國家重點(diǎn)生態(tài)工程實(shí)施的成效和問題及政策建議——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例

張永軍

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010020）

內(nèi)蒙古地處我國北部邊疆，橫跨我國東北、華北和西北三大自然經(jīng)濟(jì)區(qū)，地處北緯 37°24′～53°23′，東經(jīng) 97°12′～126°04′之間,西與甘肅省為鄰，南與河北省、山西省、陜西省和寧夏回族自治區(qū)相連，東與黑龍江、吉林、遼寧三省接壤，北與俄羅斯、蒙古國交界，土地面積11550.92萬hm2,其中耕地面積耕地710.21萬hm2，占全區(qū)土地總面積的6.15%。截止到2012年末總?cè)丝谶_(dá)到2489.9萬人，其中鄉(xiāng)村人口為1052.3萬人，市鎮(zhèn)人口1437.6萬人。2012年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到15880.58億元，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政總收入2497.28億元，城鎮(zhèn)人均可支配收入和農(nóng)牧民人均純收入分別達(dá)到23150.3元和7611元。2012年糧食總產(chǎn)量達(dá)到2528.5萬t，牧業(yè)年度牲畜存欄數(shù)達(dá)到11263萬頭（只），原煤產(chǎn)量達(dá)到10.62億t。內(nèi)蒙古也是我國最大的天然牧場，是歐亞大陸保存相對(duì)完整的集中連片原生草原，2012年擁有草原面積0.79億hm2，占全國草原總面積的20%，是我國草原生態(tài)保護(hù)的主體區(qū)域，對(duì)維護(hù)國家生態(tài)安全起著不可替代的作用[1]。同時(shí)，內(nèi)蒙古作為我國六大牧區(qū)之一，其中純牧業(yè)旗縣和半牧業(yè)旗縣占內(nèi)蒙古全部旗縣區(qū)的53%，其擁有天然草原面積占內(nèi)蒙古草原總面積的82%，是內(nèi)蒙古生態(tài)保護(hù)的主體區(qū)域。但內(nèi)蒙古的生態(tài)也非常脆弱，境內(nèi)分布有巴丹吉林、騰格里、烏蘭布和、庫布齊、巴音溫都爾5大沙漠和毛烏素、渾善達(dá)克、科爾沁、呼倫貝爾、烏珠穆沁5大沙地，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年仍有風(fēng)蝕土地56.35萬km2、水蝕土地2.75萬km2、鹽堿化土地3.13萬km2、凍融土地4.77萬km2[2]，需要治理的荒漠化土地占全區(qū)國土面積近60%，加強(qiáng)內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)刻不容緩。內(nèi)蒙古的生態(tài)保護(hù)歷來受到黨和國家的高度重視，2007年胡錦濤總書記視察內(nèi)蒙古時(shí)指出“要切實(shí)保護(hù)好內(nèi)蒙古這塊遼闊草原，為建設(shè)祖國北方重要生態(tài)屏障做出貢獻(xiàn)”。溫家寶總理在洪紱曾、蔣民寬等草原專家向國務(wù)院所提《關(guān)于采取緊急措施遏制呼倫貝爾草原沙化的建議》批示指出“保護(hù)呼倫貝爾草原急需采取切實(shí)有效的措施”?？梢姡瑑?nèi)蒙古作為全國生態(tài)保護(hù)的重要區(qū)域，對(duì)全國生態(tài)保護(hù)起著至關(guān)重要的作用。

