論江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中污染防治的法律控制

康京濤， 楊智昕

（江西理工大學(xué)，a.對外聯(lián)系與合作處；b.團(tuán)委，江西贛州341000）

繼十七大報(bào)告之后，十八大報(bào)告再次論及“生態(tài)文明”，并將其提升到更高的戰(zhàn)略層面。污染防治是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，也是重要的基礎(chǔ)工作。加強(qiáng)污染防治，有助于提高環(huán)境質(zhì)量，保障環(huán)境安全和人體健康，促使經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。目前，在國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的推動下，國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)加快了向我國中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的步伐，江西、安徽、湖南、河南、四川等中西部省(市、區(qū))成為了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)區(qū)域。近年來,江西抓住了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,促進(jìn)了江西經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而，江西在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，發(fā)達(dá)國家和我國東部沿海地區(qū)將生態(tài)足跡轉(zhuǎn)移到江西，使得江西承擔(dān)著污染轉(zhuǎn)移的代價。另外，江西一些地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，往往采取犧牲環(huán)境換取GDP發(fā)展，環(huán)保理念缺失，環(huán)境防范風(fēng)險(xiǎn)加劇。因此，運(yùn)用法律的手段防治江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境污染、保障江西生態(tài)環(huán)境安全，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)價值。

一、江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀和特征

（一）產(chǎn)業(yè)投資總量逐年遞增

根據(jù)江西省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示：2009年至2012年，江西省實(shí)際使用外商直接投資分別為40.24億美元、51.01億美元、60.59億美元、68.24億美元，分別增長了11.7%、26.8%、18.8%、12.6%。2009年至2012年，江西省實(shí)際引進(jìn)省外單項(xiàng)投資5000萬元以上工業(yè)項(xiàng)目資金分別是1367.1億元、1927.4億元、2579.2億元、3189.4億元，分別增長了 24.2%、41.0%、33.8%、23.7%[1]。江西省2009年實(shí)際利用外資40.24億美元，是2001年的10倍，年均增長37.1%，外商直接投資實(shí)際使用額累計(jì)增速江西居中部六省第四位[2]。

（二）產(chǎn)業(yè)投資主要集中在制造業(yè)

江西在承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中以制造業(yè)為主。根據(jù)2008至2011年江西統(tǒng)計(jì)年鑒顯示：2007至2010年，江西外商直接投資制造業(yè)項(xiàng)目分別為606項(xiàng)、505項(xiàng)、569項(xiàng)、710項(xiàng)，實(shí)際使用外資分別為25.62億美元、25.75億美元、26.10億美元、32.96億美元[3]。2007年至2010年制造業(yè)占當(dāng)年外商直接投資的60%以上，而2007年和2008年更是達(dá)到70%以上。其中紡織服裝業(yè)、電氣機(jī)械及器材制造業(yè)、通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)所占份額一直較高，占到了60%以上。省外資金投資制造業(yè)的比重也相對較高，2009年省外工業(yè)項(xiàng)目資金占全部的85.3%，其中制造業(yè)占工業(yè)合同項(xiàng)目個數(shù)86.6%、進(jìn)資占83.2%[2]。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來源地相對集中

江西承接境外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要來源于香港和臺灣地區(qū)。2007年至2010年江西引進(jìn)香港項(xiàng)目分別為558個、452個、564個、732個，分別占到了當(dāng)年境外引進(jìn)項(xiàng)目的 64.36%、65.60%、68.70%、67.03%；2007年至2010年江西引進(jìn)臺灣項(xiàng)目分別為106個、90個、113個、192個，分別占到了當(dāng)年境外引進(jìn)項(xiàng)目的 12.28%、13.06%、13.76%、17.58%[4]。江西省承接國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的來源地主要以長三角、珠三角、閩三角地區(qū)為主。2009年，全省利用省外5000萬元以上工業(yè)項(xiàng)目資金中有75.3%是來自長珠閩地區(qū)，實(shí)際進(jìn)資增長21.4%。其中：來自浙江453.1億元，占33.1%；廣東283.7億元，占20.8%；福建122.3億元，占9%；上海92.1億元，占6.7%；江蘇77.9億元，占5.7%[6]。

