地方財(cái)政監(jiān)督體制改革探析
——以法國的經(jīng)驗(yàn)為例

●魏 濤 蔡紅英

地方財(cái)政監(jiān)督體制改革探析
——以法國的經(jīng)驗(yàn)為例

●魏 濤 蔡紅英

在過去幾十年里，財(cái)政分權(quán)改革成為一種潮流。財(cái)政分權(quán)賦予地方更大的支出和籌資責(zé)任，地方政府在經(jīng)濟(jì)生活中扮演越來越重要的角色。在分權(quán)背景下，如何完善地方財(cái)政監(jiān)督體制，有效防止因分權(quán)改革帶來的地方失控風(fēng)險(xiǎn)，確保中央政策在地方的順利執(zhí)行，是財(cái)政分權(quán)改革中需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。法國的經(jīng)驗(yàn)表明，在進(jìn)行分權(quán)改革的同時(shí)，必須加強(qiáng)中央對(duì)地方政府的財(cái)政監(jiān)督，唯有如此，才能確保分權(quán)改革達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。我國在實(shí)行分稅制改革后，如何進(jìn)一步理順中央政府與地方政府之間的關(guān)系，合理地在中央與地方之間劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，一直是財(cái)政體制改革的重中之重。而作為與之配套的地方財(cái)政監(jiān)督體制改革，到目前為止仍然沒有引起足夠的重視，改革進(jìn)程嚴(yán)重滯后。在此情況下，正確認(rèn)識(shí)財(cái)政分權(quán)改革與地方財(cái)政監(jiān)督改革之間的關(guān)系，根據(jù)我國的實(shí)際情況，借鑒法國的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國地方財(cái)政監(jiān)督體制、最終確保我國財(cái)政分權(quán)改革取得成功，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、分權(quán)背景下地方財(cái)政監(jiān)督體制改革

法國作為一個(gè)傳統(tǒng)的中央集權(quán)國家，直到上個(gè)世紀(jì)80年代，法國地方政府擁有的自主權(quán)力還極其有限，整個(gè)地方的行政權(quán)仍然牢牢地控制在中央政府手中，地方政府的方方面面都處在中央政府的嚴(yán)密監(jiān)管之下。在這一時(shí)期，中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督主要是通過派駐地方的省長(zhǎng)來實(shí)施。省議會(huì)負(fù)責(zé)制定跟地方事務(wù)相關(guān)的政策，而這些政策主要由省長(zhǎng)負(fù)責(zé)實(shí)施①，由于省長(zhǎng)是中央政府的代表，賦予他地方政策執(zhí)行權(quán)就意味著他可以代表中央政府全盤監(jiān)控地方議會(huì)的決策。具體來講，省長(zhǎng)對(duì)地方政府的監(jiān)督有兩種形式，分別是適宜性監(jiān)督和事前監(jiān)督適宜性監(jiān)督是指省長(zhǎng)可以不合適宜（inopportunité）為由取消省議會(huì)制定的政策。事前監(jiān)督是指市鎮(zhèn)議會(huì)的決定在正式實(shí)施之前須上報(bào)省長(zhǎng)，省長(zhǎng)可以以不合法或不合適宜為理由，否決市鎮(zhèn)議會(huì)的決定②。

從上個(gè)世紀(jì)80年代以來，法國進(jìn)行了多次財(cái)政分權(quán)改革，分權(quán)改革取消了中央政府對(duì)地方政府的垂直管理，地方成為了獨(dú)立的利益主體，中央權(quán)力從大部分地方事務(wù)中撤出。為了與財(cái)政分權(quán)改革相適應(yīng)，法國重構(gòu)了地方財(cái)政監(jiān)督體制。改變了原有的以事前監(jiān)督為主體的財(cái)政監(jiān)督體制，確立了以事后監(jiān)督為主體的監(jiān)督體制，成立了大區(qū)審計(jì)法庭，建立了合法性監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督、司法監(jiān)督、管理監(jiān)督這樣一個(gè)立體的、多層次的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以說，法國完善的地方財(cái)政監(jiān)督體制是整個(gè)法國地方分權(quán)改革取得成功的關(guān)鍵。