1 內(nèi)蒙古重點(diǎn)生態(tài)工程實(shí)施情況與成效

1.1 重點(diǎn)生態(tài)工程實(shí)施情況

改革開放以來，生態(tài)保護(hù)越來越受到黨和國家的高度重視，1983年保護(hù)環(huán)境確立為基本國策，2002年黨的十六大提出建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，2012年黨的十八大提出“生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)”五位一體建設(shè)總體布局。尤其是2000年3-4月我國北方地區(qū)沙塵暴或浮塵天氣連續(xù)多次襲擊北京城，使人民生產(chǎn)、生活受到很大影響，黨中央、國務(wù)院及時(shí)做出遏制生態(tài)惡化、抓緊環(huán)京津生態(tài)圈工程建設(shè)的決定，并于2000年底開始試點(diǎn)，2002年3月國家五部委聯(lián)合下發(fā)《京津風(fēng)沙源治理工程規(guī)劃（2001-2010年）》，這標(biāo)志著我國重點(diǎn)生態(tài)工程正式拉開序幕。2000年內(nèi)蒙古正式啟動(dòng)“京津風(fēng)沙源治理”工程，并出臺(tái)了《內(nèi)蒙古京津風(fēng)沙源治理工程管理辦法》（內(nèi)政辦發(fā)[2001]26號(hào)），強(qiáng)化對(duì)生態(tài)工程的管理和實(shí)施，同時(shí)，不斷加大工程投入，2000-2013年內(nèi)蒙古累計(jì)投資105.52億元，一期工程涉及赤峰市、錫林郭勒盟、烏蘭察布市、包頭市4個(gè)盟市和二連浩特等31個(gè)旗縣區(qū)，工程區(qū)面積36.9萬km2，占內(nèi)蒙古總面積的31.9%，占全國京津風(fēng)沙源工程區(qū)總面積的80.6%。2012年國家繼續(xù)實(shí)施“京津風(fēng)沙源治理”二期工程，進(jìn)一步擴(kuò)大了在內(nèi)蒙古的實(shí)施范圍，將呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾市、烏海市納入規(guī)劃范圍，增列39個(gè)旗縣，旗縣總數(shù)達(dá)到70個(gè)，內(nèi)蒙古治理面積繼續(xù)保持全國首位[3]。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)草原的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展。2000年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好退牧還林(草)試點(diǎn)工作的若干意見》(國發(fā)(2000)24號(hào))，開始實(shí)施“退牧還草”工程，2002年內(nèi)蒙古在11個(gè)盟市開始實(shí)施“退牧還草”工程，為加強(qiáng)和規(guī)范“退牧還草”試點(diǎn)工程的組織、實(shí)施和管理，提高工程質(zhì)量和成效，內(nèi)蒙古還出臺(tái)了《退牧還草試點(diǎn)工程管理辦法》（內(nèi)政辦字[2002]354號(hào)），堅(jiān)持“圍欄封育、退牧禁牧（輪牧）、舍飼圈養(yǎng)、承包到戶”的方針，劃分為季節(jié)性退牧、半年退牧和全年禁牧三種類型，以牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)為重點(diǎn)，以嘎查村為基本單元，集中連片實(shí)施，每年每畝草場補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為全年退牧5.5kg、半年退牧2.75kg、季節(jié)性退牧l.375kg。按照“誰退牧、誰管護(hù)、誰圍封、誰受益”的原則，把退牧還草工程與扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水土保持、畜牧業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、草原生態(tài)建設(shè)等結(jié)合起來，對(duì)不同渠道的資金可以統(tǒng)籌安排，重點(diǎn)用于基本草牧場、配套草庫倫、人工種草、草原改良、青貯飼料種植、棚圈、飼草料加工機(jī)械等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為實(shí)施退牧還草、舍飼圈養(yǎng)提供必要條件。并確定“退牧還草”總規(guī)模為0.4億hm2，一期到2010年實(shí)現(xiàn)“退牧還草”0.3億hm2，二期到2015年實(shí)現(xiàn)“退牧還草”0.1億hm2，同時(shí)，不斷強(qiáng)化財(cái)政支持力度，2002-2010年內(nèi)蒙古財(cái)政累計(jì)投入30.3億元，2002-2013年中央及國債累計(jì)投入46.34億元，“退牧還草”工程取得了明顯成效，2002-2010年完成禁牧圍欄653.05萬hm2、休牧圍欄 790萬hm2、劃區(qū)輪牧 27.3萬 hm2，草地補(bǔ)播333.5萬hm2。2011年國家安排內(nèi)蒙古“退牧還草工程”建設(shè)任務(wù)117.7萬hm2，其中季節(jié)性休牧76.7萬hm2,劃區(qū)輪牧41萬hm2。退化草原補(bǔ)播35.3萬hm2，人工飼草地建設(shè)1.7萬hm2，舍飼棚圈0.5萬處，國家投資45226萬元，地方配套7060萬元，截止2012年底，全部完成了建設(shè)任務(wù)。

