公立大學(xué)法人化的法理基礎(chǔ)與實(shí)踐進(jìn)路

高新平+王傳干

收稿日期：2013-11-05

作者簡(jiǎn)介：高新平，東南大學(xué)法學(xué)院博士生，山東省人民檢查院檢查官；王傳干，中國(guó)建設(shè)銀行江蘇省分行法律事務(wù)部法律顧問。（南京/211189）

*本文系國(guó)家社科基金“十二五”規(guī)劃教育學(xué)課題“高等學(xué)校依法治校機(jī)制研究”（BIA110078），中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)2011年專項(xiàng)課題“去行政化視野下的我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部自治制度研究”（2011HYZX047）階段性成果。 摘要：隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制的改革，以及法治建設(shè)的日臻完善，高校逐步從行政體制中脫離出來，被納入法治的軌道。以“法人化”為標(biāo)志的公立大學(xué)治理模式在世界范圍內(nèi)興起。大學(xué)法人化建設(shè)既是法治國(guó)發(fā)展的要求，也是對(duì)于文化國(guó)思想的因應(yīng)。我國(guó)公立大學(xué)在體制改革的過程中亦應(yīng)積極引入域外先進(jìn)法治經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況深入推進(jìn)高校法人化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公立大學(xué)；法人化；法治國(guó)；文化國(guó)在傳統(tǒng)的行政管理體制下，大學(xué)屬于典型的事業(yè)單位，受國(guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在法律地位與管理機(jī)制上都有著濃厚的政治色彩。但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治體制的改革，以及法治建設(shè)的日臻完善，高校逐步從行政體制中脫離出來，納入法治建設(shè)的軌道，以“法人化”建設(shè)為標(biāo)志的大學(xué)治理模式也逐步興起。特別是黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”的構(gòu)想，使得高等教育在法治化建設(shè)的軌道上面臨著角色的分化與權(quán)力的重組或重建。由此，本文擬從公立大學(xué)法人化的制度淵源著手，深入探討法人化建設(shè)的法理基礎(chǔ)，考察公立大學(xué)法人化的域外經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的高校法治的實(shí)踐狀況，深入分析我國(guó)公立大學(xué)公法人化的基本問題及其發(fā)展路徑，希望對(duì)我國(guó)大學(xué)法人化建設(shè)能有所裨益。

一、公立大學(xué)法人化的制度緣起

現(xiàn)代大學(xué)起源于西方，大學(xué)法人化改革亦是伴隨著西方法治發(fā)展而興起的。一般而言，法人是依法享有民事權(quán)利能力及民事行為能力，并能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的社會(huì)組織。而此處所謂的法人化主要是指公法人化，其概念則較為復(fù)雜，在不同國(guó)家其內(nèi)涵與外延也存在一定差異。在英美法系國(guó)家，沒有公私法的劃分，一般將公立大學(xué)視為半自治的國(guó)家行政組織或半自治的非政府組織，對(duì)于公法人的概念使用較少?！坝?guó)行政法著作中所討論的公法人主要是指在具有一般職權(quán)范圍的中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)以外，享有一定獨(dú)立性和單獨(dú)存在的法律人格并從事某種特定的公共事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)?！盵1]大陸法系國(guó)家以公私法的劃分為基礎(chǔ)，建立起公私二元分立的法律體系。根據(jù)德國(guó)行政法觀點(diǎn)，公法人是一個(gè)獨(dú)立的法律實(shí)體，在普通行政組織之外執(zhí)行法定的行政任務(wù)，受國(guó)家的拘束，包括公法社團(tuán)、公法財(cái)團(tuán)和公營(yíng)造物三種類型。公法人的產(chǎn)生、發(fā)展和完善是西方法制發(fā)展中對(duì)行政組織變革去中心化和去官僚化強(qiáng)烈的社會(huì)需要做出的非常有效的制度供給，并且以其自治功能及效率功能滿足了兩個(gè)方面的社會(huì)需求。[2]正是由于公法人所具有的自治和效率兩方面的功能，使得該制度可以充分的保障大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由，并逐步成為了各國(guó)公立高校改革的普遍舉措。

