社會資本辦醫(yī)的市場準(zhǔn)入政策與退出機(jī)制研究

嚴(yán)惠蘭 許靜靜

·衛(wèi)生改革與發(fā)展·

社會資本辦醫(yī)的市場準(zhǔn)入政策與退出機(jī)制研究

嚴(yán)惠蘭①許靜靜①

公共醫(yī)療領(lǐng)域的諸多問題，公立醫(yī)療衛(wèi)生資源的相對匱乏，凸顯了社會資本辦醫(yī)的必要性。我國目前正積極倡導(dǎo)將社會資本引入醫(yī)療服務(wù)市場，并陸續(xù)出臺了宏觀政策指引。文章針對當(dāng)前社會資本辦醫(yī)引導(dǎo)政策的現(xiàn)狀與不足，從市場準(zhǔn)入制度和退出機(jī)制兩個方面提出完善措施。

社會資本辦醫(yī) 市場準(zhǔn)入 退出機(jī)制 醫(yī)療機(jī)構(gòu)

我國的醫(yī)療服務(wù)體系以公立醫(yī)院為主導(dǎo)。來自《2011中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2010年公立醫(yī)院13 850所，民營醫(yī)院7 068所，公立醫(yī)院數(shù)量是民營醫(yī)院數(shù)量的兩倍；2010年公立醫(yī)院床位數(shù)為3 013 768個，民營醫(yī)院床位數(shù)373 669個，公立醫(yī)院床位數(shù)是民營醫(yī)院床位數(shù)的8.06倍?？梢?，人民的醫(yī)療服務(wù)主要由公立醫(yī)院承擔(dān)。公立醫(yī)院在保障人民的基本醫(yī)療需求及醫(yī)療保障方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，隨著人們生活水平的提高，以公立醫(yī)院為主導(dǎo)的醫(yī)療服務(wù)體系仍難以滿足廣大人民群眾的醫(yī)療需求，并且公立醫(yī)院壟斷地位所產(chǎn)生的弊端也被社會大眾所詬病?！翱床‰y，看病貴”的問題不僅為社會大眾所不滿，而且極大地阻礙了全面建成小康社會的進(jìn)程。

為了充分發(fā)揮公立醫(yī)院的公益性，緩解“看病貴，看病難”的問題，國家采取了一系列醫(yī)改措施，但收效甚微。一方面，雖然公立醫(yī)院定位于公益性，但醫(yī)院維持日常開銷，支付員工工資福利，購進(jìn)大型醫(yī)療設(shè)備等所需資金數(shù)額龐大，而政府補(bǔ)助有限。因此，難免出現(xiàn)公立醫(yī)院憑借自身在醫(yī)療行業(yè)的壟斷地位而進(jìn)行的逐利行為。有數(shù)據(jù)顯示，2010年公立醫(yī)院收入為9 699.23億元，來自財政及上級補(bǔ)助收入為847.99億元，僅僅占比8.74%。百分之九十以上的收入來自醫(yī)院的自主經(jīng)營，也即來自于病人，看病貴難以從根本上解除。另一方面，我國人口眾多，醫(yī)療機(jī)構(gòu)雖然總量多，但人均少，人均醫(yī)療服務(wù)量不足。并且，我國醫(yī)療衛(wèi)生資源分布不均，大型優(yōu)秀醫(yī)療機(jī)構(gòu)多分布在中東部及沿海地區(qū)，且集中于城市，難以滿足廣大人民群眾對醫(yī)療質(zhì)量的需求。

將社會資本引進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)是解決上述困境的有效途徑，也是醫(yī)療服務(wù)體系的發(fā)展趨勢。以發(fā)達(dá)國家的醫(yī)療衛(wèi)生體系來看，社會資本舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)即通俗意義上的民營醫(yī)院占醫(yī)療機(jī)構(gòu)的比重較大。在我國，民營醫(yī)院比重小，有廣闊的發(fā)展空間。導(dǎo)致民營醫(yī)院發(fā)展緩慢的政策因素正逐步放開，鼓勵社會資本開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的政策法規(guī)陸續(xù)出臺。2010年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委、衛(wèi)生部等部門《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)意見》，引起廣泛關(guān)注，不少省份相繼出臺鼓勵社會辦醫(yī)的法規(guī)，為社會辦醫(yī)帶來契機(jī)。在鼓勵社會辦醫(yī)的同時，如何完善相關(guān)法規(guī)，特別是如何規(guī)范社會資本辦醫(yī)準(zhǔn)入與退出機(jī)制，從而使社會資本辦醫(yī)良性發(fā)展，是國家醫(yī)療衛(wèi)生部門亟待解決的問題。