二、法國現(xiàn)行的地方財(cái)政監(jiān)督體制

法國的地方財(cái)政監(jiān)督分為四個(gè)層次，分別是：合法性監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督、司法監(jiān)督和管理監(jiān)督。

（一）合法性監(jiān)督

當(dāng)?shù)胤秸念A(yù)算被地方議會(huì)通過之后，該預(yù)算還不具備執(zhí)行效力，只有在該預(yù)算抄送給中央派駐地方代表（后面簡(jiǎn)稱中央代表）③，并公開出版之后，該預(yù)算④才能正式付諸執(zhí)行。中央代表在收到地方政府轉(zhuǎn)送的預(yù)算文件之后，將對(duì)預(yù)算文件的合法性進(jìn)行審查。合法性審查主要包括以下內(nèi)容：預(yù)算的投票表決過程是否合法有效、預(yù)算是否符合當(dāng)?shù)毓姷睦妗㈩A(yù)算通過的地方四大直接稅的稅率是否在法律規(guī)定的有效范圍之內(nèi)、新增稅種是否合法、地方預(yù)算中的數(shù)據(jù)是否與相關(guān)數(shù)據(jù)一致、是否合理等。

具體來說，合法性審查又包括兩項(xiàng)內(nèi)容。一是一致性審查，即審查地方預(yù)算中的數(shù)據(jù)與中央代表所獲得的數(shù)據(jù)是否一致。比如，中央方代表能夠獲得有關(guān)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的準(zhǔn)確數(shù)額，中央代表會(huì)審查該數(shù)據(jù)的一致性。二是真實(shí)性審查，即審查某一項(xiàng)收入或支出的真實(shí)性 （或是可靠性），真實(shí)性審查相對(duì)于一致性審查來說更為復(fù)雜和難以把握，因?yàn)楫?dāng)判斷某一項(xiàng)支出或收入是否合理、可靠時(shí)，往往沒有非?？陀^的標(biāo)準(zhǔn)供參考，因而在進(jìn)行這一項(xiàng)審查時(shí)往往會(huì)帶有一定的主觀色彩。中央代表在進(jìn)行這項(xiàng)審查時(shí)通常是參照上一年預(yù)算的數(shù)據(jù)。比如對(duì)公務(wù)員工資福利的支出，在公務(wù)員數(shù)量沒有較大變化的情況下，該項(xiàng)支出也不應(yīng)該發(fā)生較大變化。同時(shí)，在進(jìn)行該項(xiàng)審查時(shí)，中央代表也會(huì)進(jìn)行橫向比較，比如將人口和經(jīng)濟(jì)狀況在同一水平上的地方政府進(jìn)行比較，以確定某一項(xiàng)收入或支出的真實(shí)性。通常情況下，真實(shí)性審查很難做到對(duì)所有數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)的審查，在大部分情況下，該審查只是對(duì)某些重點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行報(bào)警式審查，即將某些數(shù)據(jù)控制在警戒線之內(nèi)。

當(dāng)中央代表觀察到在預(yù)算中有不合法的地方，它將通知地方政府，并促使其修改不合法的部分，如果地方政府拒絕修改，那么中央代表可以在收到預(yù)算的兩個(gè)月之內(nèi)向行政法庭提請(qǐng)?jiān)V訟，請(qǐng)求行政法庭撤銷該預(yù)算。

