西北高寒民族地區(qū)農(nóng)牧村城鎮(zhèn)化發(fā)展研究——以甘南藏族自治州為例

王生榮，李 巍

（1.蘭州文理學院經(jīng)濟與管理學院，甘肅蘭州730000；2.西北師范大學地理與環(huán)境科學學院，甘肅蘭州730070）

中心鎮(zhèn)是指在村鎮(zhèn)體系中處于中心地位，與一般建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)相比聚集功能相對較強、輻射范圍相對較廣的建制鎮(zhèn)，其組成包括縣城鎮(zhèn)和部分發(fā)展程度較高的建制鎮(zhèn)[1]。作為城鎮(zhèn)體系的末梢，中心鎮(zhèn)即承接著大中城市和小城鎮(zhèn)的輻射，同時也是農(nóng)村經(jīng)濟、政治和文化教育中心，是農(nóng)村物資和人流的初級集散地。中心城鎮(zhèn)對于培育農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，培育農(nóng)村市場體系[2]，較快地吸納農(nóng)村富余勞動力，實現(xiàn)土地資源的集約利用[3]等方面具有積極的作用。文獻梳理表明，已有的研究成果主要針對東部沿海發(fā)達地區(qū)的中心鎮(zhèn)建設，對于中西部地區(qū)、特別是西部民族地區(qū)中心鎮(zhèn)的發(fā)展關注不夠[4]。在推進城鄉(xiāng)一體化、社會主義新農(nóng)村和新型城鎮(zhèn)化建設的形勢下，進一步推動民族地區(qū)中心鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮其承接城市文明和帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能[5]，對于實現(xiàn)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

甘南藏族自治州位于甘肅省西南部，包括碌曲、瑪曲、夏河、卓尼、臨潭、舟曲、迭部和合作(市)等七縣一市，總土地面積4.5×104km2，2010年區(qū)域總人口72.35萬人，是全國十個藏族自治州之一[6]。全州共轄1個縣級市（合作市）、7個縣城鎮(zhèn)（瑪艾鎮(zhèn)、尼瑪鎮(zhèn)、拉卜楞鎮(zhèn)、柳林鎮(zhèn)、臨潭城關鎮(zhèn)、舟曲城關鎮(zhèn)、電尕鎮(zhèn)）和8個一般建制鎮(zhèn)。2010年，全州非農(nóng)人口16.3萬人，其中合作市和7個縣城鎮(zhèn)非農(nóng)人口12.9萬人，占全州非農(nóng)人口的79.2%。合作市是州府所在地，是全州的政治、經(jīng)濟、文化、交通中心；7個縣城分別是各縣政治、經(jīng)濟、文化中心；一般建制鎮(zhèn)中除郎木寺鎮(zhèn)和臨潭新城鎮(zhèn)發(fā)展相對較好之外，其余城鎮(zhèn)無論從城鎮(zhèn)規(guī)模、基礎設施和服務設施的建設面，都處在初級發(fā)育階段；因此，可以確定合作市和7個縣城鎮(zhèn)為甘南州的中心城鎮(zhèn)，是甘南城鎮(zhèn)化的主要承載地。甘南州是青藏高原“黃河蓄水池”、“中華水塔”的重要組成部分，生態(tài)地位十分重要[6]。

