建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價實(shí)踐中的困境分析——以鄭州市藍(lán)堡灣四期項(xiàng)目為例

張國林，康 凱，羅家慶

（河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司，河南 鄭州 450000）

0 引言

隨著城市交通擁堵問題的日益顯現(xiàn)，越來越多的城市開始建立建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價制度，以期緩解和改善城市交通擁堵狀況。雖然用以規(guī)范和指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目的交通影響評價工作的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ T141—2010）已于2010年頒布實(shí)施。但在實(shí)踐過程中，如何發(fā)揮建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價制度的作用，該制度能否協(xié)調(diào)土地利用和交通發(fā)展、緩解城市交通擁堵，是簡單的技術(shù)問題還是影響深遠(yuǎn)的公共政策引發(fā)了各方激烈的討論。鑒于此，以鄭州市正弘藍(lán)堡灣四期項(xiàng)目交通影響評價為例，對其評價制度編制過程中的相關(guān)問題進(jìn)行了剖析，期望能為改進(jìn)和完善交通影響評價編制工作提供一些幫助。

1 項(xiàng)目概況

1.1 項(xiàng)目背景

鄭州市正弘藍(lán)堡灣位于鄭州市核心區(qū)，花園路與東風(fēng)路交叉口西南角。藍(lán)堡灣項(xiàng)目包含四期，其中，一、二、三期建筑性質(zhì)為住宅和商業(yè)，現(xiàn)均已經(jīng)建成，藍(lán)堡灣四期為本文研究對象。由于項(xiàng)目開發(fā)單位在解決社會遺留問題、維護(hù)社會穩(wěn)定、支持城市軌道交通建設(shè)等方面承擔(dān)了較多的社會責(zé)任，因此，鄭州市政府提出了補(bǔ)償措施，將項(xiàng)目總?cè)莘e率調(diào)整為5.0左右。項(xiàng)目前三期建設(shè)規(guī)模已審批，按照總?cè)莘e率為5.0的要求，確定了藍(lán)堡灣四期項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模[1]。

1.2 項(xiàng)目方案

項(xiàng)目緊鄰軌道交通樞紐站點(diǎn)——軌道交通2號線和8號線十字交匯處，占地3.64公頃，總建筑面積達(dá)39.00萬m2。其中，地上建筑面積為29.03萬m2，容積率為7.97，建筑類型為大型購物中心及高層寫字樓，具體包括中高端的零售購物、休閑娛樂、餐飲辦公等多種業(yè)態(tài)，是一座典型的體驗(yàn)式、多功能的建筑綜合體[1]。

1.3 交通條件

項(xiàng)目周邊交通條件較為復(fù)雜，應(yīng)規(guī)劃軌道交通站點(diǎn)和立體交叉口。北側(cè)東風(fēng)路直行車道規(guī)劃下穿花園路；東側(cè)花園路規(guī)劃軌道交通2號線，設(shè)置東風(fēng)路軌道交通站點(diǎn)，規(guī)劃5處地鐵出入口，2處出入口設(shè)置于項(xiàng)目內(nèi)部，與項(xiàng)目地下二層無縫銜接，3處設(shè)置在花園路兩側(cè)，通過地下通道銜接；項(xiàng)目北側(cè)東風(fēng)路規(guī)劃軌道交通8號線，在東風(fēng)路規(guī)劃地鐵出入口。其中，軌道交通2號線在建，預(yù)計(jì)將在項(xiàng)目建成前投入運(yùn)營；軌道交通8號線將于2025年建成并投入運(yùn)營[1]。