1 我國社會資本辦醫(yī)的準(zhǔn)入政策與退出機(jī)制現(xiàn)狀

1.1 積極推出宏觀準(zhǔn)入政策 2009年，國家發(fā)布深化醫(yī)藥體制改革的意見，明確對社會辦醫(yī)的態(tài)度。意見指出：要發(fā)展多元辦醫(yī)的格局，堅持公立機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，非公立機(jī)構(gòu)共同發(fā)展的辦醫(yī)原則，促進(jìn)公平與效率統(tǒng)一，在政府主導(dǎo)的同時，動員社會力量參與，發(fā)揮市場機(jī)制作用，滿足人們的醫(yī)療衛(wèi)生需求。在隨后出臺的重點(diǎn)實施方案中，強(qiáng)調(diào)多元辦醫(yī)的重要性，鼓勵民營資本舉辦非營利性醫(yī)院。并指出民營醫(yī)院在醫(yī)保定點(diǎn)、科研立項、職稱評定、繼續(xù)教育、服務(wù)準(zhǔn)入、監(jiān)督管理等方面享有與公立醫(yī)院同等待遇。這些政策為社會資本辦醫(yī)準(zhǔn)入提供了有利因素。

1.2 現(xiàn)有宏觀準(zhǔn)入政策未得到充分的細(xì)化與實施 需要注意的是，2009年意見中國家著重鼓勵的是民營資本辦非營利性醫(yī)院，對民營資本辦營利性醫(yī)院的具體準(zhǔn)入條件并未作出詳細(xì)規(guī)定。2010年，國家放寬社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入范圍。從單純鼓勵民營資本舉辦非營利性醫(yī)院到鼓勵社會資本舉辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，支持舉辦營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并從優(yōu)先考慮社會資本新增醫(yī)療機(jī)構(gòu)、非公立醫(yī)院的執(zhí)業(yè)范圍、鼓勵社會資本參與公立醫(yī)院改革、境外資本辦醫(yī)等方面降低社會資本辦醫(yī)的準(zhǔn)入門檻。這些政策確實為社會資本辦醫(yī)帶來新的機(jī)遇，但相關(guān)實施細(xì)則的空缺又為社會資本辦醫(yī)的準(zhǔn)入帶來操作上的困難。

1.3 缺乏有效的市場退出機(jī)制 從我國目前的有關(guān)社會辦醫(yī)的政策指引來看，政策中心大多還停留在對市場準(zhǔn)入政策部分的研究上，對社會資本辦醫(yī)如何退出尚沒有得到充分的重視。市場主體退出機(jī)制是市場機(jī)制的重要組成部分。構(gòu)建完善的社會資本辦醫(yī)的市場主體退出機(jī)制，是進(jìn)一步促進(jìn)醫(yī)療服務(wù)市場健康良性發(fā)展的客觀需要。

2 我國社會資本辦醫(yī)的市場準(zhǔn)入政策與退出機(jī)制的完善措施

準(zhǔn)入制度是指政府為了克服市場失靈，實現(xiàn)某種公共政策，依據(jù)一定的規(guī)則，允許市場主體以及交易對象進(jìn)入某個領(lǐng)域市場直接控制或干預(yù)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱[1]。其表現(xiàn)是國家通過立法，規(guī)定市場主體資格的條件及取得程序，并通過審批和登記程序執(zhí)行。市場退出機(jī)制則與市場準(zhǔn)入政策相呼應(yīng)，其關(guān)注的是通過合理設(shè)定市場化或非市場化的機(jī)制來規(guī)范市場主體的退出行為。該部分將針對前文所論述的問題和不足，提出我國社會資本辦醫(yī)的市場準(zhǔn)入政策和退出機(jī)制的完善措施。