1 甘南州城鎮(zhèn)化的特殊性

1.1 城鎮(zhèn)化條件的特殊性

（1）資源的豐富性與生態(tài)文化的脆弱性。甘南州自然資源極為豐富，擁有亞高山草甸草場2.7×104Km2，占全州總土地面積的59.98%。森林面積約占甘肅省的30%，野生動物、珍稀植物種類繁多，純天然野生中藏藥材850余種，中藏藥材蘊藏量為5.243×104t。在已探明儲量的23種礦種中，有14個礦種儲量居甘肅省前5位。水資源總量為254.1×107m3，可利用量215×104Kw。旅游資源不僅有高峻巍峨的名山奇峰（如蓮花山），遼闊美麗的草原（如甘加草原），挺拔叢生的原始森林（如大峪溝），浩淼的湖泊（如尕海湖）和多姿多彩的雪山，而且有成群的牛羊和稀有的野生動物，濃郁的民族風情，神秘的名寺古剎（拉卜楞寺、郎木寺等）。甘南州豐富的自然資源、旅游資源構成了甘南產(chǎn)業(yè)發(fā)展并推進城鎮(zhèn)化的資源基礎，但由于地處黃土高原與青藏高原的交接過渡地帶、北方農(nóng)牧交錯帶甘青寧農(nóng)牧交錯區(qū)、漢藏文化過渡結合部，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結構與功能脆弱，對外界的人為干擾行為的抵抗力弱[6]，在城鎮(zhèn)化過程中，隨著開發(fā)建設和旅游業(yè)的發(fā)展，極易受到破壞，并且在短期內難以恢復。另外，甘南州位于黃河、長江的上游，其水源保護、天然林保護、退耕還林、退牧還草等生態(tài)工程任務艱巨。

（2）人口的民族多元性與人才的稀缺性。甘南州共24個民族，人口在100人以上的民族有藏族、漢族、回族、土族、撒拉族、滿族、東鄉(xiāng)族、和蒙古族8個民族，其中藏族占總人口的54%、漢族人口占40%、其他各民族人口占6%。就人口受教育程度看，2010年，各類受教育程度人口占6歲以及以上人口的比例分別為：未上學16.81%、小學52.38%、初中16.08%、高中及中專7.27%、大專及以上7.46%，人口受教育程度普遍較低。區(qū)域人口決定了城鎮(zhèn)規(guī)模的大小，甘南州人口總量小，城鎮(zhèn)發(fā)展必須兼顧城鎮(zhèn)的聚集輻射力和城鎮(zhèn)的覆蓋度。民族結構的多元性，使在城鎮(zhèn)化建設中，既要考慮各民族宗教信仰和生活習慣上的差異性，又要實現(xiàn)多民族、多文化交融。由于人才培養(yǎng)機制不完善，加之自身吸引能力有限，大量的專業(yè)人員更愿意去發(fā)達地區(qū)工作，進一步加劇了相關人才的緊缺，這也勢必影響區(qū)域城鎮(zhèn)化的進程。

（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展的低層次與就業(yè)的農(nóng)業(yè)主導性。2010年三次產(chǎn)業(yè)分別達到了15.89、16.04、35.76億元，三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國內生產(chǎn)總值的比重分別為23.47%、23.70%和52.83%，產(chǎn)業(yè)結構初步形成了“三二一”型結構，但產(chǎn)業(yè)總量小，工業(yè)中電力生產(chǎn)供應業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、非金屬礦物制造業(yè)和食品制造業(yè)產(chǎn)值占的比重分別為：35.51%、31.94%、14.13%、12.38%；第三產(chǎn)業(yè)中非營利性服務業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、交通運輸倉儲及郵政業(yè)、金融業(yè)和住宿餐飲業(yè)為主所占比重分別為：62.15%、8.70%、7.43%、6.56%、5.28%；農(nóng)業(yè)主要以傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)的生產(chǎn)方式進行，效率低下且產(chǎn)業(yè)化程度低。在甘南的許多地區(qū)社會分工薄弱，農(nóng)牧民自給自足，手工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品的加工僅僅作為農(nóng)牧業(yè)的副業(yè)與其結合在一起，絕大部分勞動力集中在傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)中，第二、三產(chǎn)業(yè)吸納勞動力的能力非常弱，三次產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重為71.30:9.59:19.11。低水平的產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構，制約著區(qū)域消費需求的擴大和區(qū)域城鎮(zhèn)化的進程。