（二）預(yù)算監(jiān)督

1、由地方審計(jì)法庭和中央代表實(shí)施的監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督權(quán)由地方審計(jì)法庭⑤和中央代表共同行使。根據(jù)1982年的《權(quán)力下放法案》的規(guī)定，地方審計(jì)法庭和中央代表擁有地方預(yù)算代行權(quán)，即有權(quán)代替地方政府對(duì)地方預(yù)算進(jìn)行編制、修改、調(diào)整或補(bǔ)充。具體來講，預(yù)算代行權(quán)體現(xiàn)在四個(gè)方面：

第一，地方議會(huì)沒有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)通過預(yù)算。根據(jù)法國預(yù)算法規(guī)的規(guī)定，法國地方政府必須在每年的3月31日之前表決通過，如果在這個(gè)日期之后的15天之內(nèi)，中央代表仍然沒有收到地方預(yù)算，則中央代表可以向地方審計(jì)法庭提起訴訟，地方審計(jì)法庭在收到中央代表的訴訟請(qǐng)求后，必須在一個(gè)月之內(nèi)提出預(yù)算案建議，中央代表根據(jù)地方審計(jì)法庭的建議編制預(yù)算并付諸執(zhí)行。

第二，某項(xiàng)強(qiáng)制性的支出沒有被列入預(yù)算。所謂強(qiáng)制性支出是指在某一預(yù)算年度必須被列入開支的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目通常有人員開支、維修與修繕開支、利息支出、債務(wù)還本支出以及其他公共服務(wù)的支出。當(dāng)這樣的強(qiáng)制性支出沒有在當(dāng)期預(yù)算中列支的時(shí)候，中央代表、公共會(huì)計(jì)及與該項(xiàng)支出相關(guān)的人員（比如債權(quán)人）都可以向地方審計(jì)法庭提起訴訟。地方審計(jì)法庭必須在收到訴訟的一個(gè)月之內(nèi)做出判決。如果地方審計(jì)法庭認(rèn)定該項(xiàng)支出不屬于強(qiáng)制性支出，則該訴訟予以撤銷；如果該項(xiàng)支出被認(rèn)定為強(qiáng)制性支出，則地方審計(jì)法庭要求地方政府在預(yù)算中予以列支，如果地方政府在收到地方審計(jì)法庭建議后的一個(gè)月內(nèi)仍未將該項(xiàng)支出列入預(yù)算，則地方審計(jì)法庭可以要求中央代表將該項(xiàng)支出列入預(yù)算并予以執(zhí)行。

第三，地方議會(huì)通過的預(yù)算沒有達(dá)到實(shí)際平衡的情況。法國地方預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算的形式，整個(gè)地方預(yù)算分為兩個(gè)部分，分別是經(jīng)常性賬戶和投資性賬戶。根據(jù)法律規(guī)定，法國地方政府的預(yù)算應(yīng)該保持實(shí)際平衡，這里的實(shí)際平衡包括兩層涵義。一是地方預(yù)算應(yīng)保持整體平衡，即不能出現(xiàn)赤字；二是地方預(yù)算的兩個(gè)部分，即經(jīng)常性賬戶和投資性賬戶都要保持平衡。當(dāng)?shù)胤阶h會(huì)通過的預(yù)算沒有實(shí)現(xiàn)實(shí)際平衡時(shí)，中央代表可以在收到地方預(yù)算的一個(gè)月之內(nèi)向地方審計(jì)法庭提起訴訟，地方審計(jì)法庭在收到國家代表訴訟之后的一個(gè)月內(nèi)，必須提出整改意見，并下達(dá)給地方政府。地方議會(huì)在收到地方審計(jì)法庭的整改意見后的一個(gè)月之內(nèi)，必須根據(jù)地方審計(jì)法庭的整改意見進(jìn)行修改或調(diào)整，并表決通過。如果地方議會(huì)不對(duì)預(yù)算進(jìn)行修改和表決，或者修改表決通過后的預(yù)算仍然沒有達(dá)到實(shí)際平衡，則地方審計(jì)法庭會(huì)在15日之內(nèi)要求中央代表執(zhí)行代行權(quán)，代替地方政府編制或修改預(yù)算，以使地方預(yù)算達(dá)到實(shí)際平衡。