20世紀(jì)60年代，在洪堡大學(xué)理念的影響下，德國(guó)大學(xué)形成了以各學(xué)院代表為構(gòu)成分子的“學(xué)者共和國(guó)”，主張改變僅由教授獨(dú)享決定權(quán)，實(shí)行包括學(xué)術(shù)助理及校內(nèi)中間階層在內(nèi)的“大學(xué)民主化”。1988年德國(guó)修改《大學(xué)基準(zhǔn)法》，重新定位了國(guó)家與公立大學(xué)之間的關(guān)系，開啟了國(guó)立大學(xué)公法人化的制度改革。根據(jù)德國(guó)《大學(xué)基準(zhǔn)法》的規(guī)定，為提升大學(xué)的效能化精神和學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力，公立大學(xué)可以采取公法財(cái)團(tuán)法人形態(tài)。日本國(guó)立大學(xué)法人化最早源于1997年橋本龍?zhí)墒紫嗳蝺?nèi)提出的以消減公務(wù)人員數(shù)量的“獨(dú)立行政法人制度”，在這一大的行政改革政策下，民營(yíng)化政策、國(guó)立大學(xué)法人化等構(gòu)想被提出。[3]1997年，日本中央省廳等行政改革推進(jìn)部提出國(guó)立大學(xué)法人化，但受到多方勢(shì)力的極力反對(duì)。直至1999年1月，日本文部省才改變立場(chǎng)認(rèn)同國(guó)立大學(xué)行政法人化的發(fā)展方向。1999年4月小泉內(nèi)閣通過了《國(guó)立大學(xué)獨(dú)立行政法人化》的決議，文部省于同年9月20日在官方網(wǎng)站正式公布“國(guó)立大學(xué)之獨(dú)立行政法人化之檢討方向”，正式確立國(guó)立大學(xué)走向法人化發(fā)展的方向。[4]在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，臺(tái)灣大學(xué)學(xué)生1986年發(fā)起大學(xué)改革運(yùn)動(dòng)，呼吁推動(dòng)大學(xué)法人化建設(shè)，保障學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治。1987年，立法委員尤清興、林時(shí)機(jī)提出的大學(xué)法修正案首次將公立大學(xué)規(guī)定為公法人。雖然這一修正案最終并未得以通過，但卻爭(zhēng)取到了“大學(xué)應(yīng)受學(xué)術(shù)自由之保障，并在法律規(guī)定范圍內(nèi)，享有自治權(quán)”的明文規(guī)定。2003年，送立法院審議的大學(xué)法草案增訂了行政法人對(duì)大學(xué)法人化做出的具體規(guī)劃。雖然這一草案至今尚未得以通過，但公法人化已成為大學(xué)體制改革的基本方向。1998年我國(guó)《高等教育法》明文規(guī)定了大學(xué)的法人地位，為大學(xué)法人化建設(shè)堅(jiān)實(shí)的規(guī)范依據(jù)。一時(shí)間，關(guān)于大學(xué)法律地位的探討成為了眾多學(xué)者爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，公立大學(xué)法人化建設(shè)也成為現(xiàn)代大學(xué)體制改革主要方向。

·理論探討· 公立大學(xué)法人化的法理基礎(chǔ)與實(shí)踐進(jìn)路 二、公立大學(xué)法人化的法理基礎(chǔ)

根據(jù)大陸法系特別權(quán)力關(guān)系理論，大學(xué)的主辦者享有排除法律保留的權(quán)力，對(duì)其相對(duì)人具有概括的命令權(quán)。但伴隨著現(xiàn)代法治國(guó)理論的演進(jìn)及文化國(guó)思想的興起，特別權(quán)力關(guān)系理論逐步走向衰亡，為公立大學(xué)法人化建設(shè)破除了理論上的障礙。