（4）地域的廣闊性與城鎮(zhèn)化的弱質性。甘南地域廣闊，面積4.5×104km2，城鎮(zhèn)密度極低，平均每萬Km2有城市0.22個，縣城1.56個，一般鎮(zhèn)1.78個。就城鎮(zhèn)密度而言，呈“北密南疏”的狀態(tài)，北部5縣市（合作市、卓尼、臨潭、碌曲、夏河）分布了全州城鎮(zhèn)3/4，南部三縣（舟曲、迭部、瑪曲）城鎮(zhèn)只占城鎮(zhèn)總量的1/4[7]。就城鎮(zhèn)規(guī)模而言，規(guī)模最大的合作市區(qū)城鎮(zhèn)人口只有5萬多人，縣城人口大都在1-3萬人，其余城鎮(zhèn)人口都在5000人以下，城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，難以發(fā)揮城鎮(zhèn)的聚集和輻射作用。由于城鎮(zhèn)經(jīng)濟職能不突出，城鎮(zhèn)間職能聯(lián)系突出表現(xiàn)在政治文化的聯(lián)系方面，中心城市無法發(fā)揮輻射帶動作用，城鎮(zhèn)間缺乏互動效應，無法形成完善的市場機制，資源得不到共享和有效分配，影響著甘南州經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

1.2 甘南城鎮(zhèn)化功能的特殊性

由于青藏高原特殊的地緣關系，早已使該區(qū)域的環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展和民族穩(wěn)定成為事關民族團結和國防安全的政治任務[8]。其發(fā)展問題的研究，更強調其在全國的生態(tài)安全和國家安全的地位，側重國家利益確定的戰(zhàn)略目標[9]。因此甘南城鎮(zhèn)化不僅要重視協(xié)調與資源環(huán)境社會的關系，更重要的是優(yōu)化和利用國家扶持區(qū)域發(fā)展的各項政策，依托自身的資源優(yōu)勢，促進區(qū)域本土城鎮(zhèn)化的進程，在此基礎上，走一條資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、文化繁榮、社會和諧、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、個性鮮明的新型城鎮(zhèn)化道路[10]。城市（鎮(zhèn)）作為區(qū)域經(jīng)濟的主體，其數(shù)量、規(guī)模和功能制約著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，在充分利用國家扶持區(qū)域發(fā)展的各項政策的基礎上，發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢，優(yōu)先培育和發(fā)展中心城鎮(zhèn)，提升區(qū)域發(fā)展的內生動力，促進人口的合理流動和適當聚居，不斷優(yōu)化農(nóng)牧村產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉變，對于促進甘南經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保育、社會文化傳承的協(xié)調，實現(xiàn)區(qū)域的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。

1.3 城鎮(zhèn)化動力的特殊性

建國后，甘南城鎮(zhèn)化的政策導向顯著，政府是城鎮(zhèn)化動力機制的主體（圖1）。一是甘南城鎮(zhèn)的發(fā)展與政權建設密不可分。建國后，為適應行政管理的需要，涌現(xiàn)出了一些城鎮(zhèn)，1962年，城鎮(zhèn)數(shù)量達到5個。1984年國務院批轉民政部《關于調整建制鎮(zhèn)標準的報告》，放寬了對少數(shù)民族地區(qū)建制鎮(zhèn)的標準；2002年甘肅省開展了“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的工作，實行“小鄉(xiāng)并大鎮(zhèn)”。在這些政策的影響下，城鎮(zhèn)數(shù)量由1999年1市4鎮(zhèn)發(fā)展到2002年1市15鎮(zhèn)，其中，合作市在1999年由鎮(zhèn)改市，成為甘南州及周邊藏區(qū)的唯一一個縣級市。二是國家為了扶持甘南民族地區(qū)的發(fā)展，實施了一系列的優(yōu)惠政策和項目，改善了城鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務設施條件，為城鎮(zhèn)經(jīng)濟職能的增加奠定了基礎。同時，國家扶持藏區(qū)發(fā)展的政策和項目，帶來了大量的外來人口進入城鎮(zhèn)，擴大了城鎮(zhèn)的規(guī)模。隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大、基礎設施的改善，進一步促進了城鎮(zhèn)旅游服務、餐飲等行業(yè)的發(fā)展。三是圍繞區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護工作，甘南實施了一系列生態(tài)保護工程，進一步推動了區(qū)域人口空間聚集程度（如游牧民定居點大部分選擇縣城定居和鄉(xiāng)鎮(zhèn)定居）。由于甘南城鎮(zhèn)化核心動力來源于政府政策和項目，造成了甘南對外部項目和資金的依賴，城鎮(zhèn)普遍缺乏自然發(fā)育和自覺成長的過程,缺乏內在的經(jīng)濟利益驅動和活力，城鎮(zhèn)化的動力系統(tǒng)單一。

