農村集體建設用地平等入市的多重風險及其對策

■項繼權 儲鑫

黨的十八屆三中全會明確提出:“建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”這是對現行建設用地制度的重大改革，也是對國家、集體、個人權力和利益的重大調整，這一政策在“賦予農民更多財產權利”，切實保障農民的土地財產權，讓農民分享更多土地增益的同時，也將對地方政府的財政及運行產生重大影響。本文旨在對農村集體建設用地平等入市對地方政府財政和社會發(fā)展的影響進行分析，并提出相應的應對措施。

一、集體建設用地平等入市的影響和風險

新中國成立以來，我國地方財政體制屢有變化，不同時期地方政府財政收支結構不盡相同。1994年實行分稅制以后，中央政府與地方政府的財政關系趨于穩(wěn)定。從目前來看，地方財政收入構成可以按照財政收入來源和財政收入管理方式進行分類。按照財政收入來源可以將地方政府財政收入分為稅收收入、中央轉移支付收入、非稅收收入、地方債務收入和其他收入;而根據財政收入的管理方式可分為預算內收入、預算外收入、債務收入和制度外收入。

據財政部對2013年1－10月份115個縣區(qū)收入結構的統計，115個縣區(qū)稅收收入完成1800.7億元，占公共財政預算收入的79%。五個主體稅種收入完成823億元。其中:增值稅140.1億元;營業(yè)稅421.5億元;企業(yè)所得稅172億元;個人所得稅42.2億元;房產稅47.1億元。非稅收入完成479.2億元。財政部門組織的非稅收入完成461.7億元，占公共財政預算收入的20.3%。[1]不過，我們注意到，此項統計中的非稅收入可能并未涵蓋所有的甚至是大部分的地方政府非稅收入，并不能反映地方政府收入的全部事實。大量的調查顯示，自20世紀90年代土地使用制度改革以來，我國確立了地方政府對土地的使用權以及土地儲備制度，由城市擴張、土地占用及房地產開發(fā)所帶來的稅收，不再上繳中央，全部留歸地方所有，這實際上就是允許了地方政府經營土地。地方政府紛紛通過土地轉讓、批租、抵押等手段獲得預算外的財政收入，各地土地出讓金收入迅猛增長，在地方政府財政收入結構中占舉足輕重的地位，一些地方政府通過土地財政獲取的收入甚至超過了正常的稅收收入。集體建設用地平等入市將直接減少地方土地財政收入，導致財政困難，引發(fā)多重風險。

地方政府“土地財政”的實質是通過城鄉(xiāng)二元化的土地制度安排，政府壟斷著土地一級市場，通過低價征用農民的土地獲得超額的壟斷利潤，通過土地開發(fā)、經營及抵押融資，進一步獲得相應的經營性收入和債務性收入，以此實現地方政府“保運轉、保穩(wěn)定、保發(fā)展”的目標。黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，將大幅度壓縮地方政府壟斷利潤的空間，減少地方政府土地財政收入，進而對地方政府整個財政來源和結構產生重大的影響。

第二，債務風險。集體建設用地平等入市不僅直接減少地方土地財政收入，也將進一步加劇地方政府的債務危機。根據2013年預算草案報告，2013年地方財政收入合計11.5427萬億元，地方財政支出總量為11.8927萬億元，地方財政收支差額達到3500億元。國家審計署2011年第35號審計公告披露的全國地方政府性債務審計結果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，相當于當期全國GDP的27%，其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%;政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%;政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。[4]2013年8月6日審計署公布了對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況的抽查結果:“截至2012年底，36個地方本級政府性債務余額3.85萬億元人民幣，兩年來增長12.94%”。地方政府土地財政收入減少，必然進一步加劇地方政府的債務風險。