第四，當(dāng)?shù)胤筋A(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)赤字時(shí)。對(duì)于人口不超過20000人的市鎮(zhèn)，當(dāng)某一財(cái)政年度，它的赤字等于或超過經(jīng)常賬戶的收入的10%（對(duì)其他地方政府，這個(gè)數(shù)字為5%）時(shí)，中央代表就會(huì)向地方審計(jì)法庭提起訴訟，地方審計(jì)法庭在收到訴訟后的兩個(gè)月之內(nèi)提出整改意見。中央代表將根據(jù)地方審計(jì)法庭的整改意見將赤字并入到N+2財(cái)政年度內(nèi)。比如，如果某一地方政府在2012財(cái)政年度的預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)赤字，那么這個(gè)赤字將并入2014財(cái)政年度。如果赤字?jǐn)?shù)額巨大，那么該赤字會(huì)分幾次并入不同的財(cái)政年度，比如，2012年的赤字并入到 2014、2015、2016財(cái)政年度。

2、由公共會(huì)計(jì)實(shí)施的監(jiān)督。公共會(huì)計(jì)對(duì)地方預(yù)算的監(jiān)督主要體現(xiàn)在預(yù)算的執(zhí)行過程中。在地方預(yù)算通過后，由財(cái)政部派駐在地方的公共會(huì)計(jì)便根據(jù)預(yù)算組織各項(xiàng)收入和列支各項(xiàng)開支。根據(jù)決策者與公共會(huì)計(jì)分離原則，公共會(huì)計(jì)在收到地方?jīng)Q策者的收款指令后將收入組織入庫，公共會(huì)計(jì)將檢查該收款指令手續(xù)是否完備、憑證是否齊全。同樣，公共會(huì)計(jì)在收到地方?jīng)Q策者的支付指令后也要做類似的審查。如果在檢查中發(fā)現(xiàn)問題，公共會(huì)計(jì)有權(quán)暫停征收或支付，并要求相關(guān)決策者補(bǔ)充相應(yīng)資料，直至符合所有要求。但相關(guān)決策者也可以強(qiáng)行要求公共會(huì)計(jì)征收或支付，此時(shí)，與該項(xiàng)征收或支付相關(guān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給相關(guān)決策者，公共會(huì)計(jì)不再承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）司法監(jiān)督

對(duì)地方財(cái)政的司法監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，主要由地方審計(jì)法庭來執(zhí)行。根據(jù)1982年的《權(quán)力下放法案》，地方審計(jì)法庭負(fù)責(zé)對(duì)地方政府及其企事業(yè)單位的所有財(cái)政賬目進(jìn)行審查。公共會(huì)計(jì)每年都必須將其負(fù)責(zé)的財(cái)政賬目和相關(guān)憑證交給地方審計(jì)法庭審查，地方審計(jì)法庭對(duì)公共會(huì)計(jì)的審查內(nèi)容主要包括：手續(xù)是否符合法律的規(guī)范；憑證是否齊全；記賬是否有誤等等。如果經(jīng)審查，公共會(huì)計(jì)沒有違規(guī)或違法現(xiàn)象，則審計(jì)法庭會(huì)發(fā)給公共會(huì)計(jì)賬目交割證明書，反之，則會(huì)發(fā)給公共會(huì)計(jì)欠款判決書，要求公共會(huì)計(jì)補(bǔ)交由于其違規(guī)或違法操作而少收或多支的數(shù)目。地方審計(jì)法庭的司法監(jiān)督還延伸到“事實(shí)會(huì)計(jì)”，所謂“事實(shí)會(huì)計(jì)”是指不遵守?fù)芸钊伺c公共會(huì)計(jì)分離原則，由非公共會(huì)計(jì)管理公共財(cái)產(chǎn)的行為。一旦這項(xiàng)行為被地方審計(jì)法庭認(rèn)定為“事實(shí)會(huì)計(jì)”，相關(guān)人員則被等同于公共會(huì)計(jì)，因此相關(guān)人員必須編制會(huì)計(jì)賬目，并出示相關(guān)憑證以供地方審計(jì)法庭審查，對(duì)“事實(shí)會(huì)計(jì)”的審查及司法判決與公共會(huì)計(jì)相同。當(dāng)公共會(huì)計(jì)或“事實(shí)會(huì)計(jì)”的相關(guān)人員對(duì)地方審計(jì)法庭的司法判決有異議時(shí)，可上訴法國審計(jì)法院和法國高等行政法院。

