高校辦學(xué)自主權(quán)實(shí)證分析

賀一松+皮芳輝+陳金霞

收稿日期：2013-07-17

作者簡介：賀一松，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)高等教育研究所副教授；皮芳輝，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)黨辦校辦助理研究員；陳金霞，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)黨辦校辦助理研究員。（南昌/330045）

*本文系教育部人文社會科學(xué)研究課題“學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)的高校二級學(xué)院管理體制研究”（10YJC880046）的成果之一。摘要：無論法律愿景、政治愿景還是高校特性，都期許高校履行法人權(quán)力和義務(wù)，依法自主辦學(xué)。當(dāng)前高等教育體制下，黨政部門出于舉辦者的權(quán)力、高校社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng)、辦學(xué)質(zhì)量效率及廉潔的擔(dān)憂，沒有在實(shí)踐中落實(shí)好高校辦學(xué)自主權(quán)，對高校實(shí)行全方位、全過程的過度監(jiān)管，由此制約著高校按照自身邏輯運(yùn)行并產(chǎn)生諸多弊端。本文以某省屬高校為例，以2012年為統(tǒng)計年度，分別從黨政機(jī)關(guān)公文受理、行政審批事項(xiàng)、政府考評情況等三個維度進(jìn)行辦學(xué)自主權(quán)調(diào)研，并對調(diào)研情況進(jìn)行了較全面的管理學(xué)分析。

關(guān)鍵詞：高校；自主權(quán)；依法治校高校辦學(xué)自主權(quán)指高校作為法人主體在現(xiàn)實(shí)治理結(jié)構(gòu)中的自主空間，自主權(quán)大小反映高校自治程度和自我發(fā)展能力。我國高等教育管理模式的差異性較小，以某省屬普通高校為例分析高校辦學(xué)自主權(quán)，具有代表性、普遍性。

一、高校辦學(xué)自主權(quán)的問題背景

從西方高等教育發(fā)展史來看，大學(xué)自治是大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的基本特性。大學(xué)從創(chuàng)立之初就開始為實(shí)現(xiàn)自治而努力，甚至還出現(xiàn)了流血沖突，最終才實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治。[1]從此，大學(xué)自治就成為大學(xué)的基本傳統(tǒng)，雖歷經(jīng)挑戰(zhàn)，并且在實(shí)踐形式上有許多變化，但大學(xué)自治精神沒有變，仍然是大學(xué)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基石。[2]中國高等教育的發(fā)展道路是自上而下的。自夏商周三代始，君主便以國家的名義加強(qiáng)對教育的控制。到了近代，在西方列強(qiáng)炮火的威脅下，中國為“師夷之長技以制夷”，紛紛改學(xué)堂為學(xué)校，這種后發(fā)外啟式發(fā)展道路必然要求訴諸政府行為。建國后一段時期內(nèi)，中央政府與地方政府之間多次演繹放權(quán)與收權(quán)，卻很少考慮給高校放權(quán)。[3]伴隨著高等教育大眾化時代的到來，高校受市場、政府和社會的影響越來越大，在實(shí)用主義、工具主義及功利主義的影響下，大學(xué)自治和追求真理的品質(zhì)受到了侵蝕。[4]

但大學(xué)歸根結(jié)底具有自身特性和發(fā)展規(guī)律，需要按照自身的邏輯方向運(yùn)行?！笆チ俗灾?，高等教育就失去了精華?！盵5]1979年12月6日，幾位知名大學(xué)校長在《人民日報》發(fā)表文章，呼吁“給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)”。在這之后，大學(xué)自主權(quán)受到越來越多的重視。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出，“當(dāng)前，高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制，在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導(dǎo)下，擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。 1992年8月，國家教委發(fā)文，第一次提出了擴(kuò)大高等院校辦學(xué)自主權(quán)的具體內(nèi)容。1993年2月，《中國教育改革和發(fā)展綱要》開始從深層次上探討政府和大學(xué)的關(guān)系問題。1999年1月1日，《中華人民共和國高等教育法》實(shí)施，其中第11條規(guī)定，大學(xué)應(yīng)當(dāng)“依法自主辦學(xué)”，還專門規(guī)定了大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的含義，為大學(xué)成為自主辦學(xué)的法人實(shí)體奠定了法律基礎(chǔ)。1999年6月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，指出要按照《高等教育法》的規(guī)定切實(shí)落實(shí)和擴(kuò)大大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)[6]。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，要“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，“高等學(xué)校按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學(xué)活動、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實(shí)施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機(jī)構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學(xué)校財產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)”，要“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”。2011年底，教育部下達(dá)31號令，意圖通過大學(xué)章程的制定推進(jìn)高校依法治校。

