以溧水縣林場為例對國有林場發(fā)展之思考

鄭阿寶

（江蘇省林業(yè)局，江蘇 南京 210036）

以溧水縣林場為例對國有林場發(fā)展之思考

鄭阿寶

（江蘇省林業(yè)局，江蘇 南京 210036）

筆者深入溧水縣林場進(jìn)行了廣泛的調(diào)查研究，提出了國有林場明確林場定位、理順管理體制、落實(shí)保障政策和解決歷史遺留問題以解放林場生產(chǎn)力，同時(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力保護(hù)林地，狠抓資源培育，科學(xué)合理經(jīng)營的發(fā)展之路。

國有林場；發(fā)展；改革；思考

始建于1950年的溧水縣林場，屬寧鎮(zhèn)低山丘陵地區(qū)，布局相對分散，縣外與2省3縣相接壤，縣內(nèi)與6個(gè)鄉(xiāng)毗鄰。經(jīng)營總面積達(dá)4 866.667 hm2，其中有林地4 533.333 hm2，生態(tài)公益林為4 133.333 hm2，占林地總面積的91%，森林活立木蓄積量20萬m3以上。總?cè)丝? 983人，在編職工1 114人，其中離退休人員547人，是全省3大國有林場之一，林場交通便捷，場部距縣城中心約3 km。

1 現(xiàn)狀與問題

1.1 發(fā)展歷程

體制改革前，溧水縣林場屬全額撥款事業(yè)單位，工資全額由財(cái)政撥付，林場的工作任務(wù)為植樹造林，生產(chǎn)經(jīng)營。與農(nóng)村相比，其工資待遇優(yōu)勢明顯。森林資源主要是以馬尾松、火炬松、濕地松和闊葉林為主的人工林，林相好、質(zhì)量高。林場森林資源占全縣總量的1／5，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。

在事業(yè)單位工資改革后，職工工資標(biāo)準(zhǔn)大幅度上漲，同時(shí)財(cái)政停止撥款，林場無法適應(yīng)，經(jīng)營難以為繼。溧水縣林場為尋求出路，經(jīng)歷了大搞多種經(jīng)營，紛紛貸款辦企業(yè)和砍伐林木銷售等無序發(fā)展過程。至20世紀(jì)90年代，社會(huì)各行各業(yè)蓬勃發(fā)展，溧水縣林場仍跟不上時(shí)代的發(fā)展，落后很多。且林場不能享受農(nóng)村的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，如道路村村通、農(nóng)電改造等都與林場無關(guān)。

1.2 發(fā)展成效

早在國家改革尚未觸及“小三場”的1996年，溧水縣就率先進(jìn)行了改革的實(shí)踐與探索，溧水縣林場同時(shí)啟動(dòng)了自身的改革。

盡管林場一直存在著性質(zhì)不明、管理不順、機(jī)制不活、歷史遺留問題多等諸多影響發(fā)展的因素，但溧水縣林場歷任領(lǐng)導(dǎo)班子憑著對林場的感情和事業(yè)的熱愛，在全力深化林場改革，轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制等方面進(jìn)行了不斷地探索，收到了明顯成效。

1.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面加強(qiáng) 在“綠色南京”和“綠色江蘇”生態(tài)建設(shè)工程中，溧水縣林場抓住推進(jìn)造林綠化和森林防火的歷史機(jī)遇，從生物防火隔離帶建設(shè)到偏遠(yuǎn)地區(qū)水電等設(shè)施改造，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)，而且增強(qiáng)了林場集體經(jīng)濟(jì)，林場條件得到了極大改善。

1.2.2 社會(huì)保障逐步改善 在改革發(fā)展有了一定基礎(chǔ)后，溧水縣林場逐步放開二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營權(quán)，通過租賃、出讓等形式盤活資產(chǎn)，剝離原有經(jīng)營企業(yè)，增強(qiáng)了發(fā)展后勁與活力，提高了經(jīng)營水平和效益。職工醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)有了基本保障，一些事關(guān)職工切身利益的問題得到初步解決。

1.2.3 森林經(jīng)營穩(wěn)定推進(jìn) 在國家和省還尚未啟動(dòng)森林撫育工程之前，溧水縣林場為加強(qiáng)健康森林建設(shè)，結(jié)合松材線蟲?。òǜ鹛俚扔泻ι铮┓乐危e極開展了中幼齡林撫育管理措施，取得了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)的雙贏。

1.3 存在問題

溧水縣林場盡管在發(fā)展改革中，取得了一定成績，但問題還較多。概括來說，林場主要存在以下問題：

1.3.1 單位屬性不清，職能不明 1999年溧水縣政府將林場由事業(yè)單位改為企業(yè)性質(zhì)，單位自籌自支，讓職工自己全額承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)，職工像農(nóng)民一樣，按月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。但改企只是形式上的改革，林場不能申領(lǐng)企業(yè)營業(yè)執(zhí)照而成為企業(yè)法人，同時(shí)不能進(jìn)行事業(yè)單位法人年檢，溧水縣林場就成了“事業(yè)不是事業(yè)，企業(yè)不是企業(yè)，職工不像工人，也不像農(nóng)民”的單位。

