草原司法解釋貫徹實施中亟待解決的問題

文│徐百志 李擁軍 韓豐澤（農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心）

針對草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中存在的突出問題，進(jìn)一步加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，強(qiáng)化各有關(guān)單位之間的協(xié)作配合，形成工作合力。

2013年是《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡稱草原司法解釋）貫徹實施的第一年。一年來，為了解各地貫徹實施草原司法解釋的情況，我們深入重點草原省區(qū)開展調(diào)研，與9個縣（市、旗）公安局、人民檢察院和人民法院的同志進(jìn)行座談交流，并結(jié)合草原執(zhí)法案卷評查等工作，對各地學(xué)習(xí)貫徹草原司法解釋情況、破壞草原資源涉嫌構(gòu)成犯罪案件（以下簡稱涉刑草原案件）的移送情況以及草原司法解釋貫徹實施中存在的主要問題進(jìn)行了較為深入的研究，對今后需要繼續(xù)深入研究的問題進(jìn)行了梳理，提出了進(jìn)一步做好草原司法解釋貫徹實施工作的對策措施。

一、各地宣傳貫徹實施草原司法解釋的基本情況

各地高度重視草原司法解釋的貫徹實施工作，在宣傳培訓(xùn)、涉刑草原案件移送、草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制構(gòu)建等方面做了大量工作，取得了一定成效，積累了一些成功經(jīng)驗。

1.開展的主要工作。一是加強(qiáng)草原司法解釋的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳。各地按照《農(nóng)業(yè)部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)中華人民共和國最高人民法院公告和<最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋>的通知》要求，積極開展草原司法解釋的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳工作，取得了顯著的成效。

在學(xué)習(xí)培訓(xùn)方面，繼2013年2月農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心（以下簡稱中心）舉辦以草原司法解釋為主要內(nèi)容的全國草原執(zhí)法培訓(xùn)班后，主要草原省區(qū)陸續(xù)舉辦培訓(xùn)班，并把草原司法解釋作為重點培訓(xùn)內(nèi)容。一些地方還邀請司法機(jī)關(guān)的專家領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行授課。內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)督管理局將中心編印的《草原司法解釋學(xué)習(xí)讀本》的主要內(nèi)容，翻譯成蒙文版學(xué)習(xí)讀本，印發(fā)各級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，同時還通過自治區(qū)高級人民法院將近萬冊學(xué)習(xí)讀本分發(fā)到各盟（市）和旗（縣）法院。通過加強(qiáng)培訓(xùn)，基層草原執(zhí)法人員基本能夠準(zhǔn)確理解草原司法解釋的各項規(guī)定，為貫徹實施好草原司法解釋奠定了基礎(chǔ)。

在宣傳方面，中心把2013年草原普法宣傳月的主題確定為“貫徹實施草原司法解釋 打擊草原違法犯罪行為”。各地結(jié)合實際，充分利用廣播、電視、報刊和網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行了廣泛深入的宣傳。許多省區(qū)還通過舉辦送法下鄉(xiāng)等活動，將草原司法解釋的宣傳材料分送到牧戶和企業(yè)。

二是及時向公安機(jī)關(guān)移送涉刑草原案件。按照規(guī)定，草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)（包括草原行政主管部門和草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，下同）發(fā)現(xiàn)涉刑草原案件后，必須及時向公安機(jī)關(guān)移送。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2013年9月，內(nèi)蒙古、新疆、黑龍江、吉林等省區(qū)草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，共向公安機(jī)關(guān)移送涉刑草原案件144起。

三是認(rèn)真做好草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作。草原司法解釋頒布實施一年來，各地草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)積極與司法機(jī)關(guān)聯(lián)系，就草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。從實際情況看，盡管大多數(shù)地方草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)尚未制定有關(guān)涉刑草原案件移送的具體規(guī)定或制度，但草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉刑草原案件的渠道基本暢通，移送程序基本規(guī)范。基層公、檢、法機(jī)關(guān)的同志均表示，將按照相關(guān)規(guī)定各司其職，密切配合，對草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉刑草原案件予以認(rèn)真?zhèn)刹?，及時公訴，依法審判。