為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民參與生態(tài)保護(hù)的積極性，通過“補(bǔ)獎(jiǎng)”形式給予農(nóng)牧民更多的支持，2010年內(nèi)蒙古正式實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，這是繼退牧還草和京津風(fēng)沙源治理工程之后，國家做出的又一保護(hù)草原生態(tài)的重大戰(zhàn)略決策，也是廣大農(nóng)牧民期盼已久的普惠工程，標(biāo)志著草原保護(hù)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。為了貫徹落實(shí)好草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，內(nèi)蒙古出臺(tái)了《內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案》，確立了以保護(hù)和改善天然草原生態(tài)環(huán)境，增加牧民收入，促進(jìn)畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)的總目標(biāo)，通過財(cái)政發(fā)力補(bǔ)齊草原生態(tài)“短板”，2011-2013年內(nèi)蒙古累計(jì)投入121.2億元，根據(jù)不同牧區(qū)進(jìn)行了細(xì)化分區(qū)，確立了禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)兩類地區(qū)，并根據(jù)每一類型區(qū)域特點(diǎn)實(shí)施不同措施，突出了以綜合措施推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)。

1.2 重點(diǎn)生態(tài)工程實(shí)施取得的成效

通過實(shí)施上述生態(tài)工程，內(nèi)蒙古生態(tài)工程取得了明顯效果，京津風(fēng)沙源治理工程全境植被蓋度平均提高13個(gè)百分點(diǎn)，退牧還草工程區(qū)草原植被蓋度平均提高7.5個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)牧民人均純收入增加了5573元，牧業(yè)年度牲畜存欄數(shù)增加3962.5萬頭只，有力地促進(jìn)了人口轉(zhuǎn)移，拓寬了農(nóng)牧民收入來源，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。具體表現(xiàn)在：

（1）生態(tài)效益。生態(tài)環(huán)境得到明顯恢復(fù)，草原植被蓋度、牧草高度和單位面積的生物量明顯提高。據(jù)全國畜牧總站2012年京津風(fēng)沙源監(jiān)測(cè)報(bào)告（內(nèi)蒙古）顯示，2012年內(nèi)蒙古東烏珠穆沁旗、正藍(lán)旗、鑲黃旗三個(gè)旗工程區(qū)與非工程區(qū)相比，草原植被平均蓋度提高3%-15%；高度增加7.7%-27%；鮮草產(chǎn)量提高5.9%-47.3%。通過2001年和2012年兩期遙感數(shù)據(jù)對(duì)比分析，內(nèi)蒙古3旗全境草原植被比2001年平均蓋度提高了13%，平均鮮草產(chǎn)量提高了54.3%（表1）。

表1 2001年和2012年“京津風(fēng)沙源治理工程”草原建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全境植被狀況

據(jù)全國畜牧總站2012年“退牧還草”工程報(bào)告（內(nèi)蒙古）顯示，2006年和2012年兩次遙感數(shù)據(jù)對(duì)比分析，2012年內(nèi)蒙古陳巴爾虎旗和新巴爾虎右旗兩個(gè)旗的工程區(qū)草原植被蓋度分別增加2%和13%，鮮草產(chǎn)量分別增加11.8%和41.8%，草原生態(tài)系統(tǒng)呈恢復(fù)狀況（表2）。

（2）經(jīng)濟(jì)效益。隨著生態(tài)工程的順利實(shí)施，促進(jìn)了內(nèi)蒙古畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶動(dòng)了全區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。內(nèi)蒙古地區(qū)生產(chǎn)總值由2000年的1539.12億元提高到2012年的15880.58億元，由居全國第25位上升至全國第15位。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2000年的5129.1元提高到2012年的23150元，農(nóng)牧民人均純收入的由2038元提高到7611元，分別居全國第10位和第15位。尤其是農(nóng)牧民生活水平發(fā)生重大變化，牧民家庭恩格爾系數(shù)由33.8%下降到30.4%，農(nóng)民家庭恩格爾系數(shù)由47.7%下降到39%。促使畜牧業(yè)由數(shù)量型向質(zhì)量、效率與生態(tài)并重型方向轉(zhuǎn)變，畜牧業(yè)生產(chǎn)能力得到明顯提高，內(nèi)蒙古牧業(yè)年度牲畜存欄數(shù)由2000年的7300.5萬頭（只）增加到2012年的11263萬頭（只），肉類產(chǎn)量由2000年的143.4萬t增加到2012年的245.83萬t，牛奶產(chǎn)量由2000年的79.8萬t增加到2012年的910.18萬t（表3）。

表2 2006年和2012年國家天然草原“退牧還草”工程（內(nèi)蒙古）實(shí)施植被狀況

表3 2000-2012年內(nèi)蒙古實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)工程期間主要數(shù)據(jù)