溧水縣林場單位屬性不清，尤其既不是行政單位又非執(zhí)法部門，卻需要承擔(dān)諸多社會(huì)行政管理職能，如需負(fù)責(zé)建設(shè)拆遷、土地征占用協(xié)調(diào)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安和衛(wèi)生保潔等，而且所有這些管理成本都要林場自行解決。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比較，林場既沒有稅務(wù)也沒有撥款，但自身的經(jīng)營活動(dòng)如森林撫育、防火和病蟲害防治卻受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。林場職工承包經(jīng)營活動(dòng)包括林產(chǎn)品及苗木經(jīng)營等都困難重重。

1.3.2 林場內(nèi)部矛盾復(fù)雜 在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下，人員不流動(dòng)，干部難交流，職工子女自然頂崗等因素造成了林場職工之間盤根錯(cuò)節(jié)的裙帶關(guān)系和內(nèi)部家族聯(lián)姻（職工子女不愿嫁娶農(nóng)村，農(nóng)村戶口不能進(jìn)林場）等，使得林場社會(huì)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。

1.3.3 林地和森林資源管理難 盡管國有林場都建在些山頂瘠薄和不毛之地，但林地和森林資源不時(shí)受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的蠶食，盜伐、非法侵占林木資源案件也時(shí)有發(fā)生。林場在利益方面受到的圍剿之勢與日劇增，防火防盜、護(hù)家衛(wèi)園管理十分乏力。

1.3.4 人才缺乏 許多林場包括溧水縣林場多年沒有引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員，缺技術(shù)，缺人才。

1.3.5 經(jīng)營管理不善，職工好安逸 多年來，國有林場木材采伐、集運(yùn)等重體力勞動(dòng)多數(shù)由外聘農(nóng)民工承擔(dān)，導(dǎo)致林場生產(chǎn)成本居高不下。許多職工視自己為“包工頭”、監(jiān)工員，始終沉浸在事業(yè)單位職工的角色，不愿從事體力勞動(dòng)。以當(dāng)前實(shí)施的森林撫育工程為例，幾乎沒有本場職工上山勞動(dòng)。

1.4 問題的成因

一是森林資源生長周期長，市場行情不穩(wěn)定，可采資源不多，而林場冗員過多，收入不足。二是林業(yè)比較效益下降木材價(jià)格偏低，以杉木為例，20 a前大徑級梁材每立方米高達(dá)800元左右，現(xiàn)市場價(jià)不升反降。且現(xiàn)在木材的采伐大多又在交通偏遠(yuǎn)地區(qū)，勞動(dòng)和運(yùn)輸成本持續(xù)上漲，經(jīng)營成本居高不下，收益嚴(yán)重下滑。三是資金來源有限，林場取消財(cái)政撥款后，得到經(jīng)費(fèi)支持極其有限。在綠色南京和綠色江蘇生態(tài)建設(shè)轟轟烈烈開展中，財(cái)政投入大幅度增加，但用于林場的發(fā)展專項(xiàng)資金幾乎沒有，對林場營林支持并不多。林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未能納入社會(huì)總體規(guī)劃范疇，導(dǎo)致林場基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如周邊鄉(xiāng)村。四是國有林場管理體制不順，從上到下對林場的管理處于自生自滅的放任狀態(tài)，無政策多無資金，更無人問津國有林場問題，矛盾越積，發(fā)展越緩慢。五是國有林場原來均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，但是隨著不徹底改革，林場成了被遺忘的角落，享受不到各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策。

2 探索與建議

林場是林業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場，生態(tài)區(qū)位的高地，應(yīng)對氣候變化的重要碳匯庫，生物多樣性的根據(jù)地，國家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備的重要基地，生態(tài)體系的骨架，生態(tài)安全的屏障。因此，加快國有林場改革與發(fā)展關(guān)系到綠色江蘇建設(shè)成效的鞏固，關(guān)系到本省生態(tài)文明工程建設(shè)的成敗。

要促進(jìn)本省國有林場的發(fā)展和改革，必須把握以下4個(gè)重點(diǎn)發(fā)展思路，著力解決3個(gè)突出問題。

2.1 解決3個(gè)突出問題

2.1.1 明確林場定位，理順管理體制 確認(rèn)林場屬性，無論是企業(yè)還是事業(yè)，必須明確定位。理順管理體制，必須形成國有林場管理體制上的科學(xué)模式。

2.1.2 落實(shí)保障政策，解決歷史遺留問題 對林場職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障要等同城市居民統(tǒng)籌解決，切實(shí)做到應(yīng)保盡保。建議采取省級財(cái)政安排專項(xiàng)資金等多種方式，重點(diǎn)解決已參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)拖欠保費(fèi)和未參加保險(xiǎn)的基本費(fèi)問題，解除職工后顧之憂。如有必要，可采取豁免、掛帳停息、轉(zhuǎn)移支付等方法，妥善處理林場債務(wù)，減輕林場經(jīng)濟(jì)壓力。