2.主要做法和經(jīng)驗。各地在宣傳貫徹實施草原司法解釋過程中，創(chuàng)造和總結(jié)了一些很好的做法和經(jīng)驗。其中，內(nèi)蒙古莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗（以下簡稱莫旗）、黑龍江富?？h和新疆博樂市三個縣（市、旗）的做法和經(jīng)驗，值得其他地方學(xué)習(xí)借鑒。

（1）內(nèi)蒙古莫旗的做法與經(jīng)驗。草原司法解釋頒布實施后，莫旗草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在積極開展草原司法解釋宣傳培訓(xùn)的同時，還采取了以下措施，認(rèn)真貫徹實施草原司法解釋。

加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)。旗農(nóng)牧業(yè)局積極與旗公安局、檢察院、法院以及旗政法委溝通，就草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作等問題進(jìn)行討論交流。積極開展案件咨詢協(xié)商。對于重大、疑難、復(fù)雜或者是否涉嫌犯罪把握不準(zhǔn)的案件，旗農(nóng)牧局主動與公安局、檢察院聯(lián)系，共同商討案件定性、偵查取證等事宜，并積極配合公安機(jī)關(guān)做好調(diào)查取證、技術(shù)分析等工作。

及時移送涉刑草原案件。截至2013年9月底，莫旗農(nóng)牧局已向旗公安局移送2起涉刑草原案件。其中一起案件的當(dāng)事人已由莫旗人民法院以非法占用農(nóng)用地罪判處拘役2個月，并處罰金2萬元；另一起案件在公安局經(jīng)偵查取證后，確認(rèn)當(dāng)事人的行為尚未達(dá)到追究刑事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事人被行政拘留15日后釋放，隨后旗草原監(jiān)理所對當(dāng)事人做出了行政處罰。積極爭取旗公安局在旗草原監(jiān)理所設(shè)立警務(wù)室。為提高草原執(zhí)法震懾力，防止暴力抗法行為發(fā)生，便于公安機(jī)關(guān)及時了解掌握案情，縮短刑事偵查時間，提高涉刑草原案件查處效率，旗農(nóng)牧業(yè)局積極與旗公安局進(jìn)行了溝通協(xié)商，擬在旗草原監(jiān)理所設(shè)立警務(wù)室并派駐警員，提前參與案件的調(diào)查處理。此目標(biāo)有望在今年實現(xiàn)。

（2）黑龍江富裕縣的做法與經(jīng)驗。富?？h黨委、政府和司法機(jī)關(guān)對草原生態(tài)保護(hù)工作高度重視，為做好草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作，縣人民檢察院和縣畜牧獸醫(yī)局在2011年就制定出臺了書面的聯(lián)系工作制度，對聯(lián)系工作的任務(wù)、內(nèi)容和方式等作出了明確規(guī)定。從實際情況看，這項制度在強(qiáng)化草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接方面發(fā)揮了重要作用。草原司法解釋頒布實施后，該縣又成立了由縣長任組長，紀(jì)委書記、副縣長任副組長，紀(jì)委、政法委、宣傳部、公檢法機(jī)關(guān)、監(jiān)察局、畜牧獸醫(yī)局、廣電局及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府為成員的草原保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)四個工作組。2013年，縣畜牧獸醫(yī)局已向縣公安局移送2起涉刑草原案件，其中一起案件當(dāng)事人破壞草原85畝，已被縣法院判處兩年半有期徒刑。

（3）新疆博樂市的做法與經(jīng)驗。該市在貫徹實施草原司法解釋中，主要有以下幾方面的做法和經(jīng)驗：一是成立了草原行政執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市委主要領(lǐng)導(dǎo)親自任組長，多次召開會議，組織學(xué)習(xí)有關(guān)草原法律法規(guī)和草原司法解釋的各項規(guī)定，及時協(xié)調(diào)和研究解決草原執(zhí)法工作中存在的問題。