2 交通影響評價實(shí)踐中的困境

2.1 項(xiàng)目開發(fā)強(qiáng)度論證——能否承擔(dān)重任

交通需求預(yù)測涉及很多參數(shù)，不同的參數(shù)取值將會產(chǎn)生不同的預(yù)測結(jié)果。然而實(shí)踐中由于調(diào)查和研究環(huán)節(jié)基礎(chǔ)薄弱，參數(shù)取值往往缺少有效的規(guī)范和指導(dǎo)。以出行率參數(shù)為例，綜合體的吸引率指標(biāo)參數(shù)確定和業(yè)態(tài)較為單一的建筑物產(chǎn)生的吸引率指標(biāo)參數(shù)的確定有較大的區(qū)別，每種業(yè)態(tài)產(chǎn)生的交通流之間有很大的交叉，不同業(yè)態(tài)的建筑吸引的交通量需進(jìn)行折減[2]，而折減系數(shù)取值的確定較為困難。項(xiàng)目緊鄰軌道交通東風(fēng)路換乘樞紐站，通過地下通道直接銜接，為項(xiàng)目客流選擇公交出行提供了方便；周邊道路網(wǎng)飽和度較高，必然導(dǎo)致汽車出行的不便，因此，人們更傾向于選擇軌道交通而不是小汽車出行，項(xiàng)目產(chǎn)生客流的出行方式中公共交通出行比例也就必然高于城市平均水平。對于鄭州市而言，軌道交通尚未建成，無類似項(xiàng)目可參考，項(xiàng)目新生成交通量對公共交通出行方式將有較大的取值空間和不確定性。

項(xiàng)目評價范圍內(nèi)的快速路：北三環(huán)、中州大道和地鐵2號線正在施工。評價年，道路網(wǎng)和交通運(yùn)輸系統(tǒng)較現(xiàn)狀將發(fā)生較大的變化，區(qū)域路網(wǎng)交通流量將重新分配，原本歸屬于公交的部分客流將轉(zhuǎn)移到地鐵上，常規(guī)公交線路客流也將發(fā)生顯著變化。因此，準(zhǔn)確預(yù)測背景交通需求需要城市宏觀模型的支撐，但是實(shí)踐中宏觀模型的準(zhǔn)確性和數(shù)據(jù)可獲得性具有很大的限制。

受規(guī)劃編制體制的制約，我國交通規(guī)劃從屬于城市規(guī)劃，而交通與城市規(guī)劃土地利用之間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未真正建立。項(xiàng)目所在區(qū)域缺少宏觀、中觀土地與交通量化分析資料，總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃中缺少交通對土地利用的有效反饋，區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度缺乏研究和有效控制，周邊項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模仍具有很大的不確定性。這樣就會形成一個困境：對單個建設(shè)項(xiàng)目而言，交通影響評價結(jié)果往往可以接受，但如果將多個項(xiàng)目疊加研究，區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度將使交通量突破道路交通的承載能力。

依據(jù)鄭州市相關(guān)文件，項(xiàng)目處于“六線”規(guī)劃、控規(guī)導(dǎo)則、城市設(shè)計(jì)覆蓋區(qū)域，該項(xiàng)目不再組織編制項(xiàng)目控制性詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃管理部門依據(jù)交通影響評價結(jié)果，直接提出規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，作為土地出讓和招拍掛的要件及規(guī)劃審批的依據(jù)。這種做法在理論上無可厚非，但是由于交通影響評價研究基礎(chǔ)數(shù)據(jù)薄弱及規(guī)劃編制體制制約等，這種做法的科學(xué)性和合理性仍將受到質(zhì)疑。目前的建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價工作尚不足以承擔(dān)對土地開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行有效控制的重任。

