產(chǎn)權(quán)體系中的權(quán)責關系，依法保護公共資源以及各利益主體的合法權(quán)益。其次，應嚴格公共資源的監(jiān)管體制，統(tǒng)一公共資源出讓收益的用途。最后，加快對土地、河流、礦產(chǎn)和森林等資源的不動產(chǎn)登記。

四、建立公共資源的出讓收益合理共享機制應注意的問題

（一）促進公共資源出讓收益合理共享的首要任務是健全法制

無法可依、資源浪費、權(quán)責不清、監(jiān)管缺乏是我國當前公共資源出讓中存在的突出問題。而解決這些問題的最關鍵、最根本的途徑是健全我國的法制體系。首先從執(zhí)政理念上要明確公共資源所具有的是全民共享的社會屬性；其次，應對公共資源進行公開審計，并對公共資源的開發(fā)、分配和使用進行強有力的、流程式的監(jiān)管；第三，應建立專門的機構(gòu)對公共資源的價值進行評估，同時建立公共資源信息反饋機制，使信息能夠高效、及時、準確、無損地傳遞；最后，建立公共資源在評估、開發(fā)、分配及使用中的相關人監(jiān)督與問責制度。

（二）政府應合理設定企業(yè)經(jīng)營公共資源上交的利潤指標

政府從公共資源出讓中獲得的收益主要是用于各種公共服務支出。因此，該收益是否用于公共服務支出，以及支出的比例大小，是判定出讓收益全民合理共享的基本標準。政府應將公共資源的出讓收益有選擇地投入到教育、醫(yī)療、基礎設施等民生領域，從而彌補中央與地方財力的缺乏。

此外，收益共享并不是說企業(yè)經(jīng)營公共資源時所獲得的收益要全部上繳。由于企業(yè)本身也需要繼續(xù)發(fā)展，需要投入大量的資金用于擴大再生產(chǎn)。因此，企業(yè)在經(jīng)營公共資源時應保留一部分利潤供自己支配。需要注意的是，企業(yè)收益保留多少才最為合理。該比例必須經(jīng)過公開、充分的論證后再決定。政府在設定該比例時，應綜合考慮企業(yè)所處的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境以及企業(yè)自身的發(fā)展需要等因素。

（三）我國建立公共資源收益全民共享，應考慮區(qū)域與城鄉(xiāng)差距

我國建立公共資源收益的全民共享，就是要打造以公共產(chǎn)品供給為重點的分配制度，其最終目的就是要將公共資源經(jīng)營與出讓的收益科學、合理、公平地用到全體公民身上。但是，公共資源收益的全民共享并不意味著每個公民享受的收益完全平等，它還必須考慮我國現(xiàn)階段的國情和各地的省情。一方面，為了減小我國區(qū)域間與城鄉(xiāng)間的收入和生活差距，政府在下?lián)茇斦r應適當?shù)叵蛭覈奈鞑亢徒?jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)傾斜。另一方面，各級政府還應加強對財政支出的監(jiān)督與管理，防止濫用與浪費財政現(xiàn)象的發(fā)生。另外，政府在將公共資源收益轉(zhuǎn)向民生的過程中，應該充分地考慮行政成本的高低，資源是否投向了最需要的群體，以及行政效率的高低等內(nèi)容。

建立公共資源出讓收益合理共享的機制在我國當前的國情下具有極其重要的實踐意義。只有切實將國民利益放在首位，才能建立起一個為廣大群眾所接受與擁護的公共資源收益全民共享機制。

［1］李燕,唐卓.國有企業(yè)利潤分配與完善國有資本經(jīng)營預算——基于公共資源收益全民共享的分析［J］.中央財經(jīng)大學學報，2013（6）：7-12.

［2］鮑丹.公共資源出讓收益,如何全民共享?［J］.當代廣西，2012（9）：22-23.

［3］陳鵬輝，何杰峰.公共資源出讓的根基性問題探討［J］.商業(yè)時代，2013（35）：112-113.

（編輯郭繼榮）

D67

A

1673-1808（2014）05-0045-03

2014-05-22

裴曉勇（1979-），男，山西靈石人，晉中學院經(jīng)濟管理學院，講師，碩士，研究方向：公共管理。