（3）社會(huì)效益。隨著國家重點(diǎn)生態(tài)工程的順利實(shí)施，不僅取得了較好的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，還取得了良好的社會(huì)效益，有力帶動(dòng)了地方和農(nóng)牧民參與生態(tài)工程的積極性，初步形成了促進(jìn)草原保護(hù)和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展新機(jī)制。主要呈現(xiàn)出兩個(gè)比較顯著的變化：①人口轉(zhuǎn)移步伐加快，初步實(shí)現(xiàn)能“出得去、留得住”，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)生活方式的大轉(zhuǎn)變。以典型牧區(qū)錫林郭勒盟為例，2000年底，該盟農(nóng)村牧區(qū)人口49.9萬人，占全盟總?cè)丝诘?0%。其中牧區(qū)22.9萬人，占全盟總?cè)丝诘?3%。截止到2006年底，全盟共調(diào)整農(nóng)牧民12.9萬人（牧民8萬人），其中：依托項(xiàng)目遷移5.9萬人（牧民4.2萬人），自主遷移7.1萬人（牧民3.8萬人）[4]。從產(chǎn)業(yè)選擇來看，進(jìn)城從事第二、三產(chǎn)業(yè)正逐步成為農(nóng)牧民遷移最直接最有效的途徑。第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)移安置5.3萬人，占已遷移出人口的41.1%，主要進(jìn)入移民村集中居住，從事奶牛養(yǎng)殖業(yè)為主；第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)共7.6萬人，占已遷移出人口的58.9%，主要以進(jìn)城開辦飯店、商店、理發(fā)店，跑運(yùn)輸、務(wù)工為主。②農(nóng)牧民收入來源渠道出現(xiàn)比較大的變化，取得了“惠農(nóng)惠牧”的明顯效果，尤其是轉(zhuǎn)移性收入提高幅度比較大。內(nèi)蒙古農(nóng)牧民工資性收入所占家庭人均總收入的比重由2000年的8.36%提高到2012年的10.69%，經(jīng)營性收入所占比重由88.64%下降到2012年的78.02%，轉(zhuǎn)移性和財(cái)產(chǎn)性收入所占比重由3%提高到2012年的9.7%（表4）。對(duì)牧民收入的影響更大，內(nèi)蒙古牧民家庭經(jīng)營性收入占牧民家庭人均純收入的比重由2000年的91.3%下降到2011年的65.3%，工資性收入所占比重由4.9%提高到12%，財(cái)產(chǎn)性收入變化不大，轉(zhuǎn)移性收入增加幅度比較大，轉(zhuǎn)移性收入占牧民家庭人均純收入的比重由2004年的4.8%提高到2011年的18.3%，絕對(duì)量由171.23元增加到1663.82元，增加了近9倍，其中，政策性補(bǔ)貼占69.8%，來自生態(tài)工程的收入占64.7%。

表4 2000-2012年內(nèi)蒙古農(nóng)牧民收入來源結(jié)構(gòu)

2 存在的問題及原因

2.1 存在的主要問題

目前，從生態(tài)工程實(shí)施情況看，仍存在一些突出問題，主要表現(xiàn)在：

（1）草原面積大，建設(shè)投資少。截止到2010年年底，“退牧還草”和“京津風(fēng)沙源治理”兩大生態(tài)工程建設(shè)總規(guī)模達(dá)到1595.06萬hm2，建設(shè)面積僅占草原總面積的20%，80%的草原退化亟待治理。以“退牧還草”工程為例，內(nèi)蒙古擁有草原0.79億hm2，2000年內(nèi)蒙古就開始推行禁牧休牧制度，2002年國家正式實(shí)施“退牧還草工程”，2000-2010年內(nèi)蒙古禁牧休牧輪牧面積已達(dá)到0.52億hm2，其中禁牧0.2億hm2，休牧0.25億hm2，輪牧0.07億hm2，可以說普遍實(shí)行了禁牧休牧制度，但國家每年安排“退牧還草”任務(wù)僅有133.33萬hm2，并且限制在27個(gè)旗縣范圍內(nèi)實(shí)施，任務(wù)少，旗縣少。照此速度需要三、四十年的時(shí)間，才能夠使內(nèi)蒙古的草原全部實(shí)施“退牧還草”工程。國家要求以嘎查、村為單位集中連片，另外，在任務(wù)安排上又以中、重度退化為依據(jù)，難以實(shí)現(xiàn)天然草原生態(tài)的整體恢復(fù)。

