基于中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的非營利組織發(fā)展路徑選擇

摘 要：當(dāng)前，中原經(jīng)濟區(qū)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，為非營利組織的發(fā)展提供了機遇和挑戰(zhàn)。然而，目前中原經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)非營利組織遭遇經(jīng)費不足、人員匱乏、組織能力欠缺、政社不分和法制體系不完善等種種發(fā)展困境。應(yīng)該著力從增加政府與非營利組織的互動、健全非營利組織發(fā)展的相關(guān)法律制度、加強非營利組織內(nèi)部管理等方面來促進非營利組織的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：非營利組織；中原經(jīng)濟區(qū)；發(fā)展

中圖分類號：F127 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0227-03

隨著中原經(jīng)濟區(qū)被納入國家“十二五”規(guī)劃和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》之后，中原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的非營利組織發(fā)展迎來了前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。非營利組織作為市場失靈和政府失靈的產(chǎn)物，如何在中原區(qū)發(fā)展中體現(xiàn)自身價值，依靠中原經(jīng)濟區(qū)的雄厚經(jīng)濟社會發(fā)展背景和機遇不斷發(fā)展壯大，則是理論界和實踐領(lǐng)域值得人們思考的問題。本文試圖就這方面的一些問題展開探討，以同學(xué)界同仁商榷。

一、關(guān)于中原經(jīng)濟區(qū)及非營利組織的一般性認識

（一）對非營利組織的理性認識

非營利組織是指不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織[1]。這一組織的稱謂有很多，如“第三部門”、“非政府組織”、“志愿者組織”、“獨立部門”、“公民社會組織”、“免稅組織”、“民間組織”等等。由于這種組織是區(qū)別于第一部門（國家體系）和第二部門（市場體系）的各種社會團體的總稱，因此也被稱為“第三部門”。它的目的是彌補政府和市場的不足。它倡導(dǎo)組織成員通過奉獻、互助等行為來實現(xiàn)組織目標(biāo)。理論層面認為，非營利組織是既不同于政府部門，又與企業(yè)部門相區(qū)別的一種組織類型。

關(guān)于非營利組織的特性，美國著名的學(xué)者萊斯特·薩拉蒙教授指出，非營利組織具有以下幾個重要特征：（1）自治性，即非營利組織有一套完善的內(nèi)部管理程序，基本上能夠獨立處理自身事務(wù)；（2）非政府性，這是區(qū)別于政府的根本屬性，即非營利組織不是政府機構(gòu)及其附屬部分；（3）志愿性，組織的主體是志愿人員，這些組織成員從事公益活動都帶有自愿性質(zhì)；（4）組織性，即非營利組織擁有獨立的完善的內(nèi)部管理機構(gòu)，并擁有獨立的法人資格，能夠有組織的，合法的開展活動；（5）非營利性，這是區(qū)別于企業(yè)的根本屬性，非營利組織通過盈利行為或是非盈利行為所獲得的利潤和收入都必須用于組織的發(fā)展，而不能在組織的管理者中來分配利潤；（6）公益性，即組織活動是以服務(wù)于社會公眾或公共利益的實現(xiàn)為目的。

（二）對中原經(jīng)濟區(qū)的政策解讀

2011年3月，中原經(jīng)濟區(qū)被正式寫入國家“十二五”規(guī)劃綱要，這標(biāo)志著國家加快促進中部崛起的舉措正式上升為國家戰(zhàn)略。繼而，2011年10月，國務(wù)院又下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕32號），該《意見》進一步明確了中原經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略定位，提出了促進城鄉(xiāng)一體化、大力提高公共服務(wù)水平、加強資源節(jié)約和環(huán)境保護、促進文化繁榮、保證農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位等一系列發(fā)展目標(biāo)和政策導(dǎo)向。2012年11月，國務(wù)院正式批復(fù)《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，提出要將中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)成為國家重要的糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地；建設(shè)成為全國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的試驗區(qū)；全國重要的經(jīng)濟增長板，全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點和重要的現(xiàn)代綜合交通樞紐；建成華夏歷史文明傳承的創(chuàng)新區(qū)域。《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》進一步明確了經(jīng)濟建設(shè)、民生改善、資源環(huán)境以及結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的具體發(fā)展目標(biāo)和措施，遂成為建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的綱領(lǐng)性文件。