第三，金融風險。從審計署公布對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況的統計來看，2012年底債務余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借的分別占45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。融資平臺公司和其他單位債務余額增長較大，分別比2010年增加3227.34億元和1295.72億元，增長比率分別為22.50%和32.42%。從債務資金來源看，2012年底債務余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務資金的主要來源。從償還債務的來源來看，據2011年全國的地方政府性債務審計結果，12個省307個市、1131個縣承諾用土地出讓收入作為償債來源，債務資金量占37.96%。以武漢為例，有關材料顯示，截至2012年6月30日，武漢債務余額為2037.05億元，債務率已經超過美國最高警戒線的1.5倍。武漢市2013年需要還本付息310.59億元，2014年則達到311.76億元，相當于最近兩年每天需償債1億元。[5]顯然，目前地方政府債務的償還主要依賴土地財政，而銀行又是債權主體，一旦土地出讓金及相關土地財政收入減少，勢必影響地方政府償債能力，導致銀行不良貸款率上行，引發(fā)金融風險。與此同時，缺乏償還能力及信用水平的下降，也進一步加大地方政府融資成本，反過來進一步加劇地方債務危機。據有的估算，目前全國性的地方債僅一年支出就高達1.2萬億元，而2012年實際土地出讓收益只有6000億元。也就是說，一年賣地收入連支付地方債的年利息都不夠。[6]

第四，功能風險。從事公共管理，提供公共服務是地方政府的基本職責。與此同時，地方政府還承擔著公共基礎設施建設以及經濟發(fā)展的功能。由于地方政府財政普遍困難，地方公共建設、公共管理、公共服務以及一些經濟發(fā)展工程都依賴土地財政支撐。一些地方明確規(guī)定，土地收益中分別有3個10%用于教育、農田水利和保障房建設。2012年到2016年的5年時間，武漢市計劃投資8000億元，全力建設城際鐵路、港口、機場、地鐵、四環(huán)線、二環(huán)線、排水等基礎設施。但截至2013年7月底，武漢市累計完成“城建攻堅”投資1873億元，還有6127億元沒有著落。[7]一旦土地財政萎縮，將大大限制地方政府對基礎設施、教育、科技等地方公共產品的投入，也必然造成一批公共基礎設施建設工程停頓，一些公共服務項目難以維續(xù)，從而對地方政府正常運轉、公共管理及公共服務產生影響。

第五，社會風險。財政困難必然導致各類財政性支付困難，引發(fā)社會矛盾和問題。如一旦因政府債務導致公共工程及中斷，必然出現工人工資支付困難，引發(fā)就業(yè)問題以及酬勞支付問題;財政困難也可能造成干部職工工資拖欠，國有企業(yè)破產財政兜底、下崗人員生活費和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口，直接影響群眾生活，造成社會問題。此外，集體建設用地同市同價，必然出現在新政策下農民的土地收入大幅度增加，使此前已經被政府低價征用了土地的人們心理失衡，引發(fā)不滿。

第六，政治風險。財政問題不僅僅是財的問題，也是政的問題。一方面，地方政府財政危機及由此出現的債務和金融危機，以及公共服務水平的下降甚至中斷，必然會導致人們對社會的不滿，也會降低黨和政府的誠信，使老百姓對政府的執(zhí)政能力產生懷疑。另一方面，我們也必須注意到，在法制不健全的條件下，一旦集體土地平等上市交易，可能出現權力、資本及黑惡勢力勾結，乘機掠奪農民土地財產的風險。這將造成權力的異化，進而也導致嚴重的政治問題。

總之，在現行體制下，集體土地平等入市有廣泛的經濟、政治和社會影響，也將引發(fā)諸多矛盾和問題，需要高度重視。

在大壩水利工程建造過程中，槽口區(qū)域常常土質疏松，使得工程達到足夠的建筑要求；所以在進行墻體建設時，容易由于自身原因造成墻體的坍塌、斷裂。因此，為了保障整個大壩水利工程的整體質量，需要采用單項或者多項的預防。土體深入導墻四厘米到六厘米時，可以采用粉噴樁或者攪拌的方式給墻體進行加固；清楚了槽孔的實際長度，就可以運用跳挖的方式，使得墻體之間的距離保持在一—兩個期槽之內。針對已經發(fā)生斷裂、裂縫的墻體，可以通過調節(jié)泥漿固壁的高度將更多的泥漿倒入進行防滲墻的加固處理。