（2）多數(shù)農(nóng)牧民生產(chǎn)條件較差，對(duì)草地依賴程度高，鞏固成果面臨考驗(yàn)。內(nèi)蒙古草原位于干旱和半干旱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，一旦遭破壞需幾年甚至幾十年才可恢復(fù)。項(xiàng)目區(qū)經(jīng)工程治理后，退化草原植被在高度和蓋度方面得到初步恢復(fù)，但多年生植物比重較低，群落結(jié)構(gòu)不夠穩(wěn)定，生態(tài)狀況依然脆弱。加之項(xiàng)目區(qū)多數(shù)農(nóng)牧民生產(chǎn)條件差，生活還不富裕，農(nóng)牧民仍主要依賴于第一產(chǎn)業(yè)增收，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，2005-2011年非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入占經(jīng)營性收入的平均比重僅為4%左右，克服天然草原的索取和高依賴程度，鞏固前期成果面臨嚴(yán)重考驗(yàn)。

（3）轉(zhuǎn)移人口面臨著巨大挑戰(zhàn)。生態(tài)移民是否能夠順利開展，關(guān)鍵是農(nóng)牧民轉(zhuǎn)后能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)，并擁有穩(wěn)定的收入來源。習(xí)慣和生活方式的調(diào)整需要有兩個(gè)重要條件，一是城鎮(zhèn)的生活對(duì)牧民來說要比在牧場的生活舒適，二是收入要比遷移前有持續(xù)的提高[5]。但從目前內(nèi)蒙古農(nóng)牧民工資性收入構(gòu)成看，勞務(wù)收入仍是工資性收入的主體，2011年農(nóng)牧民人均勞務(wù)收入占工資性收入的80%左右，2005-2011年從本鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)所得占勞務(wù)收入的平均比重保持在50%以上，而轉(zhuǎn)移就業(yè)收入水平相對(duì)較低，因此，提高轉(zhuǎn)移就業(yè)水平仍是今后實(shí)施生態(tài)工程需要解決的關(guān)鍵問題。

（4）工程建設(shè)內(nèi)容單一，影響工程實(shí)施效果。如，“退牧還草”工程建設(shè)內(nèi)容單一，主要是圍欄和補(bǔ)播，沒有飼草料生產(chǎn)、加工、舍飼棚圈等保障禁牧休牧制度落實(shí)的配套建設(shè)，不能有效解決禁休牧后牲畜的“吃、住”問題，影響了禁休牧制度的落實(shí)和建設(shè)成效。加之投資標(biāo)準(zhǔn)低，造成圍欄單元偏大，不能按戶圍封，也難以實(shí)施劃區(qū)輪牧。隨著工程的實(shí)施，項(xiàng)目旗縣近處及地勢(shì)平坦的地點(diǎn)工程已經(jīng)實(shí)施完成，今后工程將會(huì)在偏遠(yuǎn)、地形復(fù)雜的山地等地點(diǎn)實(shí)施，工程施工費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)大幅度增加，施工難度加大。目前工程投資仍然執(zhí)行2002年的標(biāo)準(zhǔn)，工程材料價(jià)格、運(yùn)輸、施工等費(fèi)用大幅提高，圍欄網(wǎng)片已從2002年350元/卷左右提高到目前的600—700元/卷，運(yùn)輸和施工費(fèi)也有大幅度提升，總體費(fèi)用增加了1倍多，按目前的價(jià)格計(jì)算，很難完成圍欄封育工程。補(bǔ)播草地投資標(biāo)準(zhǔn)僅300元/hm2，標(biāo)準(zhǔn)化畜舍每處3000元/80m2，平均37.5元/m2，除個(gè)別大戶外,一般農(nóng)牧民很難拿出配套資金搞基礎(chǔ)建設(shè)。以錫林郭勒盟實(shí)施“京津風(fēng)沙源”工程為例，生態(tài)移民項(xiàng)目國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人5000元，從多年來的實(shí)際情況看，牧民人均費(fèi)用達(dá)到2萬元左右才能保證移出來，轉(zhuǎn)移后穩(wěn)定問題也需要大量資金扶持，牧民負(fù)擔(dān)重。

