財政專項資金管理現(xiàn)狀探析
——以湖南省常寧市為例

●湖南省常寧市財政調(diào)研課題組

財政專項資金管理現(xiàn)狀探析
——以湖南省常寧市為例

●湖南省常寧市財政調(diào)研課題組

為規(guī)范財政專項資金管理，提高財政專項資金使用效益，湖南省常寧市組成專題調(diào)研組，采取召開座談會、實地走訪和查閱資料等方式，與財政、發(fā)改、工業(yè)經(jīng)濟、科技、農(nóng)林水、審計等單位領(lǐng)導和有關(guān)人員深入交換意見，廣泛收集信息，梳理問題，查找原因，提出對策。

一、財政專項資金管理現(xiàn)狀

近年來，常寧市每年的財政專項資金都有十多個億，資金使用范圍涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、城市建設(shè)、環(huán)境保護等方方面面，幾乎所有的政府部門都有專項資金預算。為提高專項資金管理水平，常寧市開展了一系列工作：

（一）抓專項資金清理整合

2008年以來，為應(yīng)對國際金融危機，并與中央實施的一系列刺激經(jīng)濟、拉動內(nèi)需的政策措施相配套，市委、市政府及時整合和調(diào)整了有關(guān)政策，出臺了《關(guān)于推進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的若干意見》（常發(fā) [2008]3號）、《關(guān)于進一步加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》（常發(fā)[2008]11號）等，設(shè)立了工業(yè)、林業(yè)、旅游等重點推進項目，有效促進了常寧市經(jīng)濟企穩(wěn)回升，維護了地方經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。2010至2012年，市政府及相關(guān)部門認真貫徹落實中央、省政府關(guān)于清理整合和規(guī)范財政專項資金管理相關(guān)精神，先后三次組織專項資金清理，減少部門專項結(jié)余4869萬元，清理歷史遺留問題6項，市紀委立案查處3人，整合政府出臺的各項獎勵政策，減少、合并同類獎勵，明確業(yè)務(wù)主管部門的管理職責，避免多頭管理、重復獎勵。2013年，市人大、市紀委分別牽頭，從市政府辦、發(fā)改局、財政局、審計局、國土局等單位抽調(diào)精干力量，組成若干調(diào)查組，三次對全市重點工程項目專項資金的使用及管理情況進行了全面細致的調(diào)查了解。

（二）抓規(guī)范運行

開展國庫集中支付改革，全市105家一級預算單位及46家重點工程項目指揮部全部實行財政國庫集中支付，規(guī)范了用款計劃和資金申撥。深化“收支兩條線”管理，從程序上規(guī)范資金運行，規(guī)范資金管理、提高資金使用效益。在專項資金使用及管理上，常寧市人民政府還專門出臺了《常寧市財政專項資金管理暫行辦法》（常政發(fā) [2010]52號）。就財政專項資金的分配、安排使用、申撥審批、監(jiān)督管理等作了具體規(guī)定。

（三）抓監(jiān)督管理

圍繞打造“績效財政”目標，構(gòu)建“全員參與、全程監(jiān)督、全面覆蓋”的大監(jiān)督格局，財政、審計、監(jiān)察等部門加強對財政專項支出的全過程監(jiān)管，做好事前的專業(yè)審核機制，介入事中監(jiān)控環(huán)節(jié)，搞好事后績效評價，努力提高財政資金的使用效益。

二、財政專項資金管理存在的主要問題

（一）專項資金設(shè)立缺乏科學論證

實行部門預算后，部門除了人員經(jīng)費和必要的辦公經(jīng)費外很少有機動財力，因此專項資金成為各部門千方百計追逐的對象。出于自身利益考慮，各部門尋找各種理由設(shè)立專項資金，有的強調(diào)上級業(yè)務(wù)部門有要求，有的提出要學習先進地區(qū)的經(jīng)驗，經(jīng)過一番考察學習后就提出設(shè)立專項資金的要求。這些項目往往都沒有經(jīng)過充分論證和可行性研究。出臺的政策則是集當?shù)貎?yōu)惠政策之大成，不僅脫離常寧市人口多，人均財力少的實際情況，也脫離經(jīng)濟社會發(fā)展的實情。

（二）專項資金分配不透明，方法滯后

在分配上，目前，常寧市專項資金管理權(quán)在部門，分配權(quán)在財政和有關(guān)部門，使用權(quán)在項目單位，分配方法是“情況分配法”，分配范圍僅限于財政和有關(guān)部門人員，分配缺乏充分的公開透明。如民政資金的分配仍停留在“民政加財政的會議”和“民政加財政的文件”層面上，分配層次不高，資金分配缺乏透明度和公允性。2011年度，常寧市共收到自然災(zāi)害救助資金476萬元，市民政局根據(jù)自己摸查的情況及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上報，分配各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村453.12萬元，其中“戴帽分配”33.95萬元；收到福利彩票公益金資金270.45萬元，該局根據(jù)自己摸查的情況及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上報，分配各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村243.95萬元，其中“戴帽分配”18.50萬元；福利彩票公益金中的五保老人醫(yī)療款16.50萬元全部分配到市中心敬老院，資金分配明顯不公允。資金分配方法也不科學，市民政局按鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)五保對象，而實際發(fā)放數(shù)小于確定數(shù)，出現(xiàn)“冒領(lǐng)”現(xiàn)象。通過調(diào)查，以“戴帽”形式下?lián)艿礁鬣l(xiāng)鎮(zhèn)和村的自然災(zāi)害救助、福利彩票公益金等均未按規(guī)定用途使用，出現(xiàn)專項資金經(jīng)費化。