二、農村集體建設用地平等入市勢在必行

雖然我們高度關注農村集體建設用地平等入市的多重影響和風險，但是，我們必須看到，現行城鄉(xiāng)二元化的土地制度及征用政策本身具有不公平、不公正、不合理、不道德以及不可持續(xù)性。上述風險本身也是這種不合理的制度和政策造成的惡果。延續(xù)現行的土地政策所造成的危害和風險遠遠大于改革的危害和風險。無論從長遠還是當下來看，此項改革利國利民、勢在必行，甚至是刻不容緩。

現行的征地制度在經濟上具有不可持續(xù)性。我國是一個人口眾多，耕地資源很少的國家，現行的低價征用土地的政策造成“用地的不經濟”。土地資源不能高效合理配置，甚至導致大量土地閑置浪費。一些城市盲目擴張，土地的城市化遠遠超過人口的城市化速度。有關統計表明，從1999年到2007年，城市建成區(qū)的面積擴大了7.2%，但吸納的人口只增長了4%，土地的城鎮(zhèn)化大大高于人口的城鎮(zhèn)化。為了獲得建設土地，不少地方政府千方百計蠶食甚至大規(guī)模占用寶貴的農田，土地利用規(guī)劃成為一紙空文。另一方面，隨著生活水平的提高、人們對土地財產權的維權意識不斷增強，隨著可用地的減少，導致土地征收的成本不斷提高，出現“征地的不經濟”，有的已經到了“無利可圖”境地。2012年地方政府土地出讓獲得2.7萬億元，但因土地出讓所支付的金額卻高達2.8萬億元，其中征地拆遷補償以及補助征地農民金額接近2萬億。[8]

現行的征地政策在政治上具有不可持續(xù)性。這不僅是現行的征地方式導致大量的農民失去土地，出現失地、失權和失利的農民，造成農民群眾的不滿，損害黨的執(zhí)政基礎。根據一項調查，我國近年來因土地引起的糾紛在全部群體性事件占到約24%左右，為各類沖突之首，且大有增長之勢。[9]值得注意的是，這類糾紛主要發(fā)生在東部沿海地區(qū)，以浙江、山東、江蘇、河北和廣東等省最為突出。與此同時，現行的征地方式也導致嚴重的權力濫用和腐敗尋租行為。由于土地“農轉非”產生的巨大增值收益以及地方政府壟斷土地使用權轉讓一級市場的制度安排，導致土地經營企業(yè)在土地一級市場上的競爭性尋租，也導致政府官員的腐敗;由于一些地方土地出讓收入由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機制，也容易導致土地經營部門、房屋經營部門和其他生產部門所有企業(yè)對財政收入的分配進行尋租競爭，為一些人提供了巨大的尋租與腐敗空間。事實上，政府低價征地本身是一種尋租行為。一些地方官商勾結，權力和資本、“豪強劣紳”、黑惡勢力對農民土地巧取豪奪，極大地損害了政府、政權和政治的公平性、公正性，其結果是政治及政權系統性的風險。