（一）法治國(guó)思想的發(fā)展

法治國(guó)的英文表達(dá)為“l(fā)egal state”或“a rule of law nation”，又可稱為法治的國(guó)家。法治國(guó)家的概念及實(shí)踐早在古希臘時(shí)期就已經(jīng)開始了，然而現(xiàn)代意義上的法治國(guó)理論卻源于德國(guó)。在德文中法治國(guó)被表達(dá)為“rechtsstaat”，“就其德文本意及康德的解釋而言，指的是一個(gè)‘有法制的國(guó)家，它要求所有國(guó)家機(jī)關(guān)和人民都必須服從由最高立法者制定的法律，依法辦事”[5]，即由國(guó)家制定的法律具有至高的無上性，凡是立法者所頒布的法律都必須一應(yīng)遵從。這就是早期的形式主義法治國(guó)理論的內(nèi)核。形式主義法治國(guó)思想并不考慮法律良善與否，僅強(qiáng)調(diào)其至上性存在著巨大的缺陷。二次世界大戰(zhàn)后，納粹法的戕害使人們深刻認(rèn)識(shí)形式主義法治國(guó)思想的缺陷。于是英美法系的“法治”思想逐漸被引入到了法治國(guó)的外殼里，形成了完整的法治國(guó)理論。即，法治國(guó)應(yīng)包括形式與實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面的價(jià)值，形式意義的法治強(qiáng)調(diào)法的外在價(jià)值，強(qiáng)調(diào)法律至上的治國(guó)方式；實(shí)質(zhì)意義的法治強(qiáng)調(diào)法律應(yīng)具有自由、正義等價(jià)值目標(biāo)。在法治國(guó)的視域，法律具有至上性，不容許有超越法律的特權(quán)存在，當(dāng)然法治國(guó)的法律也必須是良法。

（二） 特別權(quán)力關(guān)系的衰減

雖然在法治國(guó)家中已不應(yīng)再有“特別”與“一般”的區(qū)分，但事實(shí)上世界各國(guó)對(duì)于某些個(gè)別的領(lǐng)域予以特別的對(duì)待，形成了特別權(quán)力關(guān)系理論。所謂特別權(quán)力關(guān)系是指“人基于特別原因，即法律直接規(guī)定，或自主同意，服從于國(guó)家或公共團(tuán)體的特別支配權(quán)這樣一種關(guān)系”[6]。特別權(quán)力關(guān)系的主要特點(diǎn)就是不平等性，排除法律保留原則的適用，缺少法律救濟(jì)途徑。伴隨著法治國(guó)理論的發(fā)展，“傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系由于欠缺對(duì)人權(quán)的保護(hù)，從根本上否定了法治主義，受到諸多批評(píng)和挑戰(zhàn)，各國(guó)理論逐漸都有了一定突破，呈現(xiàn)出了新的面貌”[7]。此種突破主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，將相對(duì)人基本權(quán)利事項(xiàng)納入法律保留的范圍，縮減特別權(quán)力的范圍；二是，引入有限的司法審查，對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行合法性審查。在特別權(quán)力關(guān)系的發(fā)源地德國(guó)，主要有基礎(chǔ)權(quán)力關(guān)系理論及重要性理論?；A(chǔ)權(quán)力關(guān)系認(rèn)為只有涉及到相對(duì)人基礎(chǔ)法律關(guān)系地位的設(shè)立、變更或終止時(shí)，司法才能介入，例如入學(xué)、退學(xué)、開除等。重要性理論認(rèn)為凡是涉及重要事項(xiàng)的，司法都可以介入。重要事項(xiàng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)以行為是否涉及相對(duì)人基本權(quán)利為準(zhǔn)，當(dāng)權(quán)力行為影響相對(duì)人基本權(quán)利時(shí)，即受法治國(guó)原則的支配。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，根據(jù)大法官會(huì)議187號(hào)、201號(hào)、243號(hào)、266號(hào)、298號(hào)、338號(hào)等一系列協(xié)議使特別權(quán)力關(guān)系首先在公務(wù)員勤務(wù)關(guān)系中得以解除?！爸钡酱蠓ü贂?huì)議第382號(hào)解釋，才許可對(duì)大學(xué)的行政行為提起行政訴訟。”[8]根據(jù)該解釋，對(duì)“教育權(quán)利有重大影響”的事項(xiàng)可提起行政訴訟，如記過、申戒等。我國(guó)屬于大陸法系國(guó)家，傳統(tǒng)上大學(xué)的管理行為不受司法審查。1998年田永案首次確立了大學(xué)作為行政主體的法律地位，破除了特別權(quán)力關(guān)系的桎梏。由此可見，雖然各國(guó)都并未完全否認(rèn)特別權(quán)力關(guān)系的特殊性，但在特別權(quán)力關(guān)系中引入法治主義已成為法治發(fā)展的趨勢(shì)。