（三）專項資金管理分散，難以形成合力

專項資金有部門化傾向，設(shè)置的項目繁多，資金管理、使用分散，難以達到整合財政資源、發(fā)揮財政資金使用合力的作用。如有些部門從履行自身職能出發(fā)要求切一塊由自己支配，有限的資金被不合理地分割、分散使用。有些因部門職能有交叉，部分專項資金的扶持對象和范圍也難免出現(xiàn)重疊。如經(jīng)信局、招商局、糧食局都列有支持企業(yè)參加各類會展的經(jīng)費；國土資源局負責的土地整理項目與農(nóng)業(yè)局、水利局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室實施的一些農(nóng)業(yè)綜合項目建設(shè)內(nèi)容基本相同；市科技局對工業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目進行扶持，而經(jīng)信局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局都有各自的產(chǎn)業(yè)化專項資金。一些企業(yè)和個人就利用政策上的漏洞將同一個項目向多個部門申報，達到重復享受的目的。

（四）專項資金使用不夠規(guī)范

1、專項資金不實行單獨核算。項目經(jīng)費與經(jīng)常性經(jīng)費混同使用，擠占、挪用專項資金現(xiàn)象較多，多用于彌補公用經(jīng)費不足。如市募辦2011年度挪用福利彩票公益金5.78萬元用于單位經(jīng)費支出。市畜牧局從養(yǎng)豬農(nóng)戶的能繁母豬補貼資金扣除每頭12元的保險費后以檢疫費的名義收回本單位，用于安排有關(guān)養(yǎng)殖戶和留作經(jīng)費開支。國土局、教育局、房產(chǎn)局、林業(yè)局分別在專項資金中列支招待費，預算安排的項目支出未專項核算反映，部分經(jīng)常的辦公費、印刷費、差旅費、會議費等也列專項資金支出。

2、專項資金補助操作不規(guī)范。如將黨中央國務(wù)院出臺的 “誰擁有田誰受益”的惠農(nóng)補貼政策，調(diào)改為“誰種田誰受益”，把應(yīng)當補貼給農(nóng)戶的種糧補貼補貼到種糧戶。

3、有意規(guī)避有關(guān)規(guī)定，違規(guī)使用專項資金。如 2011年建設(shè)局將總價為130萬元的城市規(guī)劃設(shè)計項目肢解為3個各為50萬元以下的項目，沒有通過招投標直接委托同一個設(shè)計單位進行綜合設(shè)計。

4、年終突擊花錢。一些單位為了不上繳結(jié)余款，年終突擊采購，突擊花錢，或者將尚未啟動或未完成的項目專項支出提前撥付，并且“以撥代支”列入當年支出，達到期末不留結(jié)余，從而不上繳財政之目的。2009—2012年，經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)在專項資金使用和管理上有嚴重違規(guī)違紀行為，3個單位被移送紀檢監(jiān)察部門立案調(diào)查。

三、加強財政專項資金管理的對策建議

（一）進一步明確加強專項資金管理原則

1、綜合預算原則。財政專項資金要在保證資金性質(zhì)和用途不變的前提下，統(tǒng)籌預算內(nèi)外財力，破除部門所有、部門支配的觀念，將所有資金納入綜合預算，提高資金使用效益。

2、重點傾斜原則。財政專項資金要著重向影響國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重點領(lǐng)域、向從根本上提升事業(yè)發(fā)展水平的重點項目、向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點地區(qū)、向全社會和人民群眾關(guān)注的重點問題傾斜，集中財力辦大事。

3、科學決策原則。財政專項資金的管理要制定必要的決策和管理程序，集體決策、科學決策，提高資金使用的透明度，加強項目可行性論證，確保財政資金投向和重點符合黨委、政府的戰(zhàn)略部署，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要。

4、“因素化”分配原則。上級部門在分配專項資金時，要按一般性轉(zhuǎn)移支付資金的分配方法，綜合考慮各地的人口、面積、財力、環(huán)境等因素，實行統(tǒng)籌分配，以節(jié)減各地為爭取專項資金而花費的人財物力，控制非生產(chǎn)性開支，壓縮行政成本。