（四）管理監(jiān)督

管理監(jiān)督也是一種事后監(jiān)督，也由地方審計(jì)法庭來執(zhí)行。每年，地方審計(jì)法庭都會(huì)出版一份觀察報(bào)告，在這份觀察報(bào)告中，地方審計(jì)法庭將對(duì)地方?jīng)Q策者的管理情況做出評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)地方?jīng)Q策者相關(guān)的管理活動(dòng)是否合法、合理，是否達(dá)到了當(dāng)初預(yù)定的目標(biāo)。具體來說，管理監(jiān)督的主要內(nèi)容包括三個(gè)E，分別是經(jīng)濟(jì)性 （Economie）、效率性(Efficience)和有效性(Effectivité)。經(jīng)濟(jì)性是指地方政府的支出是否滿足成本最低原則；效率性是指某一項(xiàng)支出是否滿足最佳性價(jià)比原則；有效性是指地方的某一項(xiàng)支出是否達(dá)到了預(yù)定的目標(biāo)。

對(duì)地方政府的管理監(jiān)督與其他監(jiān)督不同的是，它不需要由中央代表或公共會(huì)計(jì)及其他相關(guān)人員向地方審計(jì)法庭提出請(qǐng)求。而是由地方審計(jì)法庭獨(dú)立地?cái)M定一個(gè)監(jiān)督計(jì)劃，然后根據(jù)這個(gè)計(jì)劃進(jìn)行管理審計(jì)。但當(dāng)某一項(xiàng)管理監(jiān)督涉及幾個(gè)地方審計(jì)法庭的時(shí)候，國家審計(jì)法院可在幾個(gè)審計(jì)法庭之間進(jìn)行組織協(xié)調(diào)。

三、對(duì)法國地方財(cái)政監(jiān)督體制的評(píng)價(jià)

對(duì)地方政府進(jìn)行合理的財(cái)政監(jiān)督是處理中央與地方關(guān)系的一個(gè)重要內(nèi)容，法國地方財(cái)政監(jiān)督體制是在中央向地方分權(quán)的過程中逐漸發(fā)展和完善起來的，現(xiàn)行的法國地方財(cái)政監(jiān)督體制是一套以公共會(huì)計(jì)制度為基礎(chǔ)，以地方審計(jì)法庭的司法審計(jì)為中心的完備的體制。歸納起來，法國的地方財(cái)政監(jiān)督體制主要有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