二、對某省屬高校辦學(xué)自主權(quán)問題的調(diào)研情況某高校為省屬普通高等學(xué)校，辦學(xué)歷史悠久，具有博士學(xué)位授予權(quán)。本文以該高校為對象，以2012年為統(tǒng)計年度，分別從黨政機(jī)關(guān)公文受理、行政審批事項(xiàng)、接受黨政機(jī)關(guān)考評等三個維度進(jìn)行辦學(xué)自主權(quán)調(diào)研。

（一）受理黨政機(jī)關(guān)公文情況

2012年度，該高校共計受理各級黨政機(jī)關(guān)公文1167件，內(nèi)容涉及黨務(wù)政務(wù)的各個方面，發(fā)文機(jī)關(guān)主要為省委省政府及其部門，也有教育部等國家部委，還有所在市、區(qū)政府及其部門（詳見表1）。根據(jù)公文性質(zhì)，分為黨務(wù)公文與政務(wù)公文，指令性公文、指導(dǎo)性公文和參閱性公文，涉密公文與非涉密公文（詳見表2）。

本文以某高校為例，以2012年為統(tǒng)計年度，較全面地統(tǒng)計了各級政府針對高校的行政審批事項(xiàng)，根據(jù)相近歸類原則，分23個類別共計79種事項(xiàng)，其中協(xié)商性資源分配審批事項(xiàng)（如科研項(xiàng)目審批）10種、其它事務(wù)性審批事項(xiàng)69種，詳見表3。（三）黨政機(jī)關(guān)對某高校工作進(jìn)行考評情況

2012年度，某高校接受黨政機(jī)關(guān)檢查、考核、評比共61項(xiàng)、68次，其中評比事項(xiàng)僅指集體榮譽(yù)評比，計12次，詳情略。檢查與考核情況詳見表4。三、基于高校辦學(xué)自主權(quán)調(diào)研情況的管理學(xué)分析（一）政府與高校的權(quán)力關(guān)系分析

組織作為一個開放的系統(tǒng)，并不能實(shí)現(xiàn)自給自足，它必須依賴外部環(huán)境為其提供資金、人力、信息、社會地位與政治合法性等資源。資源的依賴形成組織的外部控制，使組織行為不得不做出回應(yīng)，從而積極適應(yīng)控制者的需求。我國普通高校由政府舉辦，“為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”，兩者之間必然形成一定的權(quán)力關(guān)系。

1.事權(quán)關(guān)系

高校作為一般社會組織，在社會治安、人口和計劃生育、民生事務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營等方面遵守相關(guān)政策法規(guī)，受屬地管理。作為高等教育機(jī)構(gòu)，高校與政府之間的事權(quán)關(guān)系，在《高等教育法》及相關(guān)政策法規(guī)的約束和保護(hù)下，對內(nèi)按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”“自主辦學(xué)”，對外履行法人權(quán)利和義務(wù)。但實(shí)際上當(dāng)前并未按法律愿景形成完善的現(xiàn)代大學(xué)制度，沒有構(gòu)建起科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)，政府與高校之間的事權(quán)關(guān)系突破了應(yīng)有界限，基本按照上下級科層邏輯行事。