（三）文化國(guó)理念的勃興

法治國(guó)思想的持續(xù)發(fā)展一方面導(dǎo)致了特別權(quán)力關(guān)系的衰減，另一方面也導(dǎo)致文化國(guó)思想的勃興。二十世紀(jì)后福利國(guó)家興起，要求國(guó)家對(duì)人民“從搖籃到墳?zāi)埂钡摹吧嬲疹櫋?。而此種“照顧義務(wù)”不僅僅包含物質(zhì)生活的照顧，還應(yīng)包括精神生活層面。由此便形成了國(guó)家對(duì)于人民的文化義務(wù)，此種國(guó)家與人民在憲法上的文化關(guān)系即為文化國(guó)思想的輪廓。在法治國(guó)的視域里，文化與國(guó)家的關(guān)系可從以下五個(gè)角度加以分析[9]：（1）文化獨(dú)立于國(guó)家，即文化發(fā)展的首要條件就是要確立文化的自主性，即文化不受國(guó)家政治力量的操控。（2）國(guó)家應(yīng)服務(wù)于文化發(fā)展。文化雖然是一種實(shí)力，但文化畢竟是一種“軟實(shí)力”，其本身不具有自我保護(hù)的能力，容易受到私人力量的侵害，因而需要國(guó)家予以保護(hù)。（3）國(guó)家之形成文化的權(quán)力。在文化發(fā)展的規(guī)律和范圍內(nèi)，國(guó)家仍有權(quán)力或者義務(wù)制定文化政策，形成文化。（4）文化具有形塑國(guó)家的力量。當(dāng)國(guó)家在行使其文化權(quán)力或者說是履行其文化義務(wù)時(shí)，事實(shí)上已經(jīng)將文化引入了國(guó)家層面，開啟了文化影響國(guó)家的渠道。（5）國(guó)家作為文化的產(chǎn)物。文化國(guó)是以文化立足的國(guó)家，國(guó)家本身亦是文化的產(chǎn)物。由此，在法治國(guó)理論與文化國(guó)思想下，國(guó)家一方面應(yīng)從文化國(guó)的角度出發(fā)保障文化之于國(guó)家的獨(dú)立性，確保文化的自主；另一方面還應(yīng)積極承擔(dān)文化事務(wù)，通過法律的手段保障文化的發(fā)展。大學(xué)作為現(xiàn)代文化最為主要的繼承者和傳播者，其理應(yīng)享有自主權(quán)，并受到國(guó)家法治的保障。