（一）地方財(cái)政監(jiān)督的法制化水平比較高

一方面，地方財(cái)政監(jiān)督的立法層次較高。地方財(cái)政監(jiān)督的法律基礎(chǔ)還來源于1789年的《人權(quán)宣言》中的相關(guān)規(guī)定。該宣言第十五條規(guī)定，每一個(gè)社會(huì)成員都有權(quán)要求所有的政府機(jī)關(guān)報(bào)告其工作。這就決定了公民或其代表有權(quán)考察政府資金的使用效率，監(jiān)督政府是否有效合理地使用資金。這里所指的政府當(dāng)然也包括地方政府。這一法律精神在其后的法國憲法中得以體現(xiàn)，這就從憲法層面強(qiáng)調(diào)了對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督的必要性。另一方面，地方財(cái)政監(jiān)督的法律體系比較完備。對(duì)地方財(cái)政監(jiān)督的各個(gè)主體，法國法律對(duì)其職責(zé)和義務(wù)都做出了詳細(xì)的規(guī)定，比如對(duì)1982年的《權(quán)力下放法案》對(duì)地方審計(jì)法庭的職責(zé)作出的詳細(xì)的規(guī)定。對(duì)公共會(huì)計(jì)的職責(zé)規(guī)定詳見于 1962年 12月 29日的法令(le décret du 29 décembre 1962)。而對(duì)行政監(jiān)督主體的職責(zé)規(guī)定則在 《財(cái)政司法法典》（Code juridictions financières）和《地方法典》(Code Général des Collectivités Territoriales)中得以體現(xiàn)。

（二）事前與事后監(jiān)督相結(jié)合，以事后監(jiān)督為主

事前監(jiān)督是指在某一項(xiàng)財(cái)政活動(dòng)發(fā)生前對(duì)其合法性、規(guī)范性進(jìn)行檢查，因而有利于及時(shí)糾正可能會(huì)發(fā)生的財(cái)政違法和違規(guī)的行為，有利于捍衛(wèi)財(cái)政紀(jì)律的嚴(yán)肅性，保障財(cái)政資金的使用效率。而事后監(jiān)督是指對(duì)某一項(xiàng)財(cái)政活動(dòng)發(fā)生以后進(jìn)行的監(jiān)督。事后監(jiān)督雖然也對(duì)財(cái)政活動(dòng)的合法性和規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督，但它更強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政資金的使用效率的監(jiān)督。相對(duì)于事前監(jiān)督來說，事后監(jiān)督更廣泛、更深入。法國對(duì)地方政府的財(cái)政監(jiān)督由公共會(huì)計(jì)和中央代表執(zhí)行的事前監(jiān)督以及由地方審計(jì)法庭執(zhí)行事后監(jiān)督組成，以事后監(jiān)督為主。

（三）完備的公共會(huì)計(jì)制度

法國的公共會(huì)計(jì)制度是法國財(cái)政管理體制的一大特色。在整個(gè)財(cái)政監(jiān)督體制中扮演著重要的角色。法國的公共會(huì)計(jì)直屬于法國財(cái)政部，他們負(fù)責(zé)執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)政收支，管理財(cái)政資金，但他們沒有財(cái)政資金支配權(quán)，財(cái)政資金支配權(quán)由法定撥款人 （也稱為支出決策者）行使。法定撥款人與公共會(huì)計(jì)相分離的原則是法國公共會(huì)計(jì)制度的基石。法定撥款人與公共會(huì)計(jì)各司其職、互不隸屬、互相監(jiān)督，能夠有效地防止公共資金的濫用。由財(cái)政部派駐在各個(gè)地方政府的公共會(huì)計(jì)，是中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督的重要組成部分之一。它與中央政府派駐在地方的中央代表一道對(duì)地方政府進(jìn)行事前監(jiān)督，能夠有效地保證中央政府對(duì)地方政府的控制。

（四）獨(dú)立和權(quán)威的監(jiān)督機(jī)關(guān)

監(jiān)督機(jī)關(guān)相對(duì)于被監(jiān)督對(duì)象是否具有獨(dú)立性，是監(jiān)督活動(dòng)能否順利、有效進(jìn)行的關(guān)鍵之一。在法國，對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督的機(jī)構(gòu)都是獨(dú)立于地方政府之外的。如公共會(huì)計(jì)和中央代表是由中央政府派出的，而地方審計(jì)法庭更是一個(gè)完全獨(dú)立于政府和地方議會(huì)之外的機(jī)構(gòu)。地方法庭的庭長(zhǎng)由法國審計(jì)法院提名并由共和國總統(tǒng)任命，其成員也由法國審計(jì)法院提名任命。但法國審計(jì)法院和地方審計(jì)法庭之間并沒有隸屬關(guān)系，地方審計(jì)法庭可以不受法國審計(jì)法院的干擾而獨(dú)立行事。法國審計(jì)法院僅僅對(duì)地方審計(jì)法庭進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和區(qū)域性的協(xié)調(diào)。另外，法國的地方審計(jì)法庭擁有司法權(quán)，能夠就審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行裁決，因而其監(jiān)督活動(dòng)具有很高的權(quán)威性，能夠?qū)Φ胤秸a(chǎn)生較大的威懾力。