（5）禁休牧牧草原飼料糧補(bǔ)助年限較短、標(biāo)準(zhǔn)低，不能滿足禁牧休牧的實(shí)際需要。退牧還草工程禁牧休牧飼料糧補(bǔ)助年限為5年，但從實(shí)際情況看，5年內(nèi)草場植被剛剛得到初步恢復(fù)，但真正嚴(yán)重退化沙化草場完全恢復(fù)至少需要25—30年。2005年以前實(shí)施的工程都已到期，項(xiàng)目到期后，將停止發(fā)放飼料糧補(bǔ)貼款，因缺乏延長禁休牧期限的相關(guān)政策，一部分牧戶將重返草場，從事傳統(tǒng)的放牧畜牧業(yè)，勢(shì)必造成草場的二次退化，如果不盡快延長飼料糧補(bǔ)貼期限，前期建設(shè)成果難以得到保護(hù)。同時(shí)，飼料糧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，不能滿足禁牧休牧的需要，2002年制定的飼料糧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為禁牧草原每年補(bǔ)貼82.5kg/hm2飼料糧（玉米），按0.9元/kg計(jì)算，目前玉米已達(dá)到2元/kg以上,價(jià)格上漲了120%以上,而補(bǔ)貼仍執(zhí)行2002年的標(biāo)準(zhǔn)，顯然太低。

2.2 產(chǎn)生問題的原因

產(chǎn)生上述問題的原因比較多，既有不同地區(qū)生態(tài)保護(hù)主體差異的因素，也有工程實(shí)施內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)的原因；既有牧民需要改變傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式問題，也有政府實(shí)施生態(tài)工程的財(cái)力承受能力問題：①長期以來形成的牧區(qū)粗放式的生產(chǎn)經(jīng)營方式,以及對(duì)草原生活方式的過度依賴，這是對(duì)草原生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞的根本性原因，因此，必須借助于生態(tài)工程加以引導(dǎo)，建立一種集約化的生產(chǎn)經(jīng)營方式。②草原的盲目墾殖、過度放牧等造成了對(duì)草原的生態(tài)環(huán)境破壞，可利用草原面積的減少又是過度放牧現(xiàn)象發(fā)生的直接原因，因此，需要繼續(xù)實(shí)施“退牧還草”等工程，并擴(kuò)大草原面積。③近年來內(nèi)蒙古地區(qū)人口的增長和集約化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)引起了對(duì)有限自然資源的過度利用，也導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的環(huán)境問題。如，礦產(chǎn)資源挖掘活動(dòng)占用大量草地，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)礦山企業(yè)礦區(qū)面積總和為3583km2,應(yīng)復(fù)墾112km2,實(shí)際復(fù)墾17km2,只占應(yīng)復(fù)墾面積的15%[6]。

在國家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，繼續(xù)實(shí)施生態(tài)工程作為常態(tài)化的措施，需要兼顧政府和牧民的利益，正如我國草業(yè)專家洪紱曾指出的“應(yīng)在保護(hù)生態(tài)優(yōu)先的前提下，考慮到牧民的生產(chǎn)和生活，一方面合理調(diào)整牲畜數(shù)量，一方面改善經(jīng)營方式，合理地確定放牧和生態(tài)的關(guān)系”。牧民是生態(tài)工程的參與者和受影響者[7]，牧民出于維持生產(chǎn)生活的角度去參與生態(tài)工程，只有高度認(rèn)識(shí)公共政策的效用，這樣才能達(dá)到相應(yīng)的政策效果[8]。因此，應(yīng)力爭形成以下長效機(jī)制：①立足于草原生態(tài)功能，兼顧生態(tài)保護(hù)和牧民利益，通過實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制來控制草原承載牲畜數(shù)量，對(duì)按要求完成減畜任務(wù)的牧戶給予補(bǔ)貼，從而實(shí)現(xiàn)草原休養(yǎng)生息。②立足于草原生態(tài)功能，通過實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)工程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)人口有序轉(zhuǎn)移，并對(duì)轉(zhuǎn)移人口給予就業(yè)資金、社會(huì)保障等支持，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口市民化和草原承載人口的降低，減少農(nóng)民，才能提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率和效益[9]，從而實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)保護(hù)。③立足于草原生產(chǎn)功能，通過實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)工程，加大對(duì)品種改良投入和配套棚圈等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)經(jīng)營條件，提高牧業(yè)單位生產(chǎn)能力，進(jìn)而提高牧民經(jīng)營性收入水平，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)。④立足于草原地處邊疆的地理功能，實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)工程，改善以教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，提高牧民福祉水平，實(shí)現(xiàn)邊疆穩(wěn)定。