三、公立大學(xué)法人化的實(shí)踐類型

（一）普通法系國(guó)家的類型

雖然普通法系國(guó)家的法律體系不是建立在公私二元理論基礎(chǔ)之上的，但并不代表英美法系國(guó)家對(duì)于高校法律地位未做任何區(qū)分。以英國(guó)為例，其“高等學(xué)校的情況比較復(fù)雜，它既有由民間建立的牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)，也有本世紀(jì)以來由政府建立的大學(xué)、多科技學(xué)院及其它學(xué)院”[10]。判定英國(guó)高等學(xué)校性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)主要是其設(shè)立的根據(jù)，如果依法或者是通過國(guó)王特許令建立的，則為法定的公共機(jī)構(gòu)，可視之為公法人；若依據(jù)章程或私自設(shè)立的，其權(quán)利關(guān)系則屬于私法上的契約關(guān)系，或可稱之為私法人。另外，還有一些高等學(xué)校的法律地位不甚明確，正如韋德所言：“牛津大學(xué)與劍橋大學(xué)屬于古老大學(xué)，但沒有制定自己法規(guī)的法定權(quán)力。它們應(yīng)歸于何種類型，現(xiàn)在仍不明確?！盵11]在美國(guó)，不僅公私立高等學(xué)校法律性質(zhì)不同，且同樣的高校在不同州的情況也不一致。一般而言，美國(guó)公立高等學(xué)校根據(jù)其自身的法律性質(zhì)可分為三種類型[12]：一是，行政法人（state agency）。此種類型的大學(xué)是依據(jù)州法律設(shè)立，它是州政府的一部分，需要受到聯(lián)邦憲法、州憲法和行政法的約束。二是，公共信托機(jī)構(gòu)（public trust）。即委托人將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人，受托人為了公益目的而管理信托財(cái)產(chǎn)。三是，自治大學(xué)（autonomous university）。即憲法明文規(guī)定州立大學(xué)的地位和權(quán)限，限制州政府和州議會(huì)對(duì)大學(xué)事務(wù)的干涉。由此可見，盡管在英美法系國(guó)家大學(xué)的法律地位不甚明確，但公立大學(xué)在其國(guó)家中無論被冠以什么樣的稱呼，其基本定位仍是公共機(jī)構(gòu)或者說是公法人。

（二）大陸法系國(guó)家的類型

大陸法系國(guó)家有公、私法的區(qū)分，其大學(xué)法人化的形態(tài)選擇也較為多樣，既可以選擇私法人形態(tài)，也可以選擇公法人形態(tài)，并且公法人類型中還有更加細(xì)化的區(qū)別。根據(jù)大陸法系國(guó)家的具體實(shí)踐，公立大學(xué)的形態(tài)基本可劃分為四種類型：（1）公法社團(tuán)法人，即將公立大學(xué)看成是有著共同追求的學(xué)者聯(lián)合體。根據(jù)德國(guó)《大學(xué)基本法》第58條規(guī)定，公立大學(xué)為公法社團(tuán)。（2）公法財(cái)團(tuán)法人?！肮ㄘ?cái)團(tuán)與公法社團(tuán)的區(qū)別在于其為財(cái)產(chǎn)結(jié)合體，并無社員的存在，財(cái)團(tuán)設(shè)立者并非財(cái)團(tuán)的成員而立于財(cái)團(tuán)之外，捐助者除非通過任命董事對(duì)財(cái)團(tuán)運(yùn)作加以實(shí)際的影響，在法律上沒有權(quán)力用指令的形式拘束其運(yùn)作?！盵13]例如，德國(guó)《下薩克森邦大學(xué)法》規(guī)定，“以國(guó)家為設(shè)立主體之大學(xué)與以公法財(cái)團(tuán)法人為設(shè)立之主體之大學(xué)均由國(guó)家負(fù)責(zé)”。（3）公共營(yíng)造物。公共營(yíng)造物是指由國(guó)家或地方自治團(tuán)體為達(dá)成特定公共目的，利用人與物之結(jié)合持續(xù)提供一定給付的組織體。[14]（4）獨(dú)立行政法人。日本1990年代橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣執(zhí)政時(shí)，仿效英國(guó)引入行政法人制度，建立獨(dú)立行政法人制度，并于1999年7月通過了《獨(dú)立行政法人通則》。獨(dú)立行政法人的主要目的是簡(jiǎn)政，其法律地位獨(dú)立于行政體系之外，內(nèi)部成員也劃分為公務(wù)員與非公務(wù)員。獨(dú)立法人制在推行的過程中顯現(xiàn)出了很多缺陷，直至2002年《獨(dú)立行政法人通則》被《國(guó)立大學(xué)法人法》取代。[15]