二、江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中污染轉(zhuǎn)移的問題

江西省在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，也伴隨著污染轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。污染轉(zhuǎn)移通常是指環(huán)境高標(biāo)準(zhǔn)國家或地區(qū)向低標(biāo)準(zhǔn)國家或地區(qū)的轉(zhuǎn)移行為。它包括了國家間的跨境污染轉(zhuǎn)移和一國內(nèi)部的區(qū)域污染轉(zhuǎn)移。江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的污染轉(zhuǎn)移既包括了國外的污染轉(zhuǎn)移，也包括了國內(nèi)的污染轉(zhuǎn)移。

（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中污染轉(zhuǎn)移的表現(xiàn)

嚴(yán)格地講，任何的產(chǎn)業(yè)都會產(chǎn)生污染物，任何產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移都會增加承接地的環(huán)境壓力。然而，那些污染排放密集、污染物產(chǎn)生多的行業(yè)往往對于承接地的環(huán)境破壞是巨大的，不可逆的，我們通常將這些行業(yè)定義為污染密集型產(chǎn)業(yè)。雖然，目前尚沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來劃分污染密集型產(chǎn)業(yè)，但是根據(jù)趙細(xì)康教授對不同產(chǎn)業(yè)的污染排放強(qiáng)度的研究，確定了我國的污染密集型產(chǎn)業(yè)主要包括了電力供應(yīng)業(yè)、采掘業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、非金屬礦物制造業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延業(yè)[6]。江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中污染轉(zhuǎn)移突出的表現(xiàn)在污染密集型產(chǎn)業(yè)的承接。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年至2010年江西承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中紡織業(yè)，紡織服裝、鞋、帽制造業(yè)，化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)，非金屬礦物制品業(yè)，黑色金屬冶煉及壓延、加工業(yè)電氣機(jī)械及器材制造業(yè)，塑料制品業(yè)這七個高污行業(yè)分別為257個，318個，411個，分別占到了當(dāng)年外商在江西投資項(xiàng)目總數(shù)的37.3%、38.73%、37.63%[7]。江西承接國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要以勞動密集型和資源密集型為主，如勞動力密集型的五金、玩具、制衣、制鞋、塑料產(chǎn)業(yè)和耗能較大的陶瓷、水泥產(chǎn)業(yè)，以及礦產(chǎn)資源加工產(chǎn)業(yè)等行業(yè)[2]。如2005年吉安引進(jìn)了41家造紙企業(yè),其中約有3/5來自浙江和福建，這些企業(yè)將成百上千噸散發(fā)著惡臭的黑水,直接排入贛江[8]。2011年江西德興市多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)從浙江承接了150家生產(chǎn)水晶球產(chǎn)品的作坊，帶來的廢水、噪聲、粉塵、廢渣等超標(biāo)排放，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境和人身健康造成較大危害[9]。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中污染轉(zhuǎn)移的類型

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中污染轉(zhuǎn)移有著不同的分類。按照轉(zhuǎn)移方式的不同，可以分為污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和落后技術(shù)設(shè)備轉(zhuǎn)移；按照轉(zhuǎn)移行為是否違法，可以分為違法的污染轉(zhuǎn)移和“合法”的污染轉(zhuǎn)移；按照轉(zhuǎn)移的隱秘程度，可以分為顯性的污染轉(zhuǎn)移和隱性的污染轉(zhuǎn)移。污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是指在人為的控制下，江西在招商引資中將一批高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)引進(jìn)到江西地區(qū)，而落后技術(shù)設(shè)備的轉(zhuǎn)移是指國內(nèi)外的一些產(chǎn)業(yè)以直接投資的方式，將落后、污染環(huán)境的設(shè)備轉(zhuǎn)移到了江西。違法的污染轉(zhuǎn)移是指江西一些地方政府為了追求GDP，違法操作，將不符合我國和江西法律法規(guī)規(guī)章的產(chǎn)業(yè)引進(jìn)到江西，而“合法”的污染轉(zhuǎn)移是指江西在引進(jìn)國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)中，由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的差異，在未違反我國和江西環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的情況下，將一些高污染產(chǎn)業(yè)引進(jìn)到江西。顯性的污染轉(zhuǎn)移是指江西承接產(chǎn)業(yè)的污染結(jié)果通常直接的表現(xiàn)出來，使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境受損，影響人們的生活和健康，而隱性污染轉(zhuǎn)移的污染結(jié)果不直接表現(xiàn)出來，不易被人們發(fā)現(xiàn)，需要經(jīng)過長時間的污染積累才表現(xiàn)出來。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中污染轉(zhuǎn)移的危害