現行的征地政策在發(fā)展上具有不可持續(xù)性。“土地財政”為各地城鎮(zhèn)建設及工業(yè)發(fā)展籌集了大量的資金，促進了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現代化的發(fā)展，但是，這種方式是通過犧牲農民利益、壓縮農業(yè)和農村發(fā)展空間來換取的，它不僅造成巨量的農村資源和資金流入城市，也加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡，拉大城鄉(xiāng)收入的差距，造成城鄉(xiāng)之間、工農之間發(fā)展的不協調;尤其是這種方式是通過權力配置土地資源，由于政府獲取土地資源的價格低，導致資源不能合理利用、有效配置，出現城市盲目擴張、落后產能大量上馬，強化我國傳統城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展方式。顯然，這種靠低價土地和犧牲農村的發(fā)展方式是一種成本高昂、不公平和不可持續(xù)的發(fā)展方式，不僅嚴重制約城鄉(xiāng)經濟社會的協調發(fā)展，也將嚴重制約我國新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化及發(fā)展方式的轉型。放任和延續(xù)這種方式必須進一步惡化城鄉(xiāng)關系、產業(yè)結構，加劇社會沖突，引發(fā)更大的政治風險。

十八屆三中全會關于“賦予農民更多財產權利”、“建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場”等決定不僅有助于維持和保障農民利益，為農民富裕、農業(yè)發(fā)展和農村穩(wěn)定和諧創(chuàng)造條件，也有助于理順政府與市場的關系，理順個人、集體和國家的關系，并推動地方政府轉型、發(fā)展方式轉型，為我國經濟社會健康和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

首先，集體建設用地平等入市，有助于維護和保障農民權益。長期以來，不合理的征地政策極大地傷害了農民的權益。一些學者調查發(fā)現，1952－2002年，中國農民向工業(yè)社會無償貢獻的土地收益約為51535億元，農民被無償剝奪了土地財產權價值相當于26萬億，而我國自改革開放實行土地征用補償政策以來，累計支付的土地征用費不超過1000億元。[10]中國(海南)改革發(fā)展研究院2008年農村入戶調查證實，農民從土地用途改變的增值中獲益甚微:被征地農戶中，近70%的農民每畝只領到1萬～2萬元補償款，27.4%的農民領到的土地征用補償款不足1萬元，實際領到補償款超過2萬元的農民僅占2.9%。[11]集體土地平等入市、同市同價，有利于提高農民土地財產性收益，保障農民應有的權益。

其次，集體建設用地平等入市，有助于擴大農民財產性收入。長期以來，我國農民土地和房產不能有效流動，缺乏財產性收入，農民收入也僅限于產品和勞務收入，稅費改革及免稅也僅僅是減少稅費，增加此類收入。有學者對1990－2006年我國城鄉(xiāng)居民人均收入結構進行了對比分析，發(fā)現城鄉(xiāng)居民人均收入比由2.2倍擴大到3.5倍，[12]其中財產性收入的差距是導致城鄉(xiāng)居民收入差距擴大形成的主要原因，還出現了快速而且明顯擴大的趨勢。因此，能否增加農民財產性收入，對農民富裕及縮小城鄉(xiāng)差距具有決定性的影響。為此，迫切需要改革現行農村土地制度，使農民的土地資源和資產實現流動化、財產化。集體建設用地平等入市讓農民獲得更多的財產性收入，對于加快農民富裕奔小康具有重大現實意義與深遠的歷史意義。

第三，集體建設用地平等入市，將有效地激活農村的沉淀資源。農業(yè)和農村經濟發(fā)展不僅需要土地、勞力和技術，也需要資本。對于弱勢的農業(yè)產業(yè)來說，財政支持是必要的，但是，僅僅依靠財政支持，農業(yè)和農村經濟不可能真正持續(xù)發(fā)展。通過農民土地經營權的流動，可以推動農業(yè)的規(guī)范經營，促進現代農業(yè)發(fā)展;通過集體建設用地平等入市，可以為農民個人和集體帶來資金，也可獲得更多融資，由此將使農村沉淀的土地和資源發(fā)揮應有的作用，為農業(yè)和農村經濟發(fā)展注入資金。