四、公立大學(xué)法人化的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）公立大學(xué)法人化的實(shí)踐類型選擇

我國(guó)《高等教育法》第30條規(guī)定，“高等學(xué)校自批準(zhǔn)之日起取得法人資格”，“高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”。據(jù)此學(xué)者們從不同的角度分析探討得出了不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然大學(xué)享有民事權(quán)利，并能承擔(dān)民事責(zé)任，其性質(zhì)當(dāng)然為私法人；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)公立高等學(xué)校既不是公法人，也不是私法人，而是具有多重性質(zhì)。在民事關(guān)系中享有民事權(quán)利并能承擔(dān)民事責(zé)任的不僅有高校，普通的行政機(jī)關(guān)也可以，因此并不能由該規(guī)定直接導(dǎo)出高校的私法人地位。至于多重性質(zhì)之說更是模糊了高等學(xué)校的法律地位?！坝纱嗽斐傻慕Y(jié)果是，國(guó)家既可以以高等學(xué)校的公共性恣意干涉高校事務(wù)，也可借其私法性質(zhì)縮減國(guó)家對(duì)高等學(xué)校的財(cái)政義務(wù)，使高校陷入了非驢非馬、又驢又馬的尷尬境地?！盵16]高校所處法律環(huán)境可分為三個(gè)方面：一是，高校與政府間的監(jiān)督法律關(guān)系；二是，高校與教師及其他平等主體間的民事法律關(guān)系；三是，高校與學(xué)生間的管理法律關(guān)系。依據(jù)高校設(shè)立之目的，可知三種關(guān)系中最為本質(zhì)的關(guān)系是高校與國(guó)家以及高校與學(xué)生之間的關(guān)系。這兩種關(guān)系都具有明顯的不平等性，且公立高等學(xué)校公法人化已成為世界發(fā)展之趨勢(shì)。由此，對(duì)于高校之法律性質(zhì)易作公法人界定。

在公法人中又有諸多形態(tài)可供選擇，對(duì)于我國(guó)高等學(xué)校公法人形態(tài)的具體設(shè)定還應(yīng)具體問題具體分析，針對(duì)不同高?？山Y(jié)合實(shí)際情況確定其具體形態(tài)，并可將此決定權(quán)賦予學(xué)校。對(duì)于某些少數(shù)國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的高?？梢圆扇」ㄉ鐖F(tuán)法人形式。由此，一方面，可以充分保障學(xué)術(shù)自由；另一方面，確保國(guó)家財(cái)政給付到位，避免因財(cái)力困乏受到來自市場(chǎng)利益的驅(qū)動(dòng)。對(duì)于其他公立高等學(xué)校的形式則可才采取公法財(cái)團(tuán)法人之形態(tài)。這不僅有利于引進(jìn)民間資本，緩解財(cái)政給付的困境，還能促進(jìn)高校與市場(chǎng)的對(duì)接，使高校人才培養(yǎng)與社會(huì)人才需求緊密結(jié)合。

（二）公立大學(xué)法人化的法律關(guān)系界分

由前文論述可知，公立大學(xué)法人化過程中可根據(jù)自身性質(zhì)靈活選擇具體類型，但無論選擇何種具體類型，其都必須參與到法人化的關(guān)系之中。在國(guó)家、大學(xué)與學(xué)生三者之間的關(guān)系中，大學(xué)法人化改革的法律關(guān)系主要包括兩個(gè)方面：一是，法人化后高校享有何種權(quán)利抑或權(quán)力；二是，對(duì)于高校的權(quán)力有何約束機(jī)制。