一般而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的污染轉(zhuǎn)移實(shí)質(zhì)上是污染物質(zhì)排放區(qū)域的轉(zhuǎn)移，即產(chǎn)業(yè)排放的污染物由一國或地區(qū)轉(zhuǎn)移到他國或其他地區(qū)。一方面，這些污染物質(zhì)在轉(zhuǎn)移地的排放，造成了當(dāng)?shù)卮髿?、水、土壤等自然要素的污染，間接地影響人們的身體健康，引發(fā)環(huán)境突發(fā)事件。雖然，目前江西并未出現(xiàn)較大的環(huán)境突發(fā)事件，但是不能有效預(yù)防產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的環(huán)境污染，也存在著環(huán)境污染事故發(fā)生的可能。另一方面，近年來由于江西承接的國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)大多是制造業(yè)，耗能多，需要大量的環(huán)境資源，耗費(fèi)了巨大的環(huán)境容量。這使得環(huán)境污染的社會成本轉(zhuǎn)移到了江西民眾的身上，使他們的環(huán)境權(quán)益遭受侵害，環(huán)境福利減少，同時對當(dāng)?shù)丨h(huán)境產(chǎn)生較大污染。如江西樂平工業(yè)園自2003年設(shè)立以來，引進(jìn)企業(yè)共50多家，其中化工企業(yè)30多家，工業(yè)園的污水直接流進(jìn)魚塘，經(jīng)魚塘流下直接排入樂平市的母親河——樂安江，使當(dāng)?shù)氐拿癖娫馐芪廴局郲10]。2003年江西德興市從浙江衢州引進(jìn)的主要生產(chǎn)醫(yī)藥、農(nóng)藥中間體等精細(xì)化工產(chǎn)品的中科精細(xì)化工有限公司，在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生了大量的廢氣和廢水，嚴(yán)重地污染了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境。

三、江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)境污染產(chǎn)生的法律原因

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，各個國家和地區(qū)都將經(jīng)濟(jì)利益置于全球化這個大環(huán)境中，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化為最終目的。因此，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動是導(dǎo)致江西在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中遭受環(huán)境污染的重要原因。除此之外，還有社會原因和其他方面的因素。江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)境污染的法律原因是多方面的，既有立法的不完善、環(huán)境司法的作用微乎其微，也有執(zhí)法的不嚴(yán)格，還有一些法律制度的不健全。環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)和環(huán)境司法的作用微乎其微具有普遍性，相關(guān)論著已經(jīng)很多，因此在這里不做分析。我們主要從立法和制度上來探尋江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)境污染的法律原因，以期運(yùn)用法律手段對江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、預(yù)防環(huán)境污染加以規(guī)制，實(shí)現(xiàn)江西經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）環(huán)境相關(guān)立法不健全

關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的環(huán)境污染問題，我國尚都沒有形成專門的立法。相關(guān)的法律散見于《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》以及《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》。雖然現(xiàn)有的法律對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)境污染的防治起到積極的作用，但是立法中還存在很多不足。一是現(xiàn)有的法律層次較低，沒有形成統(tǒng)一的體系，以行政法規(guī)以及部門規(guī)章為主。由于缺乏統(tǒng)一的法律體系，現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章冗繁復(fù)雜,在實(shí)踐中，執(zhí)法部門不能準(zhǔn)確適用，影響環(huán)境執(zhí)法效果。二是從規(guī)制的范圍來講,主要針對的是國外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的環(huán)境污染問題，對我國內(nèi)部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來環(huán)境污染的防治法律、法規(guī)、規(guī)章較少。最能直接反映對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來環(huán)境污染防治的規(guī)定僅僅有《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》。