2.1 我國社會資本辦醫(yī)市場準(zhǔn)入政策的完善措施

2.1.1 完善市場準(zhǔn)入的審批制度。各級衛(wèi)生行政部門應(yīng)切實認(rèn)識到社會資本辦醫(yī)發(fā)揮的積極作用，改革現(xiàn)有的審批制度，簡化審批程序，縮短審批時間，降低準(zhǔn)入門檻的同時不放松應(yīng)有資格的審查，提供社會資本辦醫(yī)準(zhǔn)入指導(dǎo)服務(wù)。在改革審批制度的過程中，各級衛(wèi)生行政部門應(yīng)采取開放的態(tài)度。一方面，以國家宏觀政策為指導(dǎo)，切實放寬準(zhǔn)入條件，為社會資本的進(jìn)入提供便利。另一方面，應(yīng)廣泛調(diào)研，聽取社會各界的意見與建議，尤其應(yīng)關(guān)注已經(jīng)或?qū)⒁M(jìn)入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的社會資本的訴求，論證其合理性，從而為審批制度的革新提供參考，建立公平合理的準(zhǔn)入制度體系。需要注意的是，鼓勵社會辦醫(yī)，并不意味著對社會資本無原則的妥協(xié)。在準(zhǔn)入資格方面要合理設(shè)定準(zhǔn)入門檻。對進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的社會資本及其投資類型進(jìn)行充分論證。并設(shè)置與準(zhǔn)入制度相適應(yīng)的監(jiān)管體系，以確保社會辦醫(yī)與政府辦醫(yī)有序競爭。

2.1.2 結(jié)合國家宏觀政策，逐一明確和細(xì)化規(guī)則。地方各級政府應(yīng)充分結(jié)合國家宏觀政策，在醫(yī)院評級、稅收、土地、醫(yī)保、繼續(xù)教育、人才流轉(zhuǎn)等方面逐一明確和細(xì)化社會辦醫(yī)的細(xì)則及措施，為社會資本的準(zhǔn)入搭建平臺。尤其在人才流轉(zhuǎn)方面，各級政府應(yīng)促進(jìn)醫(yī)生由“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變。目前的現(xiàn)狀是，醫(yī)生在不同醫(yī)院的流動性很小?，F(xiàn)實中鼓勵醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的政策難以操作。究其原因，一方面，公立醫(yī)院中醫(yī)生類似于公務(wù)員的事業(yè)編制身份，使其不便于在不同醫(yī)院中流轉(zhuǎn)。醫(yī)生也不會因民營醫(yī)院中的高薪而輕易跳槽[2]。另一方面優(yōu)秀的醫(yī)生往往存在于大型公立醫(yī)院中，屬于醫(yī)院的“私有財產(chǎn)”，醫(yī)院不支持自己的醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)。所以，如何促進(jìn)醫(yī)生的流動或多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，仍需政府從細(xì)則處入手，完善相關(guān)措施。

2.1.3 地方準(zhǔn)入政策應(yīng)充分結(jié)合區(qū)域資源狀況。地方準(zhǔn)入政策充分結(jié)合區(qū)域資源狀況，不僅有利于進(jìn)入醫(yī)療機(jī)構(gòu)領(lǐng)域社會資本的發(fā)展，也會促進(jìn)本地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展壯大。各地應(yīng)根據(jù)自身的區(qū)域特點(diǎn)，諸如地理位置、資源狀況、人口密度、經(jīng)濟(jì)情況等，選擇合適的社會資本開辦適合的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。例如，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可優(yōu)先選擇雄厚的社會資本，開辦面向高端醫(yī)療需求的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。而西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可從優(yōu)惠政策上吸引社會資本參與設(shè)立基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，滿足社會大眾基本的醫(yī)療需求。

2.2 我國社會資本辦醫(yī)市場退出機(jī)制的完善措施

2.2.1 明確以市場競爭機(jī)制為主導(dǎo)的退出機(jī)制。將社會資本引入具有公共服務(wù)性質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)市場，是一種向市場化靠攏的表征，社會資本愿意進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)市場，本身也是受資本趨利性特質(zhì)的驅(qū)動。因此，社會資本的退出也應(yīng)當(dāng)按照市場競爭“優(yōu)勝劣汰”的生存法則，建立以市場競爭機(jī)制為主導(dǎo)的退出機(jī)制。在市場競爭機(jī)制下，服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格以及響應(yīng)速度等因素是市場主體能否長久生存的關(guān)鍵。在健全開放的市場競爭環(huán)境下，如果民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量過硬、價格公道，自然可以獲取合理利潤，持續(xù)發(fā)展；但如果民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量低下、亂設(shè)價格、欺騙患者，這樣的民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)被淘汰出醫(yī)療服務(wù)市場。當(dāng)然，市場競爭也有失靈的時候，如目前部分民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)虛假宣傳、惡性競爭，給不少患者造成了極大的經(jīng)濟(jì)和健康上的損失。在這種情況下，政府監(jiān)管部門就應(yīng)設(shè)定合理的競爭規(guī)則，規(guī)范市場主體的競爭行為。

