關(guān)于加強消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的幾點思考

王小紅

(江西省消防總隊吉安市支隊吉安縣大隊,江西 吉安 343100)

2014年的中央政法工作會議上，中共中央總書記習(xí)近平同志強調(diào)：要把維護社會大局穩(wěn)定作為政法工作的基本任務(wù)，把促進社會公平正義作為政法工作的核心價值追求，把保障人民安居樂業(yè)作為政法工作的根本目標(biāo)，堅持嚴(yán)格執(zhí)法公正司法。言下之意，行政執(zhí)法工作關(guān)系到社會大局的穩(wěn)定，是實現(xiàn)社會公平正義和人民安居樂業(yè)的重要保障。消防行政執(zhí)法行為作為一種非常重要的具體行政行為，它的合法合理行使關(guān)系到整個社會的消防安全，能夠極大地體現(xiàn)社會公平正義和人民安居樂業(yè)的要求。但就目前消防執(zhí)法情況來看，還有眾多需要改進的地方。

一、消防行政執(zhí)法中存在的問題

行政執(zhí)法作為一種具體行政行為，是法律實施的重要手段和環(huán)節(jié)，它本身的有效性要求具備非常嚴(yán)格的實體和程序要件。根據(jù)我國的行政訴訟法和行政復(fù)議法的規(guī)定，判斷具體行政行為合法性的基本標(biāo)準(zhǔn)是：(1)行使行政職權(quán)的主體合法;(2)合乎法定職權(quán)范圍;(3)作出具體行政行為的證據(jù)確鑿;(4)適用法律法規(guī)正確;(5)符合法定程序;(6)不濫用職權(quán)。行政機關(guān)采取的具體行政行為，符合以上條件就是合法的，將得到司法審查機關(guān)或者行政復(fù)議機關(guān)的支持。否則就構(gòu)成違法，將被撤銷、變更。具體到消防行政執(zhí)法當(dāng)中，我們一一對應(yīng)之后就會發(fā)現(xiàn)以下問題：

(一)執(zhí)法主體合法卻不完全合格

我國消防法第五十三條明確規(guī)定：公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進行監(jiān)督檢查。公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務(wù)院公安部門規(guī)定。從這一條的規(guī)定可以看出，消防法明確了我國消防執(zhí)法的主體為公安消防機構(gòu)，同時授予了公安派出所一定的消防監(jiān)督檢查權(quán)力。從這一點看，目前我國消防執(zhí)法的主體基本不存在不合法的現(xiàn)象。但就目前我國基層消防監(jiān)督執(zhí)法的隊伍來看，絕大多數(shù)執(zhí)法人員沒有受過專業(yè)的法律教育，他們進入工作崗位以后，主要是通過自學(xué)和學(xué)徒的方式來逐步適應(yīng)崗位需求，這就很大程度上制約了執(zhí)法主體法律意識和法律思維的培養(yǎng)，他們往往只能依靠閱讀部分的法律條文進行執(zhí)法，在個案中很難形成完整的論證過程和邏輯推理，執(zhí)法質(zhì)量難以保證。

(二)職權(quán)范圍明確但自由裁量權(quán)過大

我國消防法規(guī)定了消防機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法的職權(quán)范圍主要為機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況。也就是說，只要涉及到消防法律法規(guī)的遵守情況，都屬于消防機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法的范圍，這一點是明確的。但法律為了克服自身僵硬的局限性，一般都會賦予執(zhí)法和司法主體一定的自由裁量權(quán)，允許執(zhí)法和司法主體根據(jù)具體案情在法定的范圍內(nèi)確定適用的處罰方式和力度。我國消防法規(guī)定的行政處罰的種類主要有警告、罰款、拘留、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)(停止施工、停止使用)、沒收違法所得和責(zé)令停止執(zhí)業(yè)(吊銷相應(yīng)資質(zhì)、資格)等。而罰款這一處罰種類中，數(shù)額的跨度又是非常大。這些自由裁量權(quán)的存在要求執(zhí)法主體具備較高的辦案能力和廉潔自律意識，才可能較為合理地適用相應(yīng)的處罰種類和力度。

(三)事實證據(jù)存在但不清楚確鑿

具體行政行為有效的一個前提是事實清楚，證據(jù)確鑿。在消防行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員一般能夠發(fā)現(xiàn)相應(yīng)的事實和證據(jù)，但這些事實和證據(jù)卻又很難達(dá)到清楚和確鑿的程度，導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果出現(xiàn)瑕疵。主要表現(xiàn)為：一是辦案中先取證、后立案，或先告知擬處罰決定，后取證及超期限辦案。二是調(diào)查取證手段簡單，現(xiàn)場勘察粗糙，該提取不提取，該檢查鑒定不檢查鑒定，過分依賴言詞證據(jù)。三是制作筆錄思路模糊不清，抓不住要點，自說自話，對一些佐證材料不認(rèn)真核實。

(四)程序略懂但不嚴(yán)謹(jǐn)