第四，集體建設用地平等入市，將有力推動政府轉型和發(fā)展轉型。對于人口規(guī)模大、城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不均衡的我國來說，土地是一種稀缺資源。這就意味著“土地財政”、“賣地還債”必然會受到資源的制約，如果對土地過分依賴，從長期看存在較大風險。而且在“經營土地”、“賣地還債”的過程中，地方政府無形之中會強化自身“商人”的角色，過度參與到市場競爭等微觀事務中來，這顯然不是現代政府應該追求的角色。集體建設平等入市使政府不再成為土地市場的交易主體，而是交易規(guī)則的制定者、守衛(wèi)者，真正成為公共權力的代表;政府也不再能通過低價獲得土地盲目開發(fā)土地，進而從“土地財政”的依賴中解脫出來。這將有力推動政府的轉型及發(fā)展方式的轉型，也有助于促進我國城鎮(zhèn)化走上節(jié)約土地資源的新型城鎮(zhèn)化道路。

第五，集體建設用地平等入市，有助于土地資源合理配置和有效利用。傳統征地制度是通過權力對土地資源進行配置，不僅存在權力腐敗的風險，也使土地資源難以得到合理配置。不僅如此，我國國土面積雖然不小，能夠用于進行國土開發(fā)建設的土地卻十分緊張。農村土地大量閑置，浪費嚴重，“散”、“亂”、“空”現象普遍存在。據統計，農村空閑住宅面積約占村莊建設用地總量的10% －15%。[13]農村人口大量向城鎮(zhèn)轉移的同時，農村居住用地與農村人口遷移逆向發(fā)展，進城農民在城鄉(xiāng)兩頭占地，農村居民點用地不減反增。很多農民工一方面在城市無力購買住房，難以安居;一方面又為了保住農村宅基地，不得不花巨資在農村建屋，又無人居住。兩頭占地的背后是土地浪費。通過集體土地平等入市，可以通過市場機制使土地資源合理配置。

最后，集體建設用地平等上市，可以大大壓縮土地尋租的空間，減少腐敗現象，避免對農民土地利益?zhèn)?，有助于消除矛盾和沖突，促進社會和諧和穩(wěn)定。

正因如此，農地制度改革及集體建設用地平等入市是我國經濟社會發(fā)展的迫切要求，也是實現我國社會和諧、政府轉型及經濟社會可持續(xù)發(fā)展的必要條件，必須堅決推進。

三、消除障礙、化解風險及深化改革的建議

財政是國家治理的基礎和重要支柱，也是推進改革的重要條件。面對農村集體建設用地平等入市引發(fā)的財政危機及多重風險，能否為地方政府找到新的財政資源，不僅關系到地方政府能否正常運轉及有序治理，也關系到改革能否順利推進并實現設定的目標。為此，必須進一步解放思想、立足現實、著眼長遠，推動全面深化改革。

第一，理順中央和地方的財權事權關系。事權劃分是現代財政制度有效運轉的重要前提。目前，中央和地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，一些本應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多的支出責任。而中央通過大量轉移支付對地方進行補助，客觀上影響地方政府的自主性。因此，要由粗到細設計中央、省、市縣三級政府事權(支出責任)明細單，列明各自專享事權以及共擔事權的明確方案，并在今后漸進優(yōu)化與細化。在明確政府間事權劃分基礎上，界定各級政府間的支出責任，明確劃分政府間收入，再通過轉移支付等手段進行調節(jié)上下級政府、不同地區(qū)之間的財力余缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現事權和支出責任相適應。在此基礎上，保持現有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。[14]事權調整必然涉及財權，必須加快推進財政轉移支付制度改革。要下決心較大幅度減少中央對地方專項轉移支付項目，“合并專項，擴大一般”，將適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放到地方，為地方政府更好地履行職能提供財力保障。但同時強調，有權必有責。地方政府必須按照中央的要求，把專項資金投到中央要求的投資方向上來，切實統籌運用好這個資金，把錢真正用到科學發(fā)展上來。[15]我國事權劃分的關鍵所在，一是合理劃分投資權。中央政府在有限介入為數不多的大型、長周期、跨地區(qū)重點建設項目(如寶鋼、三峽、京九等)的同時，地方政府應從一般競爭性生產建設項目的投資領域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務設施的領域內，從而理清多年來中央、地方投資權上的糾葛，進而由粗到細形成各級政府間的事權分工明細單。二是以“省直管縣”、“鄉(xiāng)財縣管”等改革推行財政層級的“扁平化”，進而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本和促使扁平化后的各級政府在事權合理化、清晰化方面取得實質性的突破和進展。