（三）非營利組織與中原經(jīng)濟區(qū)互動關(guān)系的解讀

改革開放以來，我國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計，河南省2011年國民生產(chǎn)總值突破2.5萬億元，是2006年的2倍，人均生產(chǎn)總值由1 600多美元增加到4 000多美元，財政總收入達到2 800億元；糧食產(chǎn)量連年穩(wěn)定在1 000億斤以上，2011年突破1 100億斤；工業(yè)增加值達到1.4萬億元，集聚發(fā)展的態(tài)勢初步形成。①中原經(jīng)濟區(qū)是以全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重點開發(fā)區(qū)域為基礎(chǔ)，以中原城市群為支撐、涵蓋河南全省、延及周邊地區(qū)的經(jīng)濟區(qū)域。在全國改革發(fā)展大局中具有重要的戰(zhàn)略地位和作用。目前，隨著中原地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷深入，加之國家不斷出臺優(yōu)惠政策賦予中原地區(qū)發(fā)展以新的內(nèi)涵，這些變化客觀上為中原地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)設(shè)了機遇，同時也提出了挑戰(zhàn)。目前，以河南省為中心的中原經(jīng)濟區(qū)的良好社會管理格局已初步形成。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年，河南省依法登記注冊的第三部門組織就有8.78萬個，其中，社會團體4.85萬個，民辦非企業(yè)單位3.89萬個，基金會444個[2]，活動涉及教育、科技、文化、體育、環(huán)保、衛(wèi)生、慈善公益等社會生活的各個領(lǐng)域，此外還有大量未登記的草根民間組織。

二、中原經(jīng)濟區(qū)中非營利組織發(fā)展面臨的問題

（一）經(jīng)費嚴(yán)重不足

數(shù)據(jù)顯示，2010和2011年，河南省公共財政對社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位的預(yù)算支出只占到了公共財政預(yù)算的2%左右；到2012年，這一數(shù)字也沒有明顯變化。由于多方面的原因，民間捐助從2010年也開始呈逐年下降的趨勢。特別值得注意的是，由于基金會組織出現(xiàn)的各種信譽和誠信問題，這些組織面臨的資金短缺問題越來越突出。中原經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略實施以來，第三部門的數(shù)量急劇上升，但是一部分非營利組織只是空有一個軀殼而已，很多組織由于缺乏運作資金而名存實亡。還有一部分組織從事一些與組織使命偏離的活動來獲取私利。當(dāng)前，我國政府機構(gòu)改革致使大部分非營利組織逐漸擺脫政府的控制成為獨立的組織形式，加之政府控制財政支出的加強，大部分政府都迫切希望非營利組織脫離政府系統(tǒng)，因此不再給予資金上的支持，導(dǎo)致非營利組織的資金來源都經(jīng)歷了從早期比較單一的政府撥款到多渠道自籌的過程[2]。

（二）專兼職人員缺乏

數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2011年，河南省注冊的專職志愿者為2.54萬人，到2012年，人數(shù)稍有增長。但是增長不明顯。究其原因表現(xiàn)在兩個方面：第一，由于國家出臺一系列政策措施，對非營利組織的管理越發(fā)規(guī)范，非營利組織的專業(yè)性也越來越強。組織發(fā)展對成員的專業(yè)素養(yǎng)要求也越來越高，他們不再是單純的志愿者，同時也是職業(yè)受薪者，薪金水平對其行為的影響明顯增強。面對目前大部分非營利組織的資金短缺情況，大多數(shù)人會選擇離開而不是留任。第二，人才缺乏的另一個重要原因是非營利組織的志愿失靈。大部分人認為志愿性工作只是幫助一些弱勢群體而已，不需要很專業(yè)，這就導(dǎo)致了大部分非營利組織缺乏專業(yè)性人才。還有一部分志愿者并非出自本身意愿而從事這一職業(yè)，由此就會產(chǎn)生志愿失靈，從而導(dǎo)致人才的大量流失、組織效率低下的現(xiàn)象。

（三）組織發(fā)展能力欠缺

一方面，由于中原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的非營利組織還未擺脫傳統(tǒng)運作模式的約束，繼續(xù)沿襲舊有的管理體制，面對變化了的發(fā)展環(huán)境的需要，非營利組織表現(xiàn)出很大的不適應(yīng)性。他們大都掛靠在業(yè)務(wù)主管部門之下，盲從業(yè)務(wù)主管部門的政策。長期以來，這些組織既不具備制定活動方案的能力，也不具備實施方案的能力。這就導(dǎo)致了這些組織不能有效地調(diào)動員工的積極性，組織的各種公共關(guān)系、社會資本嚴(yán)重不足，組織缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力。另一方面，由于大部分的非營利組織不是獨立的法人實體，加之業(yè)務(wù)主管部門過度干預(yù)非營利組織的內(nèi)部管理，由此造成了一部分非營利組織成為無行為能力的病態(tài)組織實體。這些原因的影響必然導(dǎo)致非營利組織對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的副作用增強。

（四）政社不分

不管是社會團體還是基金會組織都有他們的業(yè)務(wù)主管部門。根據(jù)《河南省社會團體登記管理條例》，河南省的社會團體的業(yè)務(wù)主管部門為縣級以上地方人民政府及人民政府授權(quán)的組織。基金會組織的業(yè)務(wù)主管部門不是同一的。比如，宋慶齡基金會的上級主管單位是河南省統(tǒng)戰(zhàn)部，黃河文化基金會的上級主管單位是河南省文化廳，河南省擁軍優(yōu)屬基金會的上級主管單位是河南省民政廳。但是，大部分的非營利組織的業(yè)務(wù)主管部門都是政府組織，可以看出中原地區(qū)的非營利組織還是官辦色彩較為濃厚。這就致使非營利組織嚴(yán)重缺乏民間性，非政府性由此而遭受質(zhì)疑。掛靠在業(yè)務(wù)主管部門之下，也使非營利組織養(yǎng)成了依賴政府行為的習(xí)慣，遇到問題從不會主動解決，而是由政府出面解決。這就導(dǎo)致非營利組織與政府的界限模糊不清，致使第三域范圍界定的困難。