江西地方政府對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶的環(huán)境污染相關(guān)的法律規(guī)制主要集中在《江西省環(huán)境污染防治條例》、《江西省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》、《江西省生活飲用水水源污染防治辦法》等法規(guī)規(guī)章中。2012年5月江西省人民政府辦公廳印發(fā)的《江西省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》的通知中，第3條再次重申了：“凡對環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目，不論投資主體、資金來源、項(xiàng)目性質(zhì)和投資規(guī)模，建設(shè)單位必須根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境影響的不同程度，依照有關(guān)法律法規(guī)等規(guī)定，進(jìn)行環(huán)境影響評價”，同時第6條規(guī)定了省環(huán)保部門負(fù)責(zé)審批的項(xiàng)目，第7條規(guī)定了市環(huán)保部門負(fù)責(zé)審批的項(xiàng)目。2013年8月江西制定了《推進(jìn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)的工作方案》，對示范區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，在同等條件下優(yōu)先保障承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目環(huán)評需要。雖然，近兩年，江西省政府已經(jīng)意識到了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的環(huán)境污染，并且已經(jīng)著手開始了相關(guān)法律的完善，但是這些法律規(guī)章還存在嚴(yán)重缺失，完整性、整合性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，不能有效規(guī)制污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

（二）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度不完善

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的污染轉(zhuǎn)移，往往是由高標(biāo)準(zhǔn)法域向低標(biāo)準(zhǔn)法域轉(zhuǎn)移污染。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)由國家和地方兩級構(gòu)成。截至2011年3月7日，我國累計(jì)頒布各類國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)1434項(xiàng)[11]。江西在環(huán)境監(jiān)測中大多以國家標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，制定的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)甚少。從數(shù)量上這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)初步形成規(guī)模，但是在實(shí)際操作，暴露出一些問題，制約著我國的環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督。這些問題突出的表現(xiàn)在：一是我國的國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，相對于東部沿海城市，江西地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，環(huán)境成本較低；二是部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定于20世紀(jì)八九十年代，不能適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的需要。如土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、城市區(qū)域環(huán)境振動標(biāo)準(zhǔn)、電磁輻射防護(hù)規(guī)定等；三是濃度控制標(biāo)準(zhǔn)多，總量控制標(biāo)準(zhǔn)較少。環(huán)境污染的產(chǎn)生主要是因?yàn)槿祟惖纳a(chǎn)活動排放的污染物超過了環(huán)境的自凈能力，造成生態(tài)系統(tǒng)的破壞。因此在濃度控制的標(biāo)準(zhǔn)下，單個企業(yè)雖然做到了達(dá)標(biāo)排放，但是多個企業(yè)的污染物經(jīng)過長時間的累積，也有可能造成環(huán)境污染；四是環(huán)境要素保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)多，生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較少。應(yīng)加快建立生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，如生物多樣性評價標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)、外來入侵物種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)等；五是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍存在重疊，江西的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和國家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)性有待提高。

（三）環(huán)境準(zhǔn)入制度缺失

環(huán)境準(zhǔn)入制度是從源頭保護(hù)環(huán)境、預(yù)防環(huán)境污染的重要環(huán)境管理制度。從各地的探索實(shí)踐看，環(huán)境準(zhǔn)入制度主要是指環(huán)保部門根據(jù)區(qū)域環(huán)境容量和條件，合理確定區(qū)域功能定位和開發(fā)格局，統(tǒng)籌考慮開發(fā)建設(shè)活動對環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，對開發(fā)建設(shè)活動做出限制或提出控制的一系列準(zhǔn)則和規(guī)定。環(huán)境準(zhǔn)入制度應(yīng)當(dāng)由空間環(huán)境準(zhǔn)入制度、總量環(huán)境準(zhǔn)入制度、項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入制度構(gòu)成[12]。我國環(huán)境準(zhǔn)入制度的主要建立在一些地方政府，如浙江、重慶、天津等地。它是一種有效防止污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從源頭保護(hù)生態(tài)環(huán)境的區(qū)域環(huán)境管理制度。江西處于我國的中部，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，目前還沒有形成真正意義上的環(huán)境準(zhǔn)入制度，只是對部分產(chǎn)業(yè)提高了環(huán)境準(zhǔn)入的門檻。對比建立了區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入制度的重慶和浙江，我們會發(fā)現(xiàn)，自2008年重慶市頒布了《重慶市工業(yè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)定》以來，重慶市通過環(huán)境準(zhǔn)入制度的嚴(yán)格實(shí)施，截止2011年累計(jì)不予受理、不予審批不符合準(zhǔn)入條件的工業(yè)項(xiàng)目312個，涉及總投資356億元，有效地防止了低水平、重污染項(xiàng)目的建設(shè)[13]。自2008年浙江省實(shí)行環(huán)境準(zhǔn)入制度，截止2010年否決高污染、高能耗、消耗資源性外資項(xiàng)目等不符合環(huán)保規(guī)范的項(xiàng)目達(dá)2402個[14]。由此可見，建立環(huán)境準(zhǔn)入制度，將有效的防治污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，江西應(yīng)加快環(huán)境準(zhǔn)入制度的建立。