第二，重建地方政府的財政來源和基礎。1994年分稅制改革主要確定了中央與省級政府之間的分稅方式，但沒有具體規(guī)定省以下各級政府間的財政關系，這使得中國地方稅體系至今沒有成型，省以下沒有形成真正的分稅制。比如浙江、江蘇等省曾公開表示，省內不搞分稅制而是分成制，而其他地方也僅是名義上的分稅制，實際是五花八門、討價還價色彩濃重的分成制。現有19個稅種中大的稅種均由中央政府收繳，地方僅剩一些小稅種，省以下政府無稅可分。[16]為此，要進一步推進分稅制的改革，完善中央與地方之間及地方政府之間的分稅制，明確地方稅收來源和比例。從發(fā)達國家來看，地方政府都是以地方稅 (土地稅和房產稅)作為穩(wěn)定的財政來源。以美國為代表的稅收立法權較為分散的國家(丹麥、意大利、挪威和瑞典屬于此類)，其財政分劃為聯邦、州和地方3級，聯邦、州和地方均有各自相對獨立的稅收體系，并享有各自的稅收立法權和征管權，聯邦政府的主體稅種是個人所得稅，州政府的主體稅種是銷售稅，地方政府的主體稅種是財產稅。其中財產稅收入規(guī)模占全國稅收收入的比重為10.44%，但在地方級稅收收入中的比重高達75.8%。[17]以日本為代表的稅收立法權適當集中的國家(德國屬于此類)，其財政分為中央、都道府縣和市町村3級，各級財政均有屬于自己的稅種，但中央對地方稅實行嚴格的管理。中央的主體稅種是個人所得稅和法人所得稅，都道府縣的主體稅種是事業(yè)稅和居民稅，市町村的主體稅種是居民稅和固定資產稅。房地產稅是市町級政府的財政收入主體財源，占稅收收入總額的45%左右。[18]對于我國縣市地方政府來說，主體稅種缺失是目前我國地方財政收入制度的一個核心問題。為此，應逐步建立和完善財產稅制度，構建以此為基礎的地方稅體系?！凹涌旆康禺a稅立法并適時推進改革”，使地方政府征收和經營土地向地方房地產稅轉變。國外房地產稅是地方政府的主要稅種，如美國的房地產稅就占市政財政30%－40%，這也促進地方政府功能、行為的轉變，轉向公平交易、公共服務、發(fā)展環(huán)境。培育和發(fā)展財產稅，首先應完善基礎條件，如建立健全財產登記制度，賦予地方財產稅的稅政管理權，建立財產評估制度等。其次，全面整合地方稅體系，在穩(wěn)步推進房產稅改革的基礎上，同步開征遺產稅和贈予稅等相關稅種。[19]不僅如此，必須逐漸改變當前以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式。強化地方政府投資計劃及其資本預算約束機制，并逐步建立一個有利于強化地方債務約束和透明化的城市政府城鎮(zhèn)化融資體制。