程序正義是實體正義的保障，嚴(yán)格遵守法定程序是具體行政行為有效的前提。在消防行政執(zhí)法中，大多數(shù)的執(zhí)法主體對程序都有了解，但并不能完全掌握，對調(diào)查取證、查明事實、當(dāng)事人的陳述和申辯權(quán)利以及辦案人員的回避等制度有所了解，但不能準(zhǔn)確運用和操作。什么樣的案件應(yīng)當(dāng)適用簡易程序、一般程序或者聽證程序，以及各種程序的具體操作等都不能很好的把握，致使案件在程序上存在漏洞，結(jié)果上存在瑕疵。

二、加強消防行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的幾點建議

執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是社會主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容，是一項系統(tǒng)工程，需要相關(guān)執(zhí)法主體不懈努力。因此，正確把握推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的方向和原則至關(guān)重要。筆者認(rèn)為，當(dāng)前及今后一個時期，推進消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，應(yīng)從以下方面下功夫。

(一)執(zhí)法主體專業(yè)化

消防執(zhí)法作為眾多行政執(zhí)法行為的一種，主要涉及消防法律法規(guī)的正確實施，關(guān)系到全社會的火災(zāi)防范和消防安全，具有專業(yè)性強、涉及面廣的特點，對執(zhí)法者的法律素質(zhì)要求較高。從實踐中發(fā)生的執(zhí)法問題看，執(zhí)法不規(guī)范很大程度上是由于執(zhí)法人員法律素質(zhì)、專業(yè)知識不過硬造成的。而要使執(zhí)法主體專業(yè)化，主要有以下途徑，一是加強消防執(zhí)法干部的配備，實現(xiàn)每個基層大隊消防執(zhí)法人員數(shù)量按照編制配置到位，并盡可能將具有一定法律知識背景的入警大學(xué)生干部充實到執(zhí)法崗位；二是加強在崗監(jiān)督執(zhí)法干部的教育培訓(xùn)和考核，重點加強行政法和行政訴訟法知識的培訓(xùn)，要求每名執(zhí)法干部都必須準(zhǔn)確掌握具體行政行為的相關(guān)程序，并實行定期的崗位考核；三是通過培訓(xùn)提升消防文職人員協(xié)助消防執(zhí)法的能力。

(二)執(zhí)法程序正規(guī)化

程序正義是實體正義的前提，程序合法是行政執(zhí)法正當(dāng)性的基礎(chǔ)。行政法律制定目的就在于規(guī)范執(zhí)法主體的行為，將執(zhí)法行為限制在法律的范圍之內(nèi)，防止公權(quán)力的隨意性。如果忽略和輕視執(zhí)法程序，依法行政就是一句空話。但從目前的情況來看，消防執(zhí)法部門在辦理消防行政許可項目、行政處罰案件，以及開展消防監(jiān)督檢查、火災(zāi)事故調(diào)查等案件時，都或多或少地出現(xiàn)了違法取證、告知不到位、檢查核查不到位、超期辦理等程序性問題。規(guī)范執(zhí)法程序，關(guān)鍵是要做到明示事項、依法取證、固定證據(jù)、資訊公開、遵守法定期限，以及保證行政相對人的陳述和申辯權(quán)利，嚴(yán)格按照法定程序推進執(zhí)法步驟，使執(zhí)法行為環(huán)環(huán)相扣，體現(xiàn)執(zhí)法程序的合法與規(guī)范。

(三)執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化

具體行政行為除了要堅持合法原則外，還要堅持合理原則。這主要涉及到行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的使用問題。如《消防法》設(shè)定的罰款幅度從五千到五萬、從一萬元到十萬元、從三萬元到三十萬，自由裁量空間很大。作為執(zhí)法部門和執(zhí)法人員不能想罰多少就罰多少，要有一個事先制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以違法情節(jié)的輕重來實施量罰。自由裁量不僅指行政處罰，還包括行政許可、火災(zāi)事故調(diào)查、消防監(jiān)督檢查等諸多環(huán)節(jié)。執(zhí)法活動除了“合法”之外，還要有“合理”的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法實體的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)進行規(guī)范和統(tǒng)一。

(四)執(zhí)法服務(wù)便民化

行政執(zhí)法有一重要原則就是高效便民，這其實就是要求行政主體提供高質(zhì)量的執(zhí)法服務(wù)，包括提高執(zhí)法效率和便利當(dāng)事人兩個方面。一是要減少環(huán)節(jié)、縮短時限。消防監(jiān)督執(zhí)法工作的成效要更多、更直接地體現(xiàn)在保障民生、促進和諧、惠及百姓上。二是要堅持把好質(zhì)量關(guān)，標(biāo)準(zhǔn)不能松。各級執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法主體要研究制定改進消防執(zhí)法、監(jiān)督服務(wù)等方面的針對性措施，力爭達(dá)到規(guī)則公開化、程序規(guī)范化、操作便捷化，以實現(xiàn)執(zhí)法服務(wù)的常態(tài)化。三是要優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。從保穩(wěn)定、惠民生的角度出發(fā)，切實解決群眾反映強烈的消防熱點、難點問題，尤其是要改進和規(guī)范監(jiān)督檢查后的告知程序，使執(zhí)法對象明白問題所在，知曉改正措施，接受相關(guān)處理，切實實現(xiàn)消防行政執(zhí)法的目的。

[1]《中華人民共和國行政許可法》.

[2]《中華人民共和國行政處罰法》.

[3]《中華人民共和國行政訴訟法》.