2.1.3 制定發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 按照國家有關(guān)政策和規(guī)定，將林場工作列入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，林場水、電、路、通訊、住房和能源等基礎(chǔ)設(shè)施，視同鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣納入當(dāng)?shù)乜傮w規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排建設(shè)。要加大投入，切實(shí)解決林場飲水難、用電難、行路難、通訊不暢等現(xiàn)實(shí)問題，有效改善林場生產(chǎn)、生活條件，提高職工基本生活水平。

2.2 把握4個(gè)重點(diǎn)發(fā)展思路

2.2.1 培育資源是關(guān)鍵 只有大力發(fā)展森林資源，才能保障生態(tài)環(huán)境建設(shè)。應(yīng)當(dāng)通過“生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償政策”來調(diào)動(dòng)各地政府發(fā)展林業(yè)和保護(hù)環(huán)境的積極性。依照地理經(jīng)濟(jì)學(xué)法則，生態(tài)公益林價(jià)值應(yīng)不低于當(dāng)?shù)赝恋貎r(jià)值，生態(tài)公益林經(jīng)營應(yīng)實(shí)行區(qū)域平衡與生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付原則，由各級財(cái)政共同分擔(dān)。

2.2.2 保護(hù)林地是根本 一是穩(wěn)定和保護(hù)國有林場林地。只有保持國有林場林地利用性質(zhì)的長期穩(wěn)定，才能保障國有林場的經(jīng)營。林場林地資源豐富，又有潛在價(jià)值，城郊型和風(fēng)景秀麗的國有林場林地不時(shí)被蠶食；非法占用、化整為零、越權(quán)審批等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，必須嚴(yán)肅查處。二是對林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。對未經(jīng)規(guī)范資產(chǎn)評估和履行報(bào)批程序，可能導(dǎo)致國有林場林地林權(quán)流轉(zhuǎn)失控的行為必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定查處。對未經(jīng)省林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)和未經(jīng)森林資源資產(chǎn)評估，低價(jià)甚至無償轉(zhuǎn)讓、出售國有林地使用權(quán)，不予批準(zhǔn)辦理國有林地流轉(zhuǎn)，堅(jiān)決杜絕將國有林地及森林資源出售的做法。

2.2.3 明確方向是重點(diǎn) 一是進(jìn)一步明確國有林場的發(fā)展方向和目標(biāo)。生態(tài)型國有林場的管理和人員經(jīng)費(fèi)全額納入同級人民政府財(cái)政預(yù)算，合理預(yù)算財(cái)政支出，其單位性質(zhì)應(yīng)定性為全額撥款事業(yè)單位。經(jīng)濟(jì)上實(shí)行收支2條線，實(shí)行績效考核保障生產(chǎn)運(yùn)行正常開支，由地方財(cái)政和上級生態(tài)公益林補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付共同承擔(dān)。二是要改革管理體制，完善相關(guān)配套措施。建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求和國有林場特點(diǎn)的運(yùn)行機(jī)制。生態(tài)公益型林場管理人員編制核定按區(qū)域管理難度確定，按現(xiàn)行公務(wù)員和事業(yè)單位模式公開招聘錄用，形成能與行政事業(yè)崗位輪崗交流的機(jī)制。

2.2.4 科學(xué)經(jīng)營是出路 現(xiàn)階段本省林場以經(jīng)營生態(tài)公益林為主，生態(tài)公益林是關(guān)鍵如何科學(xué)經(jīng)營。竹林是生態(tài)與經(jīng)濟(jì)完美結(jié)合的典型，林場中長周期的大徑級木材完全可以作為國家的木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備。而且，在緩坡地帶在保障生態(tài)安全的前提下，完全可以進(jìn)行科學(xué)的更新采伐。生態(tài)經(jīng)營有著重要的衍生或伴生產(chǎn)品，森林景觀旅游、生態(tài)科普教育，同時(shí)也可能有非木質(zhì)產(chǎn)品及生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的主要基地等。總之，國有林場不同于一般意義上的企業(yè)，僅追逐經(jīng)濟(jì)效益，它承擔(dān)發(fā)揮生態(tài)效益和社會(huì)效益的職能。生態(tài)產(chǎn)品不同與一般工業(yè)產(chǎn)品，是由自然因素（土壤、氣候）所決定的，其產(chǎn)品不具備重復(fù)性，這種自然屬性造就林場提供社會(huì)產(chǎn)品及服務(wù)的形式具有多樣性和非衡量性。因此只有真正將林場作為生態(tài)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)大計(jì)來考慮，才能發(fā)揮國有林場在生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)中的應(yīng)有作用。

S757.9

C

10.3969／j.issn.1001－7380.2014.03.012

1001－7380（2014）03－0047－03

2014-05-08；

2014-05-28

鄭阿寶（1961－），男，江蘇溧陽人，高級工程師，博士，現(xiàn)主要從事森林生態(tài)，森林經(jīng)營和國土綠化管理等方面研究工作。