第三，加快地方政府機構改革和重建。土地收入減少及財政收支矛盾加劇將倒逼地方政府機構改革。一是政府事權改革，進一步減少政府直接經濟經營的職能，讓市場和社會參與公共設施建設。這要求政府轉變職能，主要是放權，該屬于市場的權力給市場，該給社會的給社會，該下放給地方的下放給地方。二是精簡機構和人員，減輕政府人員經費開支。十八屆三中全會提出要轉變政府職能必須深化機構改革。優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。嚴格控制機構編制，嚴格按規(guī)定職數配備領導干部，減少機構數量和領導職數，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量。推進機構編制管理科學化、規(guī)范化、法制化。三是抓緊建立土地評估、交易、監(jiān)管和仲裁體系。主要包括:1.土地管理技術和信息平臺。將地理信息系統與土地權證系統結合起來，并實現對土地交易的實時監(jiān)控和管理。2.土地流轉和交易平臺。為農民承包經營權有集體建設用地入市平等交易提供平臺。3.農地品質地價評估體系。要保障土地流轉和交易，必須建立農村地價的評估機制，要培養(yǎng)專門的評估地價人才，建立農村地價評估機構，制訂專門的評估標準，對農地品質及價格進行評估。實現公平公正的交易。4.土地監(jiān)管和執(zhí)法體系。5.土地仲裁機構。6.土地交易累進稅制。由此，一方面通過政府機構和人員的精簡，減輕政府的財政負擔;另一方面，根據新的發(fā)展需要，加快地方政府的土地市場監(jiān)管和服務體系的建設，保障集體土地平等入市，公平交易。

第四，抓緊明晰土地產權歸屬。農民土地權益的保護及土地有序流轉的前提是明晰的產權。農民對土地權屬認識不清的實質是產權制度本身不清晰。在農村土地二輪延包過程中，中央就強調確權確地到戶。當前中央也大力推進集體產權的明晰，但是由于土地確權不僅需要對土地產權關系進行清查確權，也需要對土地存量、類型、邊界等等進行測量、核實。由于這是一個浩大的工程，需要大量的人力、物力、技術和財力投入。由于缺乏財政投入，各地基本上沒有對土地狀況進行實地測量、核實，僅僅是延續(xù)一輪承包的賬冊重新登記到戶而已。由此存在大量的賬地不符、數量不實、邊界不明、產權不清等問題。這些問題不僅制約了農村土地的流轉，也常常造成土地糾紛，使農民土地權益缺乏基本的制度保障。為此，應開展清地清產、確地確權。對農村集體及農民承包經營的土地、林地、草地、“四荒”、灘涂、水面以及宅基地、非農建設用地等進行清理，測量、核查、登記，最終確地、確權到集體、個人和單位。堅持“增人不增地、減人不減地”政策，廢除福利型農村宅基地分配辦法，避免土地調整和再分。據我們的調查，成都市完成村莊土地(含宅基地)測量、核查和登記工作，村平均投入需20萬元。湖北咸安的農村土地權屬變更調查，每個行政村約2000元;地類補充調查及地類轉換、銜接，每平方公里100元左右;基本農田調查上圖，每畝3元;數字化地形測量，每個村約20000元左右;土地利用管理及地籍信息系統數據庫建設和縣、鄉(xiāng)圖件編制等，平均每個建制縣約50萬元。[20]如果按照村平投入10萬元計算，全國59.7萬個村需投入約600億元。為此，可分批分步進行。

第五，制訂農地分區(qū)保護規(guī)劃。一些發(fā)達國家對土地有嚴格的功能劃分及保護制度。其中，“分區(qū)制(Zoning)”也是發(fā)達市場經濟國家地方政府進行土地管理的基本方法。“分區(qū)”這個詞本身是地方政府在土地規(guī)劃和管理的實踐中，通過批準一塊土地具有與另一塊土地不同的用途，并用地圖表示出來而形成的。這種方法既可以確定土地的不同用途，也可以規(guī)范一個區(qū)域內土地開發(fā)和建設的性質和范圍。由此可以看出，“分區(qū)制”土地管理制度不涉及土地的所有權性質，它所規(guī)范的主要是土地的使用權?！胺謪^(qū)制”土地管理的核心，是既要合理地利用土地資源進行經濟開發(fā)，也要保護土地的自然屬性，避免過度開發(fā)破壞環(huán)境。為了加強土地規(guī)劃和合理利用，也有效保護土地，必須對農村多種類型的土地功能科學嚴格規(guī)劃，強化規(guī)劃管理，管住規(guī)劃、放開市場、管住用途。通過土地利用分區(qū)強化用途管制、加強空間引導，優(yōu)化土地利用。