四、對(duì)我國地方財(cái)政監(jiān)督體制改革的啟示

（一）加強(qiáng)地方財(cái)政監(jiān)督立法工作，提高地方財(cái)政監(jiān)督的法制化水平

法國的經(jīng)驗(yàn)表明，健全完備的法律體系是地方財(cái)政監(jiān)督得以有效進(jìn)行的先決條件。而我國目前地方財(cái)政監(jiān)督的制度化和法制化水平還不高，還沒有地方財(cái)政監(jiān)督方面專門的法律，有的只是行政性的條例，立法層次不高。所以，要進(jìn)一步完善我國地方財(cái)政監(jiān)督制度，就必須改變我國財(cái)政監(jiān)督立法滯后的現(xiàn)狀，大力加強(qiáng)法制建設(shè)。建議由全國人大制定 《財(cái)政監(jiān)督法》，明確中央政府作為監(jiān)督主體與地方政府作為被監(jiān)督主體之間的關(guān)系，明確地方財(cái)政監(jiān)督的各項(xiàng)原則，改革和完善現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確各個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力與職責(zé)。

（二）確立資金支配權(quán)與資金管理權(quán)相分離的原則

法國的地方財(cái)政監(jiān)督之所以運(yùn)行良好，關(guān)鍵條件之一是法國擁有一套完備的公共會(huì)計(jì)制度，其中支出決策者與公共會(huì)計(jì)相分離的原則更是整個(gè)財(cái)政監(jiān)督體制的基石。法國的中央政府正是通過公共會(huì)計(jì)來了解并控制地方政府的財(cái)政收支活動(dòng)。所以確立資金支配權(quán)與資金管理權(quán)相分離的原則，并把資金管理權(quán)交給中央政府，加強(qiáng)了中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政監(jiān)督。由于文化傳統(tǒng)和國情的不同，我國不一定要照搬法國的公共會(huì)計(jì)制度，但我國在進(jìn)行與地方財(cái)政監(jiān)督相關(guān)的制度設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)設(shè)置的時(shí)候，有必要秉承這一原則，由直屬于中央政府的機(jī)構(gòu)來行使對(duì)地方資金的管理權(quán)，比如對(duì)各地財(cái)政部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，然后由其來行使這一權(quán)利。

（三）強(qiáng)化事前監(jiān)督，建立事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合的地方財(cái)政監(jiān)督體制

任何財(cái)政監(jiān)督活動(dòng)都是為了達(dá)到兩個(gè)目的，一方面是為了保證各項(xiàng)財(cái)政活動(dòng)合法、合理，另一方面是為了提高財(cái)政資金的使用效率。具體到地方財(cái)政監(jiān)督來說，保證地方政府按照各項(xiàng)財(cái)政法律、法規(guī)來安排其財(cái)政活動(dòng)，是樹立中央政府權(quán)威，保證中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行有效監(jiān)督的一個(gè)重要方面。而要確保地方政府各項(xiàng)財(cái)政活動(dòng)合法、合理，就必須進(jìn)行嚴(yán)格的事前監(jiān)督。目前，我國基本上不存在事前監(jiān)督，這嚴(yán)重影響了我國地方財(cái)政監(jiān)督的效果。今后，要完善我國地方財(cái)政監(jiān)督體制，就必須重視和加強(qiáng)事前監(jiān)督。另外，為了不斷提高財(cái)政資金的使用效率，有必要借鑒法國的做法，進(jìn)一步完善事后監(jiān)督，特別是管理環(huán)節(jié)的監(jiān)督。在對(duì)管理環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，有必要引進(jìn)法國的三個(gè)E的原則，即地方政府的某一項(xiàng)財(cái)政支出活動(dòng)，是否滿足經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性三個(gè)方面的條件。