四、江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中污染防治的法律控制

（一）完善江西的相關(guān)法律法規(guī)

首先完善江西生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。截止2010年底，江西現(xiàn)行有效環(huán)境法規(guī)規(guī)章76件，涉及了污染防治（3件）、資源保護(hù)（33件）、生態(tài)保護(hù)（22件）以及循環(huán)發(fā)展（18件）四個方面[15]。從現(xiàn)有的法律結(jié)構(gòu)來看，污染防治類法規(guī)規(guī)章明顯不足；各個單行法規(guī)各自為政，缺乏有效協(xié)調(diào)；土壤污染、農(nóng)業(yè)面源污染、化學(xué)品污染等還存在立法空白。在立法內(nèi)容上，很多條款與國家環(huán)境相關(guān)立法重復(fù)，沒有與江西地方實(shí)際相結(jié)合，存在著很多與國家環(huán)境立法不相適應(yīng)的地方。因此，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景下，必須完善江西生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，形成以《江西省環(huán)境污染防治條例》為地方環(huán)境保護(hù)基本法，污染防治、資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、清潔生產(chǎn)為主要內(nèi)容的法律體系。結(jié)合江西實(shí)際，完善污染防治類法律，如土壤污染、農(nóng)業(yè)面源污染、化學(xué)品污染等方面的法規(guī)規(guī)章；完善資源保護(hù)立法，如礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源等方面的法規(guī)規(guī)章；完善生態(tài)保護(hù)立法，對重點(diǎn)水域如鄱陽湖，仙女湖、贛江等制定相關(guān)法規(guī)規(guī)章。

其次增加防止污染轉(zhuǎn)移的相應(yīng)條款。雖然2008年江西省對《江西省環(huán)境污染防治條例》進(jìn)行了修訂，對水污染防治、大氣污染防治進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，對重點(diǎn)排污單位在線監(jiān)測進(jìn)行了規(guī)范，增加了農(nóng)村環(huán)境污染防治內(nèi)容。但是并沒有結(jié)合江西的實(shí)際情況，突出江西的地方特色。對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的環(huán)境污染防治，2008年修訂的《江西省環(huán)境污染防治條例》直接涉及的只有第四條第五款：“縣級以上人民政府在環(huán)境污染防治方面，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，依法強(qiáng)制淘汰落后工藝技術(shù)、設(shè)備和生產(chǎn)能力”，為了有效防止產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境污染，有必要將第四條第五款修改為：縣級以上人民政府在環(huán)境污染防治方面，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，禁止污染轉(zhuǎn)嫁，禁止將產(chǎn)生嚴(yán)重污染的項(xiàng)目轉(zhuǎn)嫁給沒有污染防治能力的單位和個人，依法強(qiáng)制淘汰落后工藝技術(shù)、設(shè)備和生產(chǎn)能力。

最后明確“政策環(huán)評”、“按日計(jì)罰”等法律規(guī)定。一直以來，我國對于政策環(huán)境影響評價、企業(yè)違法排污按日計(jì)罰制度存在著許多爭議，國家層面并沒有明確規(guī)定。但是一些地方立法，在沒有上位法相關(guān)規(guī)定的情況下，已經(jīng)開始了積極地探索和實(shí)踐。2010年深圳新修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》中，首次引入“政策環(huán)境影響評價制度”，對企業(yè)排污染實(shí)行了“按日計(jì)罰制度”；2007年《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定實(shí)行按日計(jì)罰制度。政策環(huán)境影響評價制度在深圳實(shí)施兩年多來，保證了政府立法、決策的科學(xué)，有效地預(yù)防了政策可能帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。按日計(jì)罰制度在重慶、深圳兩地的實(shí)施，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染企業(yè)產(chǎn)生了有效的震懾作用。江西作為承接外來產(chǎn)業(yè)的大省，面臨著巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，為了防止污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到江西，有必要借鑒深圳、重慶的做法，在《江西省環(huán)境污染防治條例》明確政策環(huán)境影響評價制度和按日計(jì)罰制度，推進(jìn)江西生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)江西經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立江西區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入制度

