政府投資項目工程造價管理研究

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(山西職業(yè)技術學院，山西 太原 030006)

引言

政府投資項目是由政府撥款、銀行貸款、發(fā)行國債等融資方式進行的，為滿足人民群眾日益增長的物質文化需求或經濟發(fā)展需求的建設項目。主要包括：①大型基礎設施項目、公用建設項目、關系公眾安全和公共利益的項目；②政府投資或政府參與融資的項目；③以政府名義使用國際組織或境外貸款及援助資金的項目。工程造價是指建設工程的決策、設計、施工全過程的價格。但一直以來，我國對工程造價控制的主要精力放在了施工階段，而對于那些決策有失誤、設計不合理的卻很少進行造價控制，最終造成了實際工程中的工期滯后、投資浪費等問題。

1 目前我國的政府投資項目造價管理中存在的問題

1.1 決策缺乏依據

在我國的政府部門中，大多數的公務員并非專業(yè)技術人員，對項目的前瞻性及可行性缺少基本認識，更無法對項目未來的經濟效益和長遠的社會效益作出客觀評價，對于工程造價控制了解的人少之又少；個別地方政府的主要領導從自身的政績考慮，建設“多、大、全”工程，上馬了許多并不是十分急需的工程，造成了項目的資金浪費；更有甚者通過走上層路線，立項根本就不應立項的工程項目，造成了政府投資項目的資源浪費。

1.2 設計缺乏約束

首先，我國有很多的設計院不遵循已經審批通過的可行性研究報告，而是更愿意滿足業(yè)主的意愿。但現實是業(yè)主天馬行空般的想法，是造價控制最不利的因素；其次，在正常的設計與施工過程中，應當先進行設計然后進行施工，而我國的建設項目有很多采用邊設計、邊施工，這對于項目造價控制非常不利。特別是政府投資項目工期過長，造價過高，這種設計理念使得造價管理形同虛設；再次，國際通用的價值工程等技術經濟效果評價體系，在我國的設計領域很少用到，設計方案也不重視這方面的內容；最后，設計人員缺少項目造價控制的意識，使得設計階段的造價管理缺乏約束力。

1.3 施工缺乏管理

我國在施工階段通常由業(yè)主方代表、施工方、監(jiān)理方及政府監(jiān)督機構共同管理。由于承發(fā)包模式的不完善以及監(jiān)督機制的不健全，在實際工程中，承包商往往利用合同漏洞，變更合同條款，調整施工方案，以便可以通過索賠獲得更多的額外價款。對于政府投資項目而言，監(jiān)察不利，更能引起投機商的興趣，最終造成國有資金的損失。

2 政府投資項目造價管理的措施

2.1 通過司法介入規(guī)范政府投資項目的運行

所有的政府投資項目都必須進行公開招標，項目的實施由政府行政主管部門負責，并同時報同級立法和司法部門，要求對項目的投資方向選擇及運行情況進行實時監(jiān)督，以保證項目的良性有序發(fā)展。在美國，政府投資項目的監(jiān)督是一種全過程的跟蹤監(jiān)督管理，包括前期的決策、確定造價、設計階段的造價控制，承發(fā)包合同的簽定。對于政府投資項目，從項目立項階段的投資估算編制到設計階段的設計預算編制，再到實施階段的成本控制，司法部門都按照一定的程序進行監(jiān)督，特殊情況下，司法部門還將委托專業(yè)咨詢公司進行造價控制監(jiān)督。

2.2 綜合管理

政府投資項目最根本的目的是項目的社會效益，而不是其經濟利益，因此，政府投資項目的造價管理實際上是一項集造價、工期、質量為一體的綜合管理體系。政府投資項目需要各相關主管部門按照法律法規(guī)、技術規(guī)范組織投標，并依據綜合評標辦法推薦最終得分最高者為中標人；綜合得分相等時，選擇報價最低者中標。此外，政府投資項目工程造價管理的根本目的就是降低整個建設工程的總造價，控制工程預算，保證工程施工工期與建設投資相一致。對于在工程建設過程中出現的因各種風險而增加的工程造價應適當考慮，并按照國際慣例計入總造價中。對于政府投資項目來講，還需要考慮未來項目的運營費用，避免出現建設時造價過低而維修費用持續(xù)增加的問題，這就要求必須對政府投資項目的工程造價進行全壽命周期的嚴密控制。應鼓勵政府投資項目中使用價值工程原理，在建設工程合同中可以明文規(guī)定使用價值工程原理的條款。也可以強制要求承包商必須采用價值工程原理。

2.3 建立工程造價數據庫

建立工程造價數據庫，對已完工程的數據資料進行積累，完善數據庫建設。建設行政主管部門可以要求每個造價從業(yè)人員將自己經辦的已完工程的造價資料，按照規(guī)定填報工程造價數據庫；對于按要求填報數據庫的從業(yè)人員，可以使用數據庫的相應資料。并可以基于互聯網，實行計算機全國聯網，實現數據共享。