2.2 機(jī)動車停車位——是否越多越好

鄭州市出臺了建設(shè)項(xiàng)目機(jī)動車配建指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，作為交通影響評價制度的配套標(biāo)準(zhǔn)，將配建機(jī)動車停車泊位能否滿足建筑物配建標(biāo)準(zhǔn)作為停車設(shè)施的交通影響程度評價依據(jù)。鄭州市機(jī)動車停車配建指標(biāo)將規(guī)劃范圍分成了三環(huán)以內(nèi)區(qū)域和三環(huán)以外區(qū)域兩個圈層，三環(huán)以內(nèi)機(jī)動車配建可采用低值，三環(huán)以外機(jī)動車配建采用高值[3]。該項(xiàng)目處于三環(huán)以內(nèi)，商業(yè)機(jī)動車配建指標(biāo)為0.8車位/100m2，商務(wù)辦公為0.8車位/100m2。該配建指標(biāo)未體現(xiàn)城市綜合交通規(guī)劃提出的停車分區(qū)管理策略，老城商業(yè)區(qū)、軌道交通站點(diǎn)周圍的機(jī)動車停車配建指標(biāo)并未體現(xiàn)出差異性?，F(xiàn)行的停車配建標(biāo)準(zhǔn)，分別對商業(yè)區(qū)和辦公區(qū)等的停車配建指標(biāo)作出了規(guī)定，但如果按照標(biāo)準(zhǔn)配建，建設(shè)項(xiàng)目的停車場配建規(guī)模往往偏大，過高的停車供給又會引發(fā)項(xiàng)目周邊地區(qū)交通量的急劇增長，從而超出周邊路網(wǎng)容量的供給能力，造成交通環(huán)境的惡化[4]。公共交通導(dǎo)向發(fā)展(TOD)使得站點(diǎn)周邊地區(qū)的停車需求減少的同時應(yīng)避免站點(diǎn)周邊停車位的過分供給，以保證TOD成果。參考其他國家，德國漢堡1976年將中心區(qū)最大車位數(shù)量控制在30 000個，之后不再增建；蘇黎世將中心區(qū)車位凍結(jié)在1996年的水平；美國西雅圖波特蘭等地也規(guī)定了相應(yīng)的減少項(xiàng)目，應(yīng)控制“最大停車位數(shù)量”而非“最少停車車位數(shù)量”，以限制機(jī)動車的增長和使用；韓國首爾1997年推出了停車上限制度，以減少現(xiàn)有的停車供應(yīng)，在中心區(qū)的新興商業(yè)和辦公寫字大樓區(qū)，停車設(shè)施供給下降20%~40%不等[5]。

基于項(xiàng)目特殊區(qū)位，從利于地區(qū)交通發(fā)展角度出發(fā)，不宜單純依靠停車配建標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算停車泊位數(shù)量，需要適度限制停車泊位的數(shù)量，促使乘客最大限度利用地鐵和公交方式出行。但是中心城區(qū)軌道交通站點(diǎn)區(qū)域機(jī)動車停車位控制策略卻得不到規(guī)劃管理部門認(rèn)可，其堅(jiān)持認(rèn)為該項(xiàng)目必須嚴(yán)格按照規(guī)定配建機(jī)動車停車位。一方面由于軌道交通大量修建，另一方面在市中心公交最發(fā)達(dá)，最應(yīng)鼓勵公交出行和非機(jī)動車出行，如果提高停車位配建標(biāo)準(zhǔn)，則將加大小汽車出行量。在殘酷的現(xiàn)實(shí)面前，交通影響評價制度顯得蒼白無力。

2.3 非機(jī)動車停車位——是否以人為本

項(xiàng)目處于市中心商務(wù)區(qū)，城市用地緊張，景觀要求較高。配建的1.17萬個非機(jī)動車停車位位于地下車庫夾層及地下一層，設(shè)置4個非機(jī)動車專用出入口。

對辦公區(qū)和商業(yè)區(qū)的工作人員而言，非機(jī)動車停車時間較長、周轉(zhuǎn)率較低、車位可以位于地下車庫，來滿足其停車需求。但需注意兩個問題：（1）非機(jī)動車中電動車的比例較高，應(yīng)考慮電動車的充電裝置；（2）非機(jī)動車出行的時間比較集中，應(yīng)充分考慮非機(jī)動車出入口的寬度和數(shù)量，滿足高峰時段的集散需求。

對于商業(yè)區(qū)顧客而言，其非機(jī)動車停車時間較短，對非機(jī)動車停車便利性要求較高，且習(xí)慣將非機(jī)動車就近停放于地面。對鄭州市中原萬達(dá)、二七萬達(dá)、大上海城、大商360等綜合體項(xiàng)目的非機(jī)動車停車特征進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非機(jī)動主要停放在項(xiàng)目周邊的人行道及集散空間，地下車庫的非機(jī)動車停車位利用率較低。究其原因，主要是商業(yè)綜合體對大量的非機(jī)動車停車需求和現(xiàn)實(shí)布局的不重視，非機(jī)動車停車位布局和居民出行習(xí)慣不一致，從而造成了非機(jī)動停車亂的現(xiàn)象。