第一,制定江西環(huán)境準(zhǔn)入制度的相關(guān)規(guī)章，規(guī)范引進(jìn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入制度。2008年重慶市頒布的《重慶市工業(yè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)定》，從環(huán)保政策和排污強(qiáng)度兩個方面對工業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入設(shè)置了環(huán)境門檻。浙江省建立了“三位一體”和“兩評結(jié)合”的環(huán)境準(zhǔn)入體系，即以生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃為依據(jù)、以規(guī)劃環(huán)評為載體、以項(xiàng)目環(huán)評為重點(diǎn)，全面強(qiáng)化空間、總量和項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入，實(shí)施專家評估與公眾全程監(jiān)督的結(jié)合方式。江西應(yīng)結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)、資源優(yōu)勢和環(huán)境狀況，在已經(jīng)制定的行業(yè)準(zhǔn)入條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的污染排放指標(biāo)將轉(zhuǎn)移項(xiàng)目分為鼓勵、允許、限制、禁止4個等級，為江西招商引資提供參考。

第二,建立轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的環(huán)境影響評價機(jī)制。環(huán)境準(zhǔn)入制度符合環(huán)境法的預(yù)防原則，涉及了環(huán)境影響評價、環(huán)境信息公開、公眾參與、總量控制等重要的環(huán)境法律制度。其中環(huán)境影響評價制度對于污染產(chǎn)業(yè)的預(yù)防具有重要的作用。因此建立轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的環(huán)境影響評價機(jī)制要求對轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)一律實(shí)行環(huán)境影響評價，對可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行評估，綜合考慮環(huán)境損害的程度、污染治理的技術(shù)、技術(shù)投入等指標(biāo)，決定是否承接該項(xiàng)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。對于符合承接條件的產(chǎn)業(yè)，做好項(xiàng)目的跟蹤，同時配套監(jiān)督“三同時”制度的落實(shí)。

第三,調(diào)整招商引資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。目前江西承接的產(chǎn)業(yè)，主要是資源和勞動密集型產(chǎn)業(yè),同時很大一部分屬于污染密集型產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)較少。因此江西要適時的調(diào)整招商引資的政策，大力引入高新產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)群，推動江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時盡可能對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)評估，核算區(qū)域環(huán)境容量所能承受的污染物質(zhì)排放數(shù)量，及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，防止資源耗竭、環(huán)境惡化。

（三）完善江西地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系

一方面，江西要完善地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是對國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充與完善。近年來，一些省市結(jié)合地方實(shí)際積極開展了地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的制定或修訂，北京市、山東省、上海市、浙江省、天津市已分別制訂發(fā)布了26、15、18、6、3項(xiàng)地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)彌補(bǔ)了國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的不足，有力地推進(jìn)了地方環(huán)境保護(hù)工作的開展，促進(jìn)了這些省市環(huán)境質(zhì)量的改善[16]。目前，江西的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系還沒有形成，處于分散狀態(tài)。因此江西要加大地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的建立，重點(diǎn)完善大氣、水體、固體廢物、土壤等環(huán)境要素領(lǐng)域的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，同時制定一些特殊行業(yè)的污染排放標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，江西要協(xié)調(diào)好地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。江西應(yīng)當(dāng)制定地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法，規(guī)范地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序，督促地方環(huán)保部門環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的完善和執(zhí)行。同時，在地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系上，形成以地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為主，國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為輔，地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)多于國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的格局。在執(zhí)行中確立地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先的原則，保障地方環(huán)境質(zhì)量。

[1]江西省2009-2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http://www.jxstj.gov.cn/Column.shtm l?p5=401.

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[3]2008-2011年江西統(tǒng)計(jì)年鑒[EB/OL].http://www.jxstj.gov.cn/resource/nj/2008cd/indexch.htm.

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