二是組織開展聯(lián)合執(zhí)法行動。2013年4月，經(jīng)市人民政府會議決定，由市畜牧獸醫(yī)、監(jiān)察、公安、國土、水利、農(nóng)機(jī)、供電公司、市政府法制辦等部門組成聯(lián)合稽查組，共出動270人次，集中打擊非法開墾草原的違法行為。

三是實行草原執(zhí)法崗位目標(biāo)管理責(zé)任制。要求全市草原執(zhí)法人員必須簽訂《崗位目標(biāo)管理責(zé)任書》，對學(xué)習(xí)宣傳草原司法解釋、及時移送涉刑草原案件、認(rèn)真配合司法機(jī)關(guān)工作等作了明確、具體的規(guī)定。四是完善草原執(zhí)法工作程序。明確規(guī)定每一起涉刑草原案件，至少要邀請一至兩名牧民以人民監(jiān)督員的身份參與案件的調(diào)查、移送及審判三個階段的工作當(dāng)中，這樣既可以達(dá)到普法宣傳作用，又能擴(kuò)大案件的警示教育效果。

二、草原司法解釋貫徹實施中存在的問題

從調(diào)研了解的情況看，由于一些地方草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自身工作不到位、與司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)配合不充分，在貫徹實施草原司法解釋工作中還存在以下問題。

1.草原司法解釋的培訓(xùn)和宣傳還存在死角。一些地方對草原司法解釋的學(xué)習(xí)培訓(xùn)不到位，執(zhí)法人員對草原司法解釋的規(guī)定不熟悉，對定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)理解不準(zhǔn)確，難以在實際工作中準(zhǔn)確認(rèn)定破壞草原資源的行為是否涉嫌構(gòu)成犯罪。一些地方對草原司法解釋的宣傳不夠廣泛深入，特別是對一些黨政機(jī)關(guān)和相關(guān)部門的宣傳較為薄弱，許多領(lǐng)導(dǎo)干部沒有認(rèn)真學(xué)習(xí)草原司法解釋，對相關(guān)規(guī)定不熟悉。一些在草原上從事開發(fā)活動的企業(yè)沒有收到草原司法解釋的宣傳材料，有的收到宣傳材料但沒有認(rèn)真閱讀學(xué)習(xí)。

2.涉刑草原案件的移送不規(guī)范。一是移送程序不規(guī)范。按照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務(wù)院令第310號）的要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪（職務(wù)犯罪除外）后，應(yīng)當(dāng)將案件移送公安機(jī)關(guān)處理。但個別地方草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法主體明確、違法事實清楚、違法證據(jù)確鑿的涉刑草原案件，不向公安機(jī)關(guān)移送，直接移送檢察院。還有一些地方未以書面形式向公安機(jī)關(guān)移送涉刑草原案件，只以口頭或者開會的形式討論案件移送問題。這些做法明顯不符合規(guī)定要求。

二是移送材料不規(guī)范。有的地方向公安機(jī)關(guān)移送涉刑草原案件時未制作案件移送函，只是將有關(guān)材料送交公安機(jī)關(guān)；有的地方移送的材料不完整，缺少相關(guān)證據(jù)，特別是缺少證明涉案土地的屬性為草原的證據(jù)和證明被破壞草原經(jīng)濟(jì)價值的鑒定意見的證據(jù)，不僅影響到公安機(jī)關(guān)對案件是否構(gòu)成犯罪的認(rèn)定和立案偵查工作，還影響到法院對被告人的量刑適用；還有一些地方案件移送函及其他文書制作不嚴(yán)謹(jǐn)，存在適用法律法規(guī)不準(zhǔn)確、處理意見不明確以及文書未加蓋機(jī)關(guān)公章等明顯錯誤。