圖1 甘南城鎮(zhèn)化的動力

2 中心城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)牧村城鎮(zhèn)化

2.1 實施中心城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，可以有效化解甘南州城鎮(zhèn)化弱質與建設資金短缺的區(qū)情

城鎮(zhèn)對區(qū)域的輻射帶動力與城鎮(zhèn)的規(guī)模密切相關，當城鎮(zhèn)人力、資金、技術等要素聚集到一定程度時，才會產(chǎn)生較大的極化效應與規(guī)模效益，甘南城鎮(zhèn)只有完成足夠的人口聚集，才能減小自然地理的限制因素，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的人口規(guī)模，發(fā)揮城鎮(zhèn)的相關功能以及對整個區(qū)域的帶動作用。學者研究認為我國中心鎮(zhèn)的有效規(guī)模下限應為5萬人左右[11]，[12]（甘南由于城鎮(zhèn)自然地理、區(qū)域人口規(guī)模等的限制，規(guī)?？蛇m當下調），甘南中心城鎮(zhèn)人口規(guī)模大部分在1-3萬人之間，盡管合作市區(qū)的人口規(guī)模達到了5.6萬人，但要充分發(fā)揮區(qū)域中心城市的帶動作用，規(guī)模明顯不足。因此，在經(jīng)濟基礎相對較差、地方財政收入規(guī)模弱小、城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展主要依賴于外部項目和資金（如中央財政轉移支付）的背景下，走分散發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路極不現(xiàn)實、也難以達到預期的效果。甘南城鎮(zhèn)化道路應選擇集中突破、分步發(fā)展的策略，現(xiàn)階段應重點建設7縣1市的縣城（市區(qū)），培育出一部分能有效帶動區(qū)域發(fā)展的中心城鎮(zhèn)（市），才能使甘南走出農(nóng)牧村城鎮(zhèn)化“小馬拉大車”的困境，才能使甘南城鎮(zhèn)化發(fā)展由外生動力為主轉變?yōu)橐詢壬鷦恿橹鞯牡缆贰?/p>

2.2 中心城鎮(zhèn)可以降低進城農(nóng)牧民的轉移成本，并享受到與大中城市居民接近的現(xiàn)代文明生活

農(nóng)牧民進城的轉移成本，包括轉移的生活成本、運輸成本、心理成本和機會成本等。中心城鎮(zhèn)空間上與農(nóng)牧村接近，文化氛圍與農(nóng)牧民接近，使進城農(nóng)牧民能較快地融入到城鎮(zhèn)；中心城鎮(zhèn)生活成本較低，就住房來說，由于經(jīng)濟適用房、廉租房和棚戶區(qū)安置房等的建設，甘南大部分中心城鎮(zhèn)房價穩(wěn)定（2010年為2200-2500元/m2），因此，進城農(nóng)牧民生活成本相對較低；對于已經(jīng)在縣城安置的農(nóng)牧民（如在生態(tài)保育工程中在中心城鎮(zhèn)定居的農(nóng)牧民），雖然有一部分家庭老人和孩子在中心城鎮(zhèn)生活，家庭主要勞動力仍然在農(nóng)牧村從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，但由于中心城鎮(zhèn)距離生產(chǎn)地相對較近，經(jīng)?；爻桥c家人團聚也相對方便，同時，從長遠來說，也有利于已安置農(nóng)牧民工作由農(nóng)牧村向城鎮(zhèn)的轉換。在各級政府的援助和幫助下，甘南州城鎮(zhèn)建設（特別是中心合作市、以及各縣縣城）得到了較快的發(fā)展，城鎮(zhèn)（市）道路、給排水、環(huán)衛(wèi)設施等市政設施日益完善，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、市場等公共服務設施得到了大幅度提升，城鎮(zhèn)的服務功能日趨完善。如合作市在1999年由鎮(zhèn)改市以來，城鎮(zhèn)建設得到了快速發(fā)展，2010年，城市路網(wǎng)線密度為3.90Km/km2；城市供水干管總長50 Km，城區(qū)污水管網(wǎng)覆蓋率達70%；集中供熱普及率達90%；市區(qū)有中小學11所，市屬醫(yī)療衛(wèi)生機構2所；有文化館1座、圖書館1座。因此，在中心城鎮(zhèn)（市）生活，即可以降低進城農(nóng)牧民的轉移成本，又可以使進城農(nóng)牧民就近享受到與大中城市居民接近的現(xiàn)代文明生活。