第六，加快農村集體經濟及基層組織體制的改革。長期以來，農村集體經濟組織與基層組織管理單位“村社合一”、政經不分。村集體土地的產權邊界是村民的身份和權力邊界，也是村級組織的組織和管理邊界。由于只要是集體成員都有權無償獲得一份土地，造成村集體內部永不停息的土地再分，土地承包經營權不能穩(wěn)定，加劇村民集體內部矛盾，也導致土地不斷細分，難以規(guī)模經營，同時也難以自由流動。為此，當前必須解放思想，明晰村集體經濟組織的產權，實行村社分離，政經分開，剝離村集體組織與村民自治組織。事實上，近幾年江蘇、浙江和上海等發(fā)達省份一直在大力推進村社分開，對村集體進行股份制改造，有的基本完成。溫州市正在進行的“三分三改”改革，即通過股改、地改和戶改，實現“政經分開”、“資地分開”、“戶產分開”，在產權明晰、村民自愿基礎上，構建新型農村合作經濟組織和新型土地股份合作社，確立農村合作經濟組織的獨立自主的產權和經營地位，并將原來由村集體經濟組織承擔的社會管理和服務功能回歸政府和社區(qū)組織，從而理順農村基層的社會管理與集體經濟組織的關系。村委會組織或者成為村民合作經濟組織，走向市場，自主經營，自負盈虧，或者根據村民意愿改組成為農村一般群眾性社會組織;新社區(qū)成為農村居民自治組織，承接國家公共管理和公共服務，辦理社區(qū)居民自治事務，實行民主自治。這樣，有利于穩(wěn)定村集體的產權，為集體土地及產權流動，村民自由流動，社會融合創(chuàng)造條件。

集體建設用地平等入市及土地制度改革涉及多重利益的調整，為了保證改革的順利進行，減少土地流轉對社會政治產生的影響，在深化土地制度改革中也必須加強法制建設，為土地市場公平交易提供法制保障，防范和嚴厲打擊官商勾結、徇私舞弊、欺行霸市、巧取豪奪等各種腐敗和侵害農民利益的行為;切實轉變政府職能，改變傳統GDP導向的政府績效考核方式;改革和完善地方和基層財稅體制，加強對土地出讓金的收入、分配和使用的監(jiān)管，將土地收益納入全國性再分配，以用于農民社保體系的建設;進一步加強農村社會保障，實現城鄉(xiāng)社會保障的一體化和均等化，逐步弱化土地的社會保障功能，淡化農民對土地的依賴意識。同時，要加強對農民的專業(yè)技能培訓，并通過健全勞務協作機制和信息網絡，引導農民有序進城;創(chuàng)新社會管理體制，破除城鄉(xiāng)二元體制，通過城鄉(xiāng)一體化的組織、管理和服務，實現農民的自由流動，引導更多農民離鄉(xiāng)進城，為土地流轉、規(guī)模經營、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化創(chuàng)造條件。

毫無疑問，農村集體建設用地平等入市涉及面廣，存在諸多困難和風險，但是，唯有改革才能真正化解風險，消除矛盾。為此，必須有信心、決心和勇氣，敢趟“深水區(qū)”，敢啃“硬骨頭”，也要有智慧、更理性地加強頂層設計和總體規(guī)劃，把握改革的節(jié)奏，因地制宜、分類指導、試點先行、循序漸進，不搞“一刀切”、不追求一步到位。為了加快推進集體建設用地平等入市的改革，可以在農村綜合改革試驗區(qū)先行先試，以逐步完善并積累經驗、凝聚共識、適時推廣。

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