公文是體現(xiàn)黨和政府執(zhí)政與行政策略的規(guī)范載體。某高校2012年受理公文1167件，除傳遞黨和國家大政方針信息之外，大量涉及學(xué)校黨建、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、內(nèi)部管理等具體事務(wù)，其中指令性公文占45%，指導(dǎo)性公文占22%。在這種事權(quán)關(guān)系下，高校辦學(xué)行為所遵循的思維習(xí)慣是“按文件辦”而不是“依法律辦”，高校成為政府的附庸。行政審批與考評分別從管理事項(xiàng)的起點(diǎn)與終點(diǎn)掌控著事態(tài)的發(fā)展。79種行政審批事項(xiàng)中，從大學(xué)章程核準(zhǔn)到辦公用品購置，從招生計劃審批到學(xué)科專業(yè)設(shè)置，涉及高校辦學(xué)各領(lǐng)域、全過程。特別是大量協(xié)商性資源分配審批事項(xiàng)的存在，使政府完全掌握著主動權(quán)而讓高校不敢說不。每年再加以次數(shù)繁多的各種考評，不僅讓高校疲于應(yīng)付，也極大地壓縮了高校自主辦學(xué)和管理創(chuàng)新的空間，進(jìn)而導(dǎo)致高等教育同質(zhì)化。

2.人事關(guān)系

依據(jù)《高等教育法》，高等學(xué)校根據(jù)實(shí)際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備；按照國家有關(guān)規(guī)定評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)。實(shí)踐之中，當(dāng)前高校人事自主權(quán)與“自主確定”的要求存在差距，政府依然行使著較強(qiáng)的操控權(quán)。

以某高校為例，學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)為省管干部，均由省委醞釀、考察、決定，由省委或省政府任命，校領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員考核由省委負(fù)責(zé)，校長對副校長的法定推薦權(quán)沒有得到有效體現(xiàn)。學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人安排、組織部長任免需上報備案，校紀(jì)委副書記、工會主席、團(tuán)委書記候選人需征求有關(guān)方面意見，上級組織對機(jī)關(guān)干部職數(shù)予以控制。政府人事部門對高校人事管理職權(quán)主要體現(xiàn)在四方面：一是編制管理，包括核定人員編制總數(shù)與結(jié)構(gòu)比例、批準(zhǔn)人員上編下編；二是職稱管理，高教系列職稱由學(xué)校自主評審后報批，其他系列要求送審并報批；三是人才引進(jìn)與職工調(diào)動，需備案或?qū)徟?；四是職工福利管理，職工工資調(diào)整、津補(bǔ)貼發(fā)放、各種保險等均需有關(guān)部門審批。高校教師干部境外考察、學(xué)習(xí)、交流、合作受政府外事部門監(jiān)管，其中領(lǐng)導(dǎo)干部完全參照地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行。

3.財權(quán)關(guān)系

我國公辦高校辦學(xué)資金主要來源于政府撥款和事業(yè)收入，政府是高校的主要財政資助者。高等教育撥款模式可分為產(chǎn)出撥款、投入撥款和協(xié)商撥款三類。我國高等教育撥款模式具有較強(qiáng)的協(xié)商性，在協(xié)商性規(guī)則下，各高?？偸菢O力想多分一杯羹，這一特點(diǎn)使高校依附于政府；我國高教撥款運(yùn)作機(jī)制的另一個特點(diǎn)是政府直接控制撥款，沒有“中介”機(jī)構(gòu)，在這樣的撥款模式中大學(xué)更容易受制于政府。[7]