公立大學(xué)法人化得以展開的一個(gè)重要的理論基礎(chǔ)就是文化國(guó)家理論的興起。根據(jù)文化國(guó)理論，國(guó)家不僅要為文化的繁榮發(fā)展提供必要的物質(zhì)幫助，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)的繁榮發(fā)展，還要克制國(guó)家自身的行為，保障文化自主。高校作為現(xiàn)代文化繼承與傳播的最主要平臺(tái)，理應(yīng)享有基于文化自主、學(xué)術(shù)自由而產(chǎn)生的自治權(quán)。實(shí)際上，“無論是傳統(tǒng)人治時(shí)代的大學(xué)，還是現(xiàn)代法治社會(huì)中的高校，自治權(quán)的享有都得到了普遍的認(rèn)同”[17]。根據(jù)理論上的研究，大學(xué)自治權(quán)應(yīng)包括兩層含義：一是自主權(quán)，即排他的干涉權(quán)。高校在其自治事項(xiàng)范圍內(nèi)享有不受其他任何外界力量干涉的權(quán)力。二是自律權(quán)，即大學(xué)自我管制、自我治理的權(quán)力。由此可見，大學(xué)自治的權(quán)力應(yīng)該包括組織自主權(quán)、規(guī)章制定權(quán)、人事自主權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)以及其它為保障學(xué)術(shù)之自由而產(chǎn)生排除外力干涉的權(quán)力。

國(guó)家保障大學(xué)的自治權(quán)是基于文化自主與學(xué)術(shù)自由的考量，希冀文化能夠有一個(gè)寬松的發(fā)展環(huán)境。但在法治國(guó)的視域里任何形式的自治都不可能是絕對(duì)的，不可能存在任何的法外治權(quán)，文化自主亦應(yīng)受到法治之拘束。根據(jù)法治國(guó)家及文化國(guó)家理論可知，國(guó)家對(duì)于大學(xué)之法律監(jiān)督應(yīng)包括如下三個(gè)方面：（1）法律保留。對(duì)于影響學(xué)生重要權(quán)利的事項(xiàng)適用法律保留原則。所謂法律保留是指在特定范圍內(nèi)排除行政自行作用。“隨著法治的發(fā)展和基本權(quán)利意識(shí)的覺醒，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，這種不經(jīng)法律的規(guī)定，就隨意限制學(xué)生的重要權(quán)利甚至是受教育權(quán)這種憲法上的權(quán)利的做法是不能容忍的?！盵18]具體來說，法律保留主要指涉公立大學(xué)對(duì)學(xué)生之基本權(quán)利直接處分的事項(xiàng)，包括學(xué)位授予辦法、收費(fèi)辦法、勸退、勒令退學(xué)等涉及學(xué)生基本權(quán)利的事項(xiàng)。（2）司法審查。對(duì)于侵犯學(xué)生重要權(quán)利的行為予以司法審查。對(duì)于法治國(guó)家而言，司法是保障社會(huì)正義的最后一道防線。任何違反法律的行為都必須接受法院的審判。對(duì)高校違法行為應(yīng)給予相對(duì)人相應(yīng)的訴權(quán)，通過司法救濟(jì)保障相對(duì)人的權(quán)利。（3）正當(dāng)程序。在大學(xué)管理體制中引入正當(dāng)程序原則。法人化改革后的大學(xué)在其自治范圍內(nèi)依然享有很大程度的自治權(quán)，或者說是裁量權(quán)。為了保證這一權(quán)力的正當(dāng)行使，有必要引入正當(dāng)程序，以防止權(quán)力的濫用。

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（責(zé)任編輯陳志萍）