三是未按要求抄送檢察院。按照《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件時，應(yīng)將案件有關(guān)材料一并抄送檢察院，以便于檢察院加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督。從實際情況看，大部分草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在向公安機(jī)關(guān)移送涉刑草原案件時，未按要求將有關(guān)材料抄送檢察院。這樣不利于發(fā)揮檢察院的立案監(jiān)督作用。

3.行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制尚未建立。大部分地方草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)雖然積極與司法機(jī)關(guān)進(jìn)行了溝通協(xié)調(diào)，但僅限于召開協(xié)調(diào)會和交流意見，尚未形成明確具體的聯(lián)席會議、分工協(xié)作、案件移送、案件會商、案件咨詢、信息共享等制度。少部分地方草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)尚未與司法機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通聯(lián)系，遇到涉刑草原案件后不知如何移送。個別地方公安機(jī)關(guān)對草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉刑草原案件不予受理，并且不出具不受理的書面函。還有一些地方公安機(jī)關(guān)對涉刑草原案件的偵查不積極，檢察院對其監(jiān)督也不到位，造成案件移送后久拖不決。

三、需要繼續(xù)深入研究和探討的問題

除了上述因工作不到位造成的問題外，由于現(xiàn)行法律制度不夠完善、不同機(jī)關(guān)對法律規(guī)定理解不一致，在貫徹實施草原司法解釋中還有一些需要繼續(xù)深入研究和探討的問題。

1.關(guān)于行政處罰與刑事處罰的關(guān)系問題。按照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》的要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪，必須向公安機(jī)關(guān)移送，不得以行政處罰代替移送?！蛾P(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送案件時已經(jīng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)將行政處罰決定書一并抄送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院；未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免于刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰。從上述規(guī)定可以看出，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對違法行為作出行政處罰決定之前，認(rèn)定違法行為已涉嫌構(gòu)成犯罪，原則上應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)而不再作出行政處罰；也可由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)先作出行政處罰再移送公安機(jī)關(guān)。在各地實際工作中，這兩種做法都存在。另外，關(guān)于行政處罰決定的執(zhí)行，《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》明確要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)作出的警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰決定，不停止執(zhí)行。其言外之意，如果在向公安機(jī)關(guān)移送案件前已經(jīng)作出罰款的行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行。

從實際情況看，各地在移送涉刑草原案件時有三種做法：一是不作行政處罰，直接移送公安機(jī)關(guān)；二是先作行政處罰，但暫不執(zhí)行，移送公安機(jī)關(guān)；三是先作行政處罰，并在行政處罰決定（一般包括罰款、恢復(fù)草原植被等）執(zhí)行完成后移送公安機(jī)關(guān)。上述三種做法各有利弊，都有不盡人意的地方。

第一種做法，如果最終人民法院對當(dāng)事人作出刑事處罰，草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)則不能再對當(dāng)事人作出行政處罰。但限于刑罰種類的法定性（沒有恢復(fù)草原植被這樣的刑責(zé)），當(dāng)事人不用承擔(dān)恢復(fù)草原植被的行政違法責(zé)任，那么被非法破壞的草原植被由誰來承擔(dān)恢復(fù)責(zé)任，由此造成的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)損失由誰來承擔(dān)？現(xiàn)行的法律規(guī)定在這方面存在盲點。

第二種做法，即使草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)作出罰款和恢復(fù)草原植被的處罰決定，但在未執(zhí)行處罰決定的情況下將案件移送公安機(jī)關(guān)，即使最終人民法院對當(dāng)事人作出刑事處罰，當(dāng)事人依然不必承擔(dān)恢復(fù)草原植被的行政違法責(zé)任，草原植被依然得不到恢復(fù)。