（二）加大財政專項資金清理整合力度

要緊緊圍繞黨委、政府關(guān)于推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和重點關(guān)注民生等重大決策部署，著力解決財政專項資金支出結(jié)構(gòu)固化、項目安排分散、重點不突出等問題，摸清各種專項資金的管理、使用和效益情況，采取“存量調(diào)結(jié)構(gòu)、增量調(diào)方向、以增量調(diào)存量”的方法，按照“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、確保重點、循序漸進、規(guī)范管理、注重績效”的原則，清理整合和規(guī)范財政專項資金，逐步形成“立項科學、管理規(guī)范、績效明顯”的財政專項資金管理機制，歸并整合諸如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)類等職能相近的專項資金，增強政府集中財力辦大事的能力。整合后的財政專項資金以及新增專項資金，應(yīng)堅持“有所為有所不為”的原則，明確投資方向，把握扶持重點，集中用于重點領(lǐng)域、重點地區(qū)、重點項目，努力實現(xiàn)經(jīng)濟、社會效益最大化。

（三）進一步加強財政專項資金管理制度建設(shè)

利用和完善現(xiàn)行已經(jīng)出臺的財政專項資金管理辦法，規(guī)范財政專項資金的設(shè)立、管理和監(jiān)督，明確界定業(yè)務(wù)主管部門、財政部門、審計部門和紀檢監(jiān)察部門的職責，形成運行過程中各環(huán)節(jié)的相互制約。

1、規(guī)范財政專項資金設(shè)立。專項資金的設(shè)立應(yīng)把握以下三點：一是與經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃相結(jié)合，與近期發(fā)展計劃相配套；二是充分體現(xiàn)黨委、政府的戰(zhàn)略布局和決策意圖，體現(xiàn)發(fā)展的政策導向，體現(xiàn)集中力量辦大事，集中財力解決制約發(fā)展的瓶頸問題的要求；三是重點滿足政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求。設(shè)立專項資金應(yīng)由業(yè)務(wù)主管部門提出申請，經(jīng)財政部門審核后，報市政府批準；或由財政部門提出申請，報市政府批準。各業(yè)務(wù)主管部門要圍繞黨委、政府的中心工作，結(jié)合自身職能確定一個時期的工作重點，然后擬定相應(yīng)的專項資金項目，并提供可行性報告。財政部門應(yīng)及時會同業(yè)務(wù)主管部門對專項資金設(shè)立的必要性、可行性、資金規(guī)模和績效目標組織論證，對符合條件的專項資金項目納入項目庫備用。各部門向政府申報的下年度專項資金計劃，都應(yīng)從項目庫中提取，以克服專項資金設(shè)立時間倉促、論證不充分、可行性差等弊端。所設(shè)立的專項資金都應(yīng)有明確的依據(jù)，確定的目標和使用范圍、使用對象及存續(xù)年限。財政部門應(yīng)積極研究和創(chuàng)造條件，實行完全意義上的“零基預算”，克服“基數(shù)加增長”預算編制方式的不足，使專項資金預算編制更加科學合理和符合本地實際情況。對項目已履行完畢，客觀情況發(fā)生變化，專項資金的績效達不到主要預期目標，專項資金的管理、使用存在嚴重問題，執(zhí)行期限屆滿需要延期的，財政部門要會同業(yè)務(wù)主管部門報請本級人民政府變更、歸并、撤銷或延續(xù)，以建立專項資金正常退出機制。

2、嚴格專項資金管理。要提高財政專項資金管理的集中度。無論是預算內(nèi)還是預算外資金，應(yīng)作為專項資金管理的都應(yīng)盡數(shù)納入并實行統(tǒng)一管理，保證專項資金的完整和安全。要積極推行政務(wù)公開，實行專項資金“三公示”制度。即對項目申報時間、內(nèi)容、要求進行公示，對具體項目資金的安排落實情況進行公示，對項目執(zhí)行完成后的結(jié)果進行公示，提高專項資金使用透明度。要加快國庫集中支付改革，實現(xiàn)資金管理方式的科學化和精細化。對列入政府采購目錄的，按政府采購有關(guān)規(guī)定辦理。不允許將專項資金用于彌補公用經(jīng)費不足，不得用于接待和公款旅游。要對已完成項目的結(jié)余資金及時清理和上繳。

3、加強對專項資金使用的監(jiān)督和績效評估。建立專項資金績效評價監(jiān)督機制是提高專項資金使用效益的有效手段，是構(gòu)建公共財政框架的重要一環(huán)。有關(guān)部門要積極開展以專項資金管理為核心的預算績效評價工作，加強對專項資金事前、事中、事后的全程監(jiān)管，逐步建立完整、科學的專項資金評估機制和監(jiān)督管理體系。積極探索新的財政監(jiān)督方法和手段，嘗試引入輿論和社會監(jiān)督的力量，對于檢查發(fā)現(xiàn)的重大問題，可如實向外界披露。紀檢監(jiān)察、審計、財政等部門要研究制定績效問責制，進一步明確各自職責，加強相互聯(lián)系和協(xié)作，對專項資金使用中的鋪張浪費、弄虛作假、截留挪用、效益低下等現(xiàn)象要及時予以制止，對相關(guān)單位和責任人給予必要的懲處，決不能遷就、容忍甚至包庇。

（課題組成員：滕 文 譚南翔 文志新 寧和平）