（四）確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性

地方財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性包含兩層涵義，一是財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立于地方政府，二是財(cái)政審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立于政府。我國現(xiàn)有的地方財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般都設(shè)置在地方政府內(nèi)部，接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，不具有獨(dú)立性，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置很難起到監(jiān)督地方政府的作用，通常都成為一種“擺設(shè)”。另外我國的審計(jì)體制采用 “雙線”管理的模式，除審計(jì)署以外，我國其他審計(jì)機(jī)關(guān)都受地方政府和上級(jí)升級(jí)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，也不具有獨(dú)立性。法國的經(jīng)驗(yàn)表明，只有將財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府之外，財(cái)政監(jiān)督才能不受地方政府的干擾，取得良好的效果。另外，對(duì)在事后監(jiān)督中起重要作用的審計(jì)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該獨(dú)立于政府之外，法國的地方審計(jì)法庭，即不隸屬于政府也不隸屬于議會(huì)，具有很高的獨(dú)立性。這可以確保其獨(dú)立地對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督而不受外界的干擾。在我國，在條件允許的情況下，應(yīng)該將審計(jì)機(jī)構(gòu)劃歸全國人民代表大會(huì)管轄，一方面這將有利于加強(qiáng)其獨(dú)立性，另一方面也有利于增強(qiáng)其權(quán)威性。

（五）不斷提高地方財(cái)政監(jiān)督的透明度

作為納稅人，公民有權(quán)了解公共資金的使用情況，這既是地方財(cái)政監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)也是地方財(cái)政監(jiān)督的落腳點(diǎn)。正是因?yàn)樽鳛榧{稅主體的公民存在著公共資金可能被濫用的擔(dān)憂，才有了財(cái)政監(jiān)督的必要性。而對(duì)地方財(cái)政監(jiān)督的結(jié)果是公民了解地方財(cái)政運(yùn)行情況的主要方式之一。所以地方財(cái)政監(jiān)督不僅過程要透明（這有利于增強(qiáng)公民對(duì)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的信任度），而且其結(jié)果也要透明，即財(cái)政監(jiān)督的結(jié)構(gòu)應(yīng)該以年度報(bào)告的形式公開出版。從某種意義上講，提高地方財(cái)政監(jiān)督的透明度，也屬于對(duì)地方財(cái)政監(jiān)督主體的群眾監(jiān)督。

注釋

① http://www.vie-publique.fr/ politiques-publiques/decentralisation/lois-defferre/.

② http://www.cours-de-droit. net/cours-de-droit-administratif/ le-controle-administratif-surles-collectivites-locales,a3410934. html.

③中央派駐地方代表在大區(qū)為大區(qū)區(qū)長(zhǎng)、在省為省長(zhǎng)，在市鎮(zhèn)為市長(zhǎng)。

④這里所說的預(yù)算包括所有預(yù)算文件。

⑤地方審計(jì)法庭是由1982年的《權(quán)力下放法案》授權(quán)成立的，地方審計(jì)法庭由法官組成，其職務(wù)具有不可罷免性，庭長(zhǎng)由法國審計(jì)法院院長(zhǎng)提名，由共和國總統(tǒng)任命。

(本文系湖北省高等學(xué)校優(yōu)秀中青年科技創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)計(jì)劃〈項(xiàng)目號(hào)：T200808〉系列成果、國家社科基金一般項(xiàng)目〈編號(hào)：09BJY092〉階段性研究成果。)

（作者單位：武漢大學(xué)、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院）