2012年，某高校財務(wù)收入結(jié)構(gòu)比例為：財政撥款收入占428%，化解債務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金占295%，教育事業(yè)收入占155%，科研事業(yè)收入占90%，經(jīng)營收入占003%，其他收入占32%。其中政府財政撥款可劃分為生均撥款、專項(xiàng)撥款兩部分。生均撥款基本為定額；專項(xiàng)撥款具有明顯的“協(xié)商性”，總量占撥款總額的1/4左右，各高校依“協(xié)商”情況存在差異?；鈧鶆?wù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金為非常規(guī)政府財政撥款，主要依據(jù)高校欠債額度及辦學(xué)規(guī)模確定，也具有“協(xié)商性”。根據(jù)地方財政制度，高校資金為國有資金，使用情況全部接受地方財政部門監(jiān)管。學(xué)校年度財務(wù)預(yù)決算須由省財政廳審批，收費(fèi)項(xiàng)目與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省政府相關(guān)部門審批，資金支付全部經(jīng)省財政審批（70%由省財政直接支付，30%授權(quán)學(xué)校支付），學(xué)校貸款由省政府審批。省政府有關(guān)部門幾乎每年對高校進(jìn)行財務(wù)檢查、財務(wù)審計、物價檢查、收費(fèi)檢查等形式的監(jiān)管，“高等學(xué)校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用”[8]的自由度有限。

（二）政府對高校的管理職能分析

政府總是以大學(xué)應(yīng)更多地?fù)?dān)負(fù)起社會責(zé)任、為國家的發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)為由，不斷地以行政、立法、財政等手段增加對大學(xué)辦學(xué)的影響力度。[9]政府還總有一種擔(dān)憂，怕不管就會造成混亂，對高校自律、市場法則、社會監(jiān)管絲毫沒有信心，樂此不疲地維系著政府與高校之間的不公平博弈。特別在國家反腐倡廉形勢依然嚴(yán)峻、高校腐敗案件頻發(fā)的形勢下，黨政部門把高校領(lǐng)導(dǎo)干部的個人權(quán)力與高校法人權(quán)力不加區(qū)分地加以限制，背離“管辦分離”、“政事分開”的原則，完全按照管理者與被管理者的邏輯，從計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等方面實(shí)施對高校的管理職能。

1.計劃

政府對高校管理的具體性計劃主要包含各類招生計劃、財務(wù)計劃、基建項(xiàng)目計劃、進(jìn)人計劃、設(shè)備采購計劃、科技項(xiàng)目計劃等。其中招生計劃與科技項(xiàng)目計劃涉及資源分配，是各高校競相爭取的指標(biāo)對象，是政府管控的重要資源；設(shè)備采購計劃與基建項(xiàng)目計劃涉及高校辦學(xué)條件建設(shè)，實(shí)際操作中因嚴(yán)重影響工作效率而令高校深感煩擾。政府對高校的指導(dǎo)性計劃主要體現(xiàn)在各種黨政公文中，宏觀上實(shí)行一元化指導(dǎo)思想，并根據(jù)時政的需要不斷更新和補(bǔ)充對高等學(xué)校的發(fā)展要求，以此保證高校發(fā)展與黨政方針目標(biāo)取向的一致性和發(fā)展步調(diào)的一致性。

2.組織

我國公辦高校組織方式具有明顯的中國特色，黨的組織體系、行政組織體系和學(xué)術(shù)組織體系交織并存。在高校組織結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定的狀態(tài)下，政府對高校的組織管理主要通過行使審批權(quán)監(jiān)管高校的組織內(nèi)涵。一是對辦學(xué)層次的審批，包括高校改制、更名、升格，博士單位、碩士單位審批等；二是重點(diǎn)學(xué)科、特色專業(yè)、示范性學(xué)位點(diǎn)等代表辦學(xué)水平的項(xiàng)目審批；三是重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程中心等科研機(jī)構(gòu)的審批；四是對人力資源的監(jiān)管，涵蓋計劃、培訓(xùn)、招/解聘、崗位設(shè)置、績效評估等環(huán)節(jié)。這些審批都與資源分配有密切聯(lián)系，是各高校不遺余力爭奪的焦點(diǎn)，并有效地驅(qū)使高校按政府意圖實(shí)施組織變革。前一階段的高校擴(kuò)招、貸款建設(shè)，實(shí)質(zhì)都是政府推動的結(jié)果。當(dāng)前正在實(shí)施的大學(xué)章程建設(shè)和體制改革試點(diǎn)，仍然是以政府之力在尋求破解高校體制弊端的辦法，探索中國特色高等教育的發(fā)展道路。