2.3 優(yōu)先發(fā)展中心城鎮(zhèn)，可以有效協(xié)調甘南州生態(tài)環(huán)境保育與區(qū)域發(fā)展的關系

甘南州的經(jīng)濟類型是以草地放牧為主體的粗放型、低效益的傳統(tǒng)經(jīng)濟類型，隨著甘南牧區(qū)人口急劇增加以及對畜產(chǎn)品需求的不斷擴大，農(nóng)牧村人地矛盾日益突出，直接威脅到整個黃河、長江流域的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)安全[6]。為了緩解人口壓力與土地承載力的矛盾，甘南制定和實施了甘南黃河重要水源補給區(qū)、長江上游白龍江流域甘南段（碌曲·迭部·舟曲三縣）生態(tài)功能修復與水土流失及地質災害綜合整治項目等生態(tài)保育工程；其中，甘南黃河重要水源補給區(qū)包括該州的臨潭、卓尼、夏河、碌曲、瑪曲和合作，總面積3.057×104km2，占甘南土地總面積的67.9%；補給區(qū)劃分為重點保護區(qū)、恢復治理區(qū)及經(jīng)濟示范區(qū)，各功能區(qū)占補給區(qū)的比重分別為44.26%、50.74%、5%。要達到工程的預期目的，一是要實現(xiàn)重點保護區(qū)、恢復治理區(qū)人口向經(jīng)濟示范區(qū)的有序轉移，二是要逐漸改變農(nóng)牧民的生產(chǎn)、生活方式。由于中心城鎮(zhèn)發(fā)展基礎相對較好，通過培育和建設，可以實現(xiàn)人口、信息、技術、物質和能量的有效聚集，因而可以有效承載不適宜農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)區(qū)轉移的人口。同時伴隨著與城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展相應的城市生活方式的形成和擴散，尤其環(huán)保意識的提升和生態(tài)文化的發(fā)展將為區(qū)域生態(tài)安全提供了主觀條件[6]；而人口、資金及技術等要素的聚集，城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，將會進一步加快區(qū)域經(jīng)濟的增長，從而能夠創(chuàng)造出更多的社會財富以推進環(huán)境保護和生態(tài)建設。

2.4 加強中心城鎮(zhèn)建設，為區(qū)域招商引資，吸納、存留人才創(chuàng)造良好條件，可以同時緩解區(qū)域發(fā)展中資金和人才短缺的狀況