3 政策與建議

3.1 整合生態(tài)建設(shè)資金，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，形成生態(tài)保護(hù)的合力

（1）考慮到目前國家生態(tài)工程比較多，生態(tài)資金管理模式也比較單一，涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、發(fā)展和改革等部門，形成了多頭管理，各自為戰(zhàn)，缺乏綜合管理，部門之間缺乏有效配合，治理成效有限，資金使用效率低。加之，每一類地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，氣候條件差異比較大，生態(tài)工程建設(shè)成本也不一。因此，建議國家加快落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2011〕21號(hào)），在加大中央預(yù)算內(nèi)生態(tài)保護(hù)投資的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌使用各類生態(tài)建設(shè)資金，并根據(jù)地區(qū)建設(shè)條件，制定相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，才能使生態(tài)工程不打折扣。

（2）降低地方配套投資比例，建議國家執(zhí)行西部地區(qū)投資配套政策，按10∶1的政策匹配資金或者按照民族區(qū)域政策少配套或不配套。

（3）提高退牧還草圍欄投資標(biāo)準(zhǔn)，按600元/hm2的投資標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

3.2 兼顧生態(tài)效益和牧民收益的前提下，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展

草原既發(fā)揮著“生態(tài)功能”，也發(fā)揮著“生產(chǎn)功能”，草原與耕地、森林、海洋等自然資源一樣，既是國家重要的戰(zhàn)略資源，也是畜牧業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和牧區(qū)農(nóng)牧民賴以生存的基本生產(chǎn)資料。尤其是牧區(qū)生產(chǎn)生活方式有其歷史根源性，牧民對(duì)于草原的依賴比較強(qiáng)，必須在保護(hù)草原的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)牧民的增收，才是適宜牧區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展之路。據(jù)調(diào)查，禁牧區(qū)的牧民勞動(dòng)力35%仍從事第一產(chǎn)業(yè)，65%的勞動(dòng)力將轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)[10]，由于牧民是一個(gè)特殊群體，受傳統(tǒng)游牧生活影響較大，加之文化層次不高，就業(yè)面很窄，外出務(wù)工增加收入較低，因此，必須為牧民解決具體困難

（1）除直接增加牧民補(bǔ)貼外，更多地應(yīng)該注重牧民社會(huì)保障水平的提高，使補(bǔ)貼政策向農(nóng)牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育補(bǔ)貼、住房、就業(yè)等方面延伸，滿足農(nóng)牧民的多樣化需求，提高農(nóng)牧民保護(hù)生態(tài)的積極性和主動(dòng)性。

（2）增加生態(tài)惡化、失去生存和生產(chǎn)條件的草原牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境惡化、失去生存、生產(chǎn)條件的草原牧區(qū)，尤其是西部的荒漠草原、荒漠區(qū)，牧區(qū)實(shí)行全部禁牧、移民整體搬遷，搬遷后牧民將失去生產(chǎn)生活的基本條件，急需進(jìn)行畜牧業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以確保牧民生產(chǎn)生活，建議對(duì)實(shí)行永久禁牧、整體搬遷的項(xiàng)目區(qū)，增加棚圈、窖池、加工機(jī)械、灌溉及配套設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)內(nèi)容。

3.3 立足于內(nèi)蒙古“草原”是主體這一地區(qū)實(shí)際，賦予地方一定范圍內(nèi)調(diào)整生態(tài)工程建設(shè)內(nèi)容的權(quán)利

（1）考慮到內(nèi)蒙古草原面積比較大，可以說草原是內(nèi)蒙古生態(tài)建設(shè)的主體。但不同生態(tài)工程實(shí)施存在著明顯的交叉，特別是部分工程內(nèi)容不適合地區(qū)發(fā)展需要，以錫林郭勒盟實(shí)施“京津風(fēng)沙源”工程為例，一期工程林業(yè)項(xiàng)目規(guī)模比重較大，占總投資的48.9%，加上退耕還林工程，林業(yè)項(xiàng)目投資比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于草地治理和水利建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)于錫林郭勒盟草原面積占總土地面積97%的以草原畜牧業(yè)為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，一些適合草原生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的不足和缺失，給大面積開展草原生態(tài)建設(shè)帶來了一定的影響。建議國家在確定大的建設(shè)內(nèi)容和范圍之外，賦予地方一定的選擇權(quán)，能夠進(jìn)一步提高生態(tài)工程建設(shè)的針對(duì)性和操作性，同時(shí)也提高財(cái)政資金使用效果。