3.領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，公辦高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國高校管理的基本要求。當(dāng)前大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中政治權(quán)力與行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力并存，且具有舉足輕重的地位。按照黨的民主集中制原則，下級組織必須服從上級組織，由此建立了地方黨政部門對高校實(shí)施直接領(lǐng)導(dǎo)的邏輯關(guān)系，各種指令就在此邏輯關(guān)系下層出不窮?？荚u作為一種領(lǐng)導(dǎo)方式被廣泛運(yùn)用到黨政部門對高校的管理之中，既有各種榮譽(yù)的激勵，也有各種責(zé)任制的約束，高校對此往往抱著“不可不為且為之”的復(fù)雜心態(tài)。

4.控制

各種行政審批的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了政府對高校的前饋控制，包括辦學(xué)層次、招生規(guī)模、財務(wù)計劃、科技項(xiàng)目、基建項(xiàng)目、設(shè)備采購、人力資源等方面的審批，有效實(shí)現(xiàn)了政府作為舉辦者對高校全方位的掌控。出于對質(zhì)量、效益、廉潔、宏觀調(diào)控等方面的擔(dān)憂，政府對高校諸多領(lǐng)域?qū)嵤┲鴩?yán)格的同期控制。財政資金投資的高校基建項(xiàng)目，從規(guī)劃立項(xiàng)到項(xiàng)目驗(yàn)收，共計需要10個以上環(huán)節(jié)的審批，項(xiàng)目招標(biāo)由政府部門實(shí)施；國有資金購置儀器設(shè)備、辦公用品、低值易耗品等物質(zhì)全部納入政府采購范疇，采購過程由政府采購辦實(shí)施；學(xué)校資金的使用全部經(jīng)政府財政支付，完全受政府監(jiān)控。政府實(shí)施的各種檢查、考核項(xiàng)目是對高校管理的反饋控制，近年來有兩方面的趨勢，一是隨著反腐敗力度的加大以及高校腐敗案件頻發(fā)，加強(qiáng)了對高校反腐倡廉建設(shè)的檢查考核力度；二是隨著各種“工程”項(xiàng)目的增加，加大了對各種項(xiàng)目實(shí)施情況的檢查考核頻度。

四、結(jié)論

高校特性決定高校需要自主權(quán)，相關(guān)法律也規(guī)定高校擁有自主權(quán)，對高等教育體制的反思讓社會更加關(guān)注高校自主權(quán)。政府是高校的舉辦者，有權(quán)對高校進(jìn)行監(jiān)管，有責(zé)任發(fā)揮高校在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的作用。盡管大學(xué)自治符合學(xué)術(shù)自身的邏輯，但大學(xué)自治不只是象牙塔中“閑逸的好奇”，它還要承擔(dān)艱巨的社會責(zé)任?！白灾尾⒉皇且环N權(quán)利，自治必須不斷地獲得，而且通過負(fù)責(zé)的行為和對社會有效的服務(wù)去獲得”[10]。政府對高校的監(jiān)管有必要性，只是從程度上已經(jīng)超越了合理的限度。從管理組織結(jié)構(gòu)分析，高校成為了黨的組織管理末端、政府行政管理末端、社會及群眾組織管理末端，以致精神不獨(dú)立、思想不自由、行為受約束、功能不顯著。無論法律愿景還是政治愿景，對高校遵循自身規(guī)律實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展都有期待，但實(shí)踐中落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的狀況不容樂觀，在處理高校的法人權(quán)力和高校領(lǐng)導(dǎo)干部的個人權(quán)力上顧此失彼。政府需要不斷地調(diào)整理念，正確看待監(jiān)管當(dāng)中存在的越位與錯位，自覺矯正政府行為的錯誤和不足，讓大學(xué)按照自身的邏輯運(yùn)行。

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（責(zé)任編輯陳志萍）