甘南州具有豐富的自然資源及旅游資源優(yōu)勢，要將資源優(yōu)勢轉化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，增強區(qū)域“造血”功能，就必須通過城鎮(zhèn)的發(fā)展來帶動。一是通過重點對中心鎮(zhèn)的建設，不斷完善城市基礎設施和服務設施，增強城鎮(zhèn)的服務功能；二是城鎮(zhèn)服務功能的完善、將進一步帶動城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，從而減少企業(yè)的投資成本，增加獲利機會，有利于吸引人才與新的投資商進入，為特色產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中引入資本，壯大規(guī)模，提高企業(yè)創(chuàng)新和競爭力[13]。三是城鎮(zhèn)的發(fā)展，將會促進城鎮(zhèn)人居環(huán)境和人才待遇的改善，為區(qū)域吸納、存留人才創(chuàng)造良好條件，可以有效防止和減少區(qū)域人才的流失。如瑪曲縣城尼瑪鎮(zhèn)從1962開始建設以來，縣城規(guī)模不斷擴大，2010年，初步形成了“三橫三縱”的方格網(wǎng)狀路網(wǎng)骨架，縣城基礎設施和公共服務設施得到了快速發(fā)展，縣城商業(yè)、居住、行政功能分區(qū)逐漸明晰。2005年10月，瑪曲縣城工業(yè)園區(qū)成立，占地面積0.82km2，截止2010年，已吸引13家企業(yè)入駐，園區(qū)基本形成了以畜產(chǎn)品加工、中藏藥材加工、商貿生態(tài)旅游服務等為主的產(chǎn)業(yè)結構，工業(yè)園區(qū)的發(fā)展，將為瑪曲高原畜牧業(yè)、藏醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、特色旅游業(yè)等地方特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和牧區(qū)勞動力向縣城轉移創(chuàng)造了條件。

3 中心城鎮(zhèn)發(fā)展路徑

3.1 按照城鎮(zhèn)的資源環(huán)境容量，確定合理的城鎮(zhèn)規(guī)模

正確預測城鎮(zhèn)（市）人口規(guī)模，科學測定城鎮(zhèn)（市）人口容量，既是城鎮(zhèn)（市）規(guī)劃的目標，又是制定一系列具體技術指標與指導城鎮(zhèn)（市）布局的依據(jù)[14]。城鎮(zhèn)的資源環(huán)境容量主要包括土地容量、水資源容量、生態(tài)環(huán)境容量等[14]。甘南水資源比較豐富，可供開發(fā)利用的淺層地下水資源分布均勻，江河兩岸無大的污染源，水質純凈，未來可通過工程措施增加城鎮(zhèn)的供水能力（如正在實施的“引洮濟合”、“引洮濟潭”工程），因此，水資源不構成合作市區(qū)及各縣城未來發(fā)展的約束條件。甘南州大部分中心城鎮(zhèn)都屬于河谷型城鎮(zhèn)，如：分布在洮河河谷的碌曲瑪艾鎮(zhèn)、卓尼柳林鎮(zhèn)，分布在白龍江河谷的迭部電尕鎮(zhèn)、舟曲老城區(qū)和新區(qū)，分布在大夏河河谷的夏河拉卜楞鎮(zhèn)等，因此，用地空間是甘南大部分城鎮(zhèn)未來發(fā)展的主要約束因素，根據(jù)合作市及各縣城城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀、民族地方的實際和《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137—2011），首先確定人均建設用地標準，結合各縣城總規(guī)確定的建設用地，可以確定各城鎮(zhèn)的合理規(guī)模（表1）。在確定城鎮(zhèn)合理規(guī)模的基礎上，應處理好城鎮(zhèn)發(fā)展的長期和短期之間的關系，在近期內應充分發(fā)揮城市規(guī)劃對的中心城鎮(zhèn)建設的引導作用，城鎮(zhèn)建設用地的空間拓展應當注重其內部的增長，不斷調整用地結構，充分挖掘城鎮(zhèn)建設用地的潛力，促進城鎮(zhèn)建設用地集約高效的利用，實現(xiàn)中心城鎮(zhèn)的“精明增長”。