2.2.2 完善政府監(jiān)管，建立適度的行政退出機(jī)制。社會資本在獲得醫(yī)療市場準(zhǔn)入資格，創(chuàng)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)后，要長久保持良好的醫(yī)療水平，保證優(yōu)良的醫(yī)療秩序，需要政府監(jiān)管部門的有效監(jiān)管。政府監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)完善規(guī)章制度，建立切實可行的動態(tài)監(jiān)管機(jī)制來加以規(guī)范，將審計、醫(yī)療質(zhì)量和患者滿意度等納入監(jiān)管范圍，對社會資本開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)要素進(jìn)行監(jiān)督，督促其履行義務(wù)、守法經(jīng)營。對違反經(jīng)營目的、私自變更經(jīng)營性質(zhì)或謀取不當(dāng)利益，損害患者合法權(quán)益的，醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管部門要依法責(zé)令限期改正，情節(jié)嚴(yán)重的，按規(guī)定責(zé)令停止執(zhí)業(yè)，并依法追究法律責(zé)任。在市場競爭機(jī)制為主導(dǎo)的退出機(jī)制下，輔之以適度的行政退出機(jī)制，對一段時期內(nèi)不能有效完成醫(yī)療服務(wù)職能的非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生、工商、民政等相關(guān)部門要依法予以取締，促進(jìn)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展[3]。

2.2.3 合理設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)注銷登記程序，降低退出成本。從現(xiàn)行的企業(yè)注銷登記程序來看，程序不夠簡化、規(guī)則設(shè)置不夠合理，市場主體的主動退出成本過高，影響了企業(yè)通過正常途徑合法注銷的積極性。由于我國一直大力實施公立醫(yī)院為主導(dǎo)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，各級政府相關(guān)行政職能部門應(yīng)當(dāng)協(xié)同衛(wèi)生部門一起，結(jié)合醫(yī)療服務(wù)行業(yè)的特點(diǎn)，合理設(shè)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)注銷登記程序，降低退出成本。如對個體診所、小型醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的退出，可以設(shè)置簡易程序，提高退出效率；對于存在較多醫(yī)患問題的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及社會影響較廣的大中型醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)遵從更為嚴(yán)格和規(guī)范的注銷登記程序，將綜合退出成本降到最低。

3 結(jié)語

公共醫(yī)療領(lǐng)域的諸多問題，以及公立醫(yī)療衛(wèi)生資源的相對匱乏，凸顯了社會資本辦醫(yī)的必要性。我國目前正積極倡導(dǎo)將社會資本引入醫(yī)療服務(wù)市場，并陸續(xù)出臺了相關(guān)宏觀政策指引。本文針對目前社會資本辦醫(yī)引導(dǎo)政策的現(xiàn)狀與不足，從市場準(zhǔn)入制度和退出機(jī)制兩個方面提出了相關(guān)完善措施。

1 潘勁東.社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度的思考 [J].延邊黨校學(xué)報，2011，26(2)：50-51.

2 孫曉云.中國醫(yī)療服務(wù)市場準(zhǔn)入制度的困境與出路[J].金融與經(jīng)濟(jì)，2007，7：27-32.

3 劉燦.社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度的法律問題研究[D].北京：中國社會科學(xué)院研究生院，2012.

·本文編校 朱 毅·

AStudyonthePolicyofMarketAccessandExitMechanisminDevelopingMedicalInstitutionsbySocialCapitals

YanHuilan,XuJingjing.

The affiliated Drum Tower Hospital to Nanjing University Medical School, Nanjing City, Jiangsu Province 210008

Because of the many problems existing in public medical service field and the shortage of public medical resources, it is absulately necessary to encourage social capitals in developing medical institutions. Now China is actively encouraging the introduction of social capitals to medical service market and a series of macro-policies have released in succession. The article proposed some improving measures from the aspects of market access system and exit mechanism based on the present situation and drawbacks in the development of medical institutions by social capitals.

development of medical institutions by social capitals market access exit mechanism medical institution

2013-11-15)

①南京大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬鼓樓醫(yī)院 南京市 210008