第三種做法，草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出恢復(fù)草原植被和罰款的處罰決定并在執(zhí)行完畢后再移送公安機(jī)關(guān)，這樣能夠避免出現(xiàn)上述當(dāng)事人不必承擔(dān)恢復(fù)草原植被的行政違法責(zé)任的問題。但由于執(zhí)行恢復(fù)草原植被和追繳罰款一般需要較長的時間，這期間如果人民檢察院了解到此案的情況，會認(rèn)為草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在“以罰代刑”的嫌疑，甚至追究草原行政執(zhí)法人員的瀆職責(zé)任。實踐中已有這樣的案例。

對于這一問題，內(nèi)蒙古蘇尼特左旗檢察院有關(guān)負(fù)責(zé)人建議，草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在向檢察院抄送涉刑草原案件材料時，可以一并提交經(jīng)合理測算確定的恢復(fù)草原植被所需資金數(shù)額的材料，檢察院在向法院提起公訴時一并提起刑事附帶民事賠償訴訟，法院作出刑事附帶民事判決后，民事賠償資金可用于恢復(fù)草原植被。提出這一觀點的依據(jù)是《刑事訴訟法》第77條，該條第2款規(guī)定，如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。這種做法在涉刑草原案件實際審判中尚無實際案例，是否切實可行，還需要實踐驗證。

2.關(guān)于草原司法解釋出臺前涉刑草原案件的處理問題。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于適用刑事司法解釋時間效力問題的規(guī)定》（高檢發(fā)釋字[2001]5號）第2條規(guī)定，對于司法解釋實施前發(fā)生的行為，行為時沒有相關(guān)司法解釋，司法解釋施行后尚未處理或者正在處理的案件，依照司法解釋的規(guī)定辦理。

從草原執(zhí)法的實際情況看，在草原司法解釋頒布施行前已經(jīng)發(fā)生，草原司法解釋施行后尚未處理或者正在處理的違法案件數(shù)量較多，其中許多案件按照司法解釋的規(guī)定已經(jīng)涉嫌構(gòu)成犯罪。這些案件在草原司法解釋施行前沒有得到及時查處，有主客觀兩方面的原因。客觀方面，一些地方草原執(zhí)法人員不足、執(zhí)法手段落后，沒有及時發(fā)現(xiàn)違法行為；主觀方面，一些地方對查處草原違法案件不夠重視，有的地方政府干預(yù)行政執(zhí)法問題突出，造成案件難以及時查處。

對于這類違法案件的處理，草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨著兩難的局面。原則上，草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法立案，經(jīng)調(diào)查認(rèn)定違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪后，及時移送公安機(jī)關(guān)處理，并抄送人民檢察院。但在實際工作中，一些地方的草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)采取這種做法時，當(dāng)?shù)貦z察院不考慮具體原因，認(rèn)為草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有及時查處草原違法案件，存在失職瀆職的問題，并追究有關(guān)草原執(zhí)法人員的責(zé)任，造成草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不敢移送這類案件。但是，如果草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不向公安機(jī)關(guān)移送案件，只作出行政處罰，又將犯“以罰代刑”的錯誤，如果連行政處罰都不做，則存在更嚴(yán)重的不履職、不作為的問題，一旦被發(fā)現(xiàn)，必將被追究法律責(zé)任。

3.關(guān)于人民法院對涉刑草原案件的判決量刑問題。從目前幾起已經(jīng)由基層法院作出判決的涉刑草原案件的判決結(jié)果看，基層法院的量刑普遍較輕，大部分是判拘役或緩刑，罰金數(shù)額也較低。如一些地方基層法院對開墾面積在60～110畝的非法開墾草原案件，主刑只判處拘役（兩個月）或一年有期徒刑緩期兩年執(zhí)行，附加刑只判處罰金1萬～2萬元。在草原司法解釋出臺前，對類似情形的案件進(jìn)行行政處罰，罰款金額一般都在5萬元。由于刑罰量刑較輕，沒有對破壞草原資源的違法者產(chǎn)生應(yīng)有的震懾作用。