2.4 實行設計招標和設計監(jiān)理

招投標制度對于工程建設不僅可以帶來巨大的經濟效益，還可以帶來巨大的社會效益。但設計階段的招投標制度目前還處于探索階段。尤其是政府投資項目，由于項目一般較大，參與單位寥寥無幾，缺乏競爭機制，導致設計質量參差不齊，不利于設計階段的造價控制。因此，擯棄設計的委托制度，實行設計招投標，是優(yōu)化設計方案、提高工程質量、降低工程造價的有效途徑。目前我國的政府投資項目設計招標還停留在初步設計階段，即一旦設計方案中標，則設計全包。在這種情況下，大多數設計人員在前期工作中相對比較細致，但隨著工作的逐步深入，后期工作就會出現草草收尾的現象。并且在設計過程中各個環(huán)節(jié)之間互不通氣，往往產生設計矛盾，造成返工或重新設計，導致工程工期延長、費用增加和造價失控。更有甚者，為了獲取更高的設計費，任意提高設計等級和裝修標準，增加工程造價。造成這些問題的原因很復雜，但其根本原因是設計單位工程已經到手，方案已審查通過，對技術設計和施工圖設計沒有明顯的經濟指標約束，而設計質量的優(yōu)劣又非一時可以發(fā)現。鑒于這種情況，必須實行設計招標，優(yōu)化設計方案，使設計單位從頭到尾認真完成整個設計，提供優(yōu)質低價、安全適用的施工藍圖。同時，要選擇合適的造價咨詢機構作為設計監(jiān)理，從初步設計階段開始介入，對工程造價進行監(jiān)控。

2.5 加強施工現場監(jiān)督管理

為了使政府投資項目順利進行，應根據項目自身的特點，建立完善的施工現場管理體系，為項目部配備投資控制、現場監(jiān)督等相關專業(yè)人員，明確相應的職責，如籌集資金和編制資金需求計劃，發(fā)布工程變更單、工程竣工單，對工程進度款、支付款、結算款的復核，處理索賠事務等，有效地保證建設單位對整個項目的監(jiān)督管理，充分發(fā)揮各生產要素的作用，解決“人人管，沒人管”的問題，在優(yōu)化資源配置的同時，嚴格控制項目的工程造價。

同時要進一步完善項目管理組織制度。項目管理組織成立后，根據建設工程的實際情況，編制詳細的投資控制工作流程，使造價控制順利進行。

2.6 將合同管理納入整個工程項目中

合同管理是政府投資項目工程造價控制的核心，其最終目標是使投資項目在預算范圍內按規(guī)定工期完成，并達到要求的質量和使用功能。在訂立建筑工程合同時，工程技術人員一定要深入了解合同法規(guī)和條款，不能違背其司法精神，并能全面、充分地分析可能發(fā)生的意見和分歧，制定嚴密的合同條款，謹防概念模糊、事實不清，以避免工程結算時由于合同條款不明而產生糾紛。全方位的合同管理，就是從合同談判開始，經過嚴格規(guī)范化的審核，簽定條約，共同認定合同條款，雙方共同遵守相關的權利和義務，合同的語言表達要簡潔、準確、嚴謹。

在政府投資項目中，合同管理工作尤為繁雜，有時甚至有幾十份互相聯系、互相影響的合同。通過合同管理的全方位實施，可以保證各方積極地履行合同責任，并保證項目的順利實施。最終使投資者獲得合格的工程，實現投資目的；使承包商獲得合理的價格與利潤。

在政府投資項目合同實施過程中，合同雙方必須增強法律意識，提高法律素養(yǎng)。在遇到索賠的事務時，要重視收集、整理有關的依據和資料，一旦發(fā)生糾紛，運用法律武器向對方提出索賠。

2.7 重點加強對材料設備價格的控制

在政府投資項目建設中，設備及材料成本一般占工程建設總投資的50%以上，所以，對于政府投資項目而言，設備及材料成本將直接影響工程總造價。現階段，建筑材料更新日新月異，價格水平基本遵循市場規(guī)律，對于投資周期較長的政府投資項目，對材料價格的動態(tài)管理成為一種必然。在簽定工程合同時，大多數的裝飾材料、安裝材料和設備等因價格波動的原因不能確定，只能在隨后的施工過程中根據市場價格確定。一方面，需要在合同中對無法確定價格的材料和設備進行詳細約定，避免未來發(fā)生糾紛；另一方面，需要根據建設要求進行充分的市場調研，根據要求進行材料設備的招標。

3 結語

目前，我國的政府投資項目工程造價管理正在逐步完善，但還存在著很多不足，因此，發(fā)展和完善工程造價管理形式，做好設計招標、設計監(jiān)理、施工現場管理、合同管理等綜合管理工作，可以避免國家投資損失和浪費，有效地控制工程造價。

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