（2）繼續(xù)擴(kuò)大工程實(shí)施范圍，增加年度建設(shè)規(guī)模。退牧還草工程項(xiàng)目既是生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，又是富民工程，但目前在內(nèi)蒙古的實(shí)施范圍仍然比較有限，建議增加杭錦旗、鄂托克前旗、海拉爾區(qū)、滿洲里市、額爾古納市、莫力達(dá)瓦旗、霍林河市，這樣才能保證草原的完整性，使年度退牧還草規(guī)模達(dá)到300萬hm2以上。

（3）賦予地方政府更多自主權(quán)。牧區(qū)情況各異，如果采用統(tǒng)一方式統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，很難使草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叻€(wěn)步實(shí)施。應(yīng)當(dāng)給予嘎查等基層政府更多的自主權(quán)，允許其在國家政策的原則指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取靈活措施，妥善解決政策落實(shí)中遇到的具體問題，如機(jī)動(dòng)草原補(bǔ)貼、無草場養(yǎng)殖戶補(bǔ)貼、滯留資金使用等，以最大限度地使政策符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。

3.4 在嚴(yán)格劃定生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)牧民發(fā)展的主動(dòng)權(quán)

（1）適時(shí)調(diào)整生態(tài)工程建設(shè)內(nèi)容，按照十八屆三中全會(huì)的要求“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。在完成草牧場確權(quán)、登記、發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，按照“依法、自愿、有償”的原則，推進(jìn)草原合理流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。

（2）創(chuàng)新草牧場承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作、信托、抵押等方式創(chuàng)新牧民經(jīng)營流轉(zhuǎn)方式，確保農(nóng)牧民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，增加農(nóng)牧民的資產(chǎn)性收益。建立人工草地建設(shè)管理制度和已墾草原恢復(fù)重建制度，合理開發(fā)草原資源，提高草原生產(chǎn)力和資源利用率。

（3）按照基本草原生態(tài)功能、產(chǎn)出效益等劃分草原地價(jià)等級(jí)，提高現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移性收入水平。加大生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)的移民搬遷力度，從根本上改變牧民和牲畜長期相依的生活習(xí)慣[11]，大力推進(jìn)生態(tài)建設(shè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。

[1]內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)，內(nèi)蒙古草原生態(tài)功能規(guī)劃（2011-2020）[R].2011：1-3.

[2]安勝軍，王喜武.走出一條具有內(nèi)蒙古特色的生態(tài)文明發(fā)展之路[J].內(nèi)蒙古林業(yè),2012(2):6-7.

[3]方弘.我區(qū)京津風(fēng)沙源治理面積繼續(xù)保持全國首位[N].內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)，2012-10-11.

[4]內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)廳.從草原牧區(qū)功能定位看內(nèi)蒙古“三牧”問題研究報(bào)告[A].2012.7：20-21.

[5]厲以寧.中國經(jīng)濟(jì)雙重轉(zhuǎn)型之路[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013：232-233.

[6]常振亮，樂奇.內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀及建議對(duì)策[N].北方經(jīng)濟(jì)，2005(3)：11-11.

[7]吳睿子，甄霖.內(nèi)蒙古生態(tài)保護(hù)工程對(duì)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式的影響[J].資源科學(xué)，2012(6):1049-1061.

[8]馬軍，史軍偉.公共政策影響牧民收入的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(6):74-76.

[9]劉澤民.增加農(nóng)民收入的根本出路在于減少農(nóng)民[J].求是，2005(7):50-52.

[10]包頭市農(nóng)牧業(yè)局.包頭市草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)工作有序推進(jìn)[EB/OL].http://www.btagri.gov.cn/Article/Disp.asp?id=269，2011-11-28.

[11]邵景安，邵全琴，蘆清水，等.農(nóng)牧民參與政府主導(dǎo)生態(tài)建設(shè)工程的初始行為響應(yīng)——以江西山江湖和青海三江源為例[J].自然資源學(xué)報(bào)，2012(7):1077-1086.