表1 2015—2030年甘南州中心鎮(zhèn)（縣城）人口規(guī)劃和用地規(guī)模

3.2 大幅度增強中心城鎮(zhèn)基礎設施和服務設施的供給能力，實現(xiàn)公共設施的網(wǎng)絡化發(fā)展

經(jīng)過多年的建設，甘南州各中心城鎮(zhèn)已建成了門類較為齊全的基礎設施和服務設施，但公共服務設施普遍存在著規(guī)模小、分級不明確、配套不完善、服務半徑過大等問題，且普遍缺少文化娛樂設施和體育設施。如合作市區(qū)城市路網(wǎng)線密度只有3.90km/km2，遠遠低于國家關于小城市的路網(wǎng)密度指標（6—9 km/km2）；供水普及率較低（90%）；現(xiàn)有污水處理廠規(guī)模較小，且只能處理生活污水；作為甘南州的州府，缺少綜合型甲級醫(yī)院和大型的文化娛樂設施等。因此，要使中心城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)村勞動力和人口轉移方面發(fā)揮更大作用和承擔更多的責任，首先必須大幅度增強中心城鎮(zhèn)基礎設施和服務設施的供給能力。一是依據(jù)國家城市規(guī)劃和建設的相關規(guī)定、規(guī)范和標準，充分結合民族地方的實際，不斷完善中心城鎮(zhèn)基礎設施和服務設施，實現(xiàn)基礎設施和服務設施的網(wǎng)絡化發(fā)展；同時，在規(guī)劃和建設時必須立足長期目標，即使不能一步建設到位，但必須規(guī)劃留足發(fā)展空間。二是建立多元化的中心鎮(zhèn)建設投融資機制。充分利用國家扶持藏區(qū)發(fā)展的優(yōu)惠政策、西部大開發(fā)政策和地區(qū)之間對口援助等政策，積極申報和爭取相關項目；鼓勵和吸引私人資本、社會資本、境外資本參與中心鎮(zhèn)基礎設施、公共設施的建設和運營，多途徑、多渠道解決建設中的資金瓶頸問題。

3.3 壯大城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，提升中心城鎮(zhèn)的非農(nóng)就業(yè)吸納能力

一是加快中心城鎮(zhèn)特色工業(yè)的發(fā)展。對當?shù)仄髽I(yè)發(fā)展、要素供給、市場需求等進行綜合分析，培育和扶持一些根植性較強、關聯(lián)作用較大的核心產(chǎn)業(yè)[1]，在此基礎上，建立各具特色的工業(yè)園區(qū)。如合作市可依托現(xiàn)有的乳品加工企業(yè)，建立乳品加工企業(yè)集團；瑪曲可依托天馬生態(tài)股份有限責任公司等畜產(chǎn)品加工企業(yè)，建立畜產(chǎn)品加工企業(yè)集團；夏河可依托水電優(yōu)勢、安多集團、畜牧業(yè)資源優(yōu)勢，打造融清潔能源和畜產(chǎn)品加工為一體的綜合工業(yè)園區(qū)等。通過健全各種要素市場、確立公平有序的市場競爭規(guī)則、制定比其它地區(qū)更加優(yōu)惠的特殊政策，吸引和集聚與自身優(yōu)勢相關聯(lián)的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展。推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術改造工作，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高技術化；充分發(fā)揮大企業(yè)、大集團的帶動作用，提升行業(yè)的整體水平和競爭力。二是加快改造提升傳統(tǒng)商貿業(yè)和專業(yè)市場，依托甘南豐富的旅游資源，加快旅游業(yè)等各類服務業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展；大力發(fā)展現(xiàn)代物流、金融服務、科技服務、信息服務、文化服務和商務服務等產(chǎn)業(yè)，努力提高三產(chǎn)在國民經(jīng)濟中的比重。三是大力整合農(nóng)牧村的教育資源，積極發(fā)展農(nóng)牧村職業(yè)技術教育和成人教育，建立農(nóng)牧民職業(yè)培訓體系，把市場需求與農(nóng)牧民就業(yè)需要相結合，提高農(nóng)牧民生產(chǎn)技能和文化素質，增強農(nóng)牧民勞動力市場競爭就業(yè)能力[6]。