非機(jī)動車是鄭州市居民通勤、購物和娛樂的主要出行方式，停車設(shè)施是影響非機(jī)動車擁有量和出行方式選擇的重要因素之一。由于“車本位”思想盛行，人們對機(jī)動車停車需求關(guān)注較多，而對非機(jī)動車停車需求則關(guān)注不足。城市綜合體應(yīng)充分考慮配建規(guī)模合理和使用便利的非機(jī)動車停車設(shè)施，設(shè)計(jì)和布局應(yīng)充分考慮使用者的需求，尊重人們?nèi)粘Ｊ褂昧?xí)慣。如果將非機(jī)動停車位布置于地下車庫，那么必須充分考慮使用的便利性，設(shè)置充足數(shù)量的非機(jī)動車專用出入口，坡道采用自動傳動裝置，便于人們存取非機(jī)動車，既要讓非機(jī)動車有處安放，又要有路可走。

2.4 改善措施——是否是無法兌現(xiàn)的承諾

項(xiàng)目緊鄰軌道交通站點(diǎn)，運(yùn)輸潛能的發(fā)揮必須依靠與其他交通方式的接駁，應(yīng)在人行過街設(shè)施建設(shè)、相鄰交叉口規(guī)劃設(shè)計(jì)、公交線路優(yōu)化調(diào)整和交通管理方面提出改善措施。項(xiàng)目南側(cè)的W項(xiàng)目和Y項(xiàng)目同時編制建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價報(bào)告，對緊鄰道路及交叉口提出了改善措施。3個項(xiàng)目的交通影響評價報(bào)告從各自的角度均提出了改善措施，但是這些改善措施缺少必要銜接。交通影響評價制度審查主要由規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)，公安交警等相關(guān)部門參加，但是改善措施由不同的政府部門負(fù)責(zé)實(shí)施。規(guī)劃管理部門在審批階段需對項(xiàng)目本身的設(shè)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行核查，而對周邊市政基礎(chǔ)設(shè)施的改善工程以及配套停車場庫的使用，由于隸屬不同職能部門則沒有具體的監(jiān)督落實(shí)辦法。例如公交線路的優(yōu)化改善措施能否被公交公司認(rèn)可和采納仍是未知之?dāng)?shù)。交通影響評價相當(dāng)于建設(shè)項(xiàng)目交通影響的預(yù)評價，而交通影響評價中改善措施的有效性還需要通過交通影響后評價來驗(yàn)證，目前交通影響后評價工作尚未開展，這就使得交通影響分析的結(jié)果得不到及時的檢驗(yàn)，也很難發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。

交通影響評價提出的改善措施是支撐項(xiàng)目可行的必要條件，只有改善措施按要求實(shí)施后，才能有效緩解項(xiàng)目建成對周邊交通的影響，并把影響降低到可以接受的范圍之內(nèi)。因此，相關(guān)部門應(yīng)積極探索我國特殊規(guī)劃、建設(shè)和管理體制下的交通影響評價改善措施的落實(shí)機(jī)制，莫讓其成為一個無法兌現(xiàn)的承諾。

3 結(jié)語

越來越多的城市建立建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價制度，來應(yīng)對日益出現(xiàn)的城市交通擁堵問題。在意識到該項(xiàng)制度重要性的同時應(yīng)客觀的認(rèn)識到，交通影響評價不僅僅是一項(xiàng)技術(shù)問題，同時也是一項(xiàng)公共政策，實(shí)踐過程中將面臨諸多困境。因此，應(yīng)加強(qiáng)交通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查和模型研究，拓展交通影響評價編制范圍，踐行公共交通導(dǎo)向發(fā)展（TOD）和以人為本的交通理念，探索改善措施實(shí)施機(jī)制，使交通影響評價制度更好地發(fā)揮作用。

[1] 河南城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司.正弘藍(lán)堡灣四期項(xiàng)目交通影響評價報(bào)告[R].鄭州：河南省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司，2013.

[2]《建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價技術(shù)手冊》編制組.建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價技術(shù)手冊[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2011.

[3] 鄭州市人民政府.鄭州市交通影響分析（評價）編制管理暫行辦法（鄭政文[2011]155號）[Z].鄭州：鄭州市人民政府，2011.

[4] 王海天，李文華，陳翚.淺議城市綜合體停車泊位配建[Z].福州：公交優(yōu)先與緩堵對策——中國城市交通規(guī)劃2012年年會暨第26次學(xué)術(shù)研討會，2012.

[5] 王緝憲.如何將交通運(yùn)輸元素嵌入城市規(guī)劃：回顧與思考[Z].青島：2013年中國城市規(guī)劃年會，2013.