4.關(guān)于追究非法采挖草原野生植物行為刑事責(zé)任的問題。2013年11月24日晚，《焦點訪談》報道了內(nèi)蒙古新巴爾虎左旗因非法采集柴胡、防風(fēng)等草原野生植物，致使草原遭受嚴(yán)重破壞的問題。該報道較客觀地反映了當(dāng)前在草原野生植物管理工作中遇到的困難和問題。從實際情況看，亂采濫挖草原野生植物行為的危害十分嚴(yán)重，一方面，對草原植被造成直接破壞，極易引發(fā)大面積草原退化沙化，導(dǎo)致生態(tài)惡化；另一方面，造成草原野生植物資源銳減和枯竭，可持續(xù)利用受到制約。依法打擊非法采挖草原野生植物行為，已成為當(dāng)前保護(hù)草原生態(tài)、建設(shè)生態(tài)文明的一項迫切任務(wù)。

然而，地方草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處這類違法案件時，遇到兩方面的困難和問題。一是非法采挖人員數(shù)量眾多，交通、通訊工具先進(jìn)，組織嚴(yán)密，而草原執(zhí)法人員不足，執(zhí)法裝備條件落后，很難徹底遏制非法采挖行為的發(fā)生。二是根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，對非法采挖人員只能給予行政處罰，而追究刑事責(zé)任尚缺少法律依據(jù)。

從草原司法解釋的規(guī)定看，以非法占用農(nóng)用地罪追究破壞草原資源行為的刑事責(zé)任，需要符合“非法占用草原”、“改變被占用草原用途”和“數(shù)量較大，造成草原大量毀壞”這三個要件。而非法采挖草原野生植物的行為基本不符合前兩個要件，對于第三個要件，由于非法采挖行為對草原的破壞呈點狀分布，其破壞草原的面積較難估算。因此，對非法采挖草原野生植物的行為，難以按照草原司法解釋的規(guī)定追究刑事責(zé)任。在這種情況下，如何通過完善法律制度，加大對非法采挖草原野生植物行為的查處力度，對危害嚴(yán)重的行為追究刑事責(zé)任，還需要進(jìn)一步研究。

四、對策措施

1.進(jìn)一步加大草原司法解釋的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳力度。通過舉辦執(zhí)法培訓(xùn)班等方式，組織草原執(zhí)法人員認(rèn)真學(xué)習(xí)草原司法解釋的各項規(guī)定，準(zhǔn)確掌握涉刑草原案件的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。同時，要把《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》等規(guī)定作為重點培訓(xùn)內(nèi)容，使草原執(zhí)法人員切實掌握移送涉刑草原案件的程序和要求，為規(guī)范做好涉刑草原案件的移送工作奠定基礎(chǔ)。進(jìn)一步加大草原司法解釋的宣傳力度，重點向有關(guān)黨政機(jī)關(guān)工作人員和在草原上從事開發(fā)經(jīng)營活動的企業(yè)進(jìn)行宣傳，提高國家機(jī)關(guān)工作人員依法行政的意識，增強(qiáng)企業(yè)遵守法律的自覺性。對司法機(jī)關(guān)已判決的性質(zhì)惡劣、影響廣泛、案情典型的草原犯罪案件及時進(jìn)行通報曝光，充分發(fā)揮案件查處的警示教育作用，做到查處一起，教育警示一片。

2.推動建立草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。針對草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中存在的突出問題，進(jìn)一步加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，強(qiáng)化各有關(guān)單位之間的協(xié)作配合，形成工作合力。重點推動建立草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作聯(lián)席會議制度，定期組織召開聯(lián)席會議，研究銜接工作中存在的突出問題；健全案件咨詢制度，就刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的固定和保全、案件移送程序、相關(guān)文書制作要求等問題咨詢公安機(jī)關(guān)、人民檢察院。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院就有關(guān)專業(yè)問題咨詢草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)時，要認(rèn)真研究，及時答復(fù)；建立銜接工作信息共享平臺，及時將案件處理進(jìn)展情況錄入信息平臺，實現(xiàn)草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院之間信息互通共享。