3.4 注重城鎮(zhèn)特色化建設，保障和延續(xù)民族文化特色

城鎮(zhèn)特色是城鎮(zhèn)凝聚力的重要物質基礎，是中心鎮(zhèn)建設的靈魂[15]，在甘南州中心城鎮(zhèn)的建設中，由于開發(fā)建設的無序性，對城鎮(zhèn)景觀造成了一定的破壞，城鎮(zhèn)特色逐漸淡化。如夏河縣城拉卜楞鎮(zhèn)整體上依地形而建，初步形成了以藏式建筑風格為主、帶狀網(wǎng)格型城鎮(zhèn)空間格局，但是城鎮(zhèn)各類用地混雜，造成城鎮(zhèn)整體景觀層次不夠清晰；城鎮(zhèn)建設忽視了濱水空間的有效延續(xù)性，沒有形成連續(xù)的河道景觀界面；部分新建建筑地方色彩不突出，且城鎮(zhèn)民用建筑與拉卜楞寺院建筑色彩重疊、色彩沖突和混亂明顯。因此，在中心城鎮(zhèn)的建設中，必須按照城鎮(zhèn)功能定位，把培育城鎮(zhèn)個性、塑造城鎮(zhèn)形象作為城鎮(zhèn)建設和管理的重要內容。一是要把城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化與傳統(tǒng)色彩，開放性與民族性、地方性有機地融合起來，既著眼于現(xiàn)代城鎮(zhèn)發(fā)展，又要實現(xiàn)傳統(tǒng)歷史文化、民族文化的傳承。二是通過一定的法律手段，明確在城鎮(zhèn)建設中，必須進行“布局景觀”和“建筑風格”評價，以建筑風格是否體現(xiàn)當?shù)匚幕厣?、建筑物景觀同整個城鎮(zhèn)建設風貌是否協(xié)調為評價標準，規(guī)范和約束城鎮(zhèn)建設項目[8]。三是城鎮(zhèn)建設要著眼于長遠發(fā)展，重視城鎮(zhèn)規(guī)劃在城鎮(zhèn)特色化建設當中的引導作用，避免城鎮(zhèn)大拆大建。

3.5 加強中心城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境保護，為城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展提供保障

在中心城鎮(zhèn)發(fā)展當中，如果不注重生態(tài)問題，不注意解決在城鎮(zhèn)建設、人口和產(chǎn)業(yè)聚集時帶來的環(huán)境保護問題，就有可能導致城鎮(zhèn)污染（如水污染和工業(yè)污染等）加重、土地資源的生態(tài)功能降低、人居環(huán)境惡化等問題。所以，在中心鎮(zhèn)建設中要切實做好保護生態(tài)環(huán)境：一是在城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設中要注意合理利用土地，積極調整產(chǎn)業(yè)結構和各功能區(qū)布局，盡量避免因為城鎮(zhèn)建設而造成對生態(tài)環(huán)境的破壞，加重荒漠化；二是要對計劃發(fā)展的產(chǎn)業(yè)從環(huán)保角度進行選擇，對生態(tài)環(huán)境問題嚴重的個別城鎮(zhèn)（如舟曲老城區(qū)），要限制以發(fā)展工業(yè)和自然資源開發(fā)為主的城鎮(zhèn)化建設，防止出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的再破壞和可能造成的生態(tài)災害[6]；三是充分保護原有的生態(tài)資源，特別是要保護好植被和河道；四是加快推進集約型規(guī)劃、建設和管理，大力推行清潔生產(chǎn)，推廣使用清潔能源，提高能源利用率，努力實現(xiàn)以最少的資源能耗，獲得最大的產(chǎn)出效益；五是完善城鎮(zhèn)環(huán)境保護體系，健全城鎮(zhèn)環(huán)境保護監(jiān)管隊伍，加大城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活污染的治理力度，推動中心城鎮(zhèn)環(huán)境建設健康發(fā)展。通過以上措施，實現(xiàn)中心城鎮(zhèn)建設與生態(tài)保護協(xié)調發(fā)展，不斷提高城鎮(zhèn)人居環(huán)境，保障中心城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

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