（五）法制體系不完善

目前，我國有關(guān)非營利組織的法律法規(guī)體系不健全，尤其是針對非營利組織發(fā)展問題導(dǎo)向的法律規(guī)則體系還沒有構(gòu)建起來。主要表現(xiàn)為，一是總體性不足，除了《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱“三大條例”）三大條例之外，沒有針對非營利組織的專門法律。另外，也缺乏黨的政策同法律法規(guī)以及部門法規(guī)的結(jié)合處的諸如《實施辦法》、《細則》等過渡性和補充性的制度形式[3]。二是結(jié)構(gòu)性不足，一些應(yīng)當(dāng)制定的法律由于種種原因沒有制定出來，立法層次不高，且過于籠統(tǒng)，一些本應(yīng)由法律法規(guī)規(guī)定的事項往往由行政規(guī)章或者其他規(guī)范性文件等形式規(guī)定，相對于市場組織和政府組織的制度規(guī)范功能較弱。已有的制度規(guī)范可操作性不強，且較難適用[3]。但是，現(xiàn)行的法律法規(guī)中的許多條款和組織實體發(fā)展之間不協(xié)調(diào)，這些都限制了非營利組織的發(fā)展。這對于中原地區(qū)的非營利組織來說，它們在與政府部門進行合作時就會因自身地位的合法性問題，受到政府和社會的雙重壓力和限制，缺乏最起碼的生存空間。

三、基于中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的非營利組織發(fā)展路徑選擇

（一）增加政府與非營利組織的互動

現(xiàn)代治理理論認為，良好的社會治理形態(tài)應(yīng)該是政府組織、市場組織、非政府組織三位一體的治理網(wǎng)絡(luò)的治理。三種治理主體之間需要建立良好的合作關(guān)系。具體來說，應(yīng)該注意以下幾點。

1.政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變治理理念，充分重視非營利組織的作用。非營利組織作為一種補救性機制，它有著區(qū)別于其他社會治理主體的獨特優(yōu)勢，能夠發(fā)揮有別于其他組織的獨特角色功能。政府要積極創(chuàng)設(shè)環(huán)境，培育非營利組織健康成長，通過多種途徑和方式發(fā)揮非營利組織在解決政府失靈、市場失靈等方面的優(yōu)勢，動員它們支持必要的經(jīng)濟與政治改革，鼓勵他們討論未來的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，增強他們的能力，提高它們的社會責(zé)任感。

2.政府應(yīng)該通過職能社會化來與非營利組織合作。所謂政府職能社會化就是政府通過轉(zhuǎn)移一部分社會職能，由非營利組織或者其他社會組織來承擔(dān)這部分職能，從而實現(xiàn)社會職能的有效實現(xiàn)。政府必須在轉(zhuǎn)移職能的同時和非營利組織建立起合作機制。這就需要政府敢于下放權(quán)力，勇于承擔(dān)責(zé)任，樂于分享利益。非營利組織也應(yīng)該積極承擔(dān)社會職能，通過與政府合作來發(fā)展自身能力。同時政府要做好職能社會化的監(jiān)管，政府職能的社會化，并不意味著政府就沒有了責(zé)任，因為非營利組織也同樣會出現(xiàn)以權(quán)謀私、效率低下、成本過高等問題。

（二）健全非營利組織發(fā)展的相關(guān)法律制度

法律法規(guī)的不健全致使許多非營利組織游離于正常的體制之外，以違法的形式從事各種活動。這樣就導(dǎo)致了非營利組織的發(fā)展處于混亂的狀態(tài)中。所以，健全非營利組織相關(guān)的法律法規(guī)迫在眉睫。

1.加大各級政府的立法力度。針對中原經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，根據(jù)中原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的不同的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，既要制定出一般性的符合中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展需要的宏觀法律制度，也要制定出適合不同區(qū)域特點的具體、微觀的法律制度。在立法過程中，要加強非營利組織的有效參與。

2.促使非營利組織法律制度體系的逐步耦合。從分析非營利組織發(fā)展現(xiàn)狀問題中可以看出，法律制度體系內(nèi)部的矛盾和沖突是主要原因之一。現(xiàn)實中，以我國非營利組織發(fā)展為特定問題導(dǎo)向的法律制度體系則更是缺乏，現(xiàn)行制度規(guī)范之間存在非耦合性現(xiàn)象。為此，建議對原有的制度規(guī)范進行重新編纂處理。

3.增加對非營利組織的稅收優(yōu)惠法律制度規(guī)范。根據(jù)國家稅務(wù)總局《關(guān)于非營利組織免稅資格認定管理有關(guān)問題的通知》，在對非營利組織進行稅收優(yōu)惠的時候應(yīng)該識別營利與非營利行為，對于營利行為，要優(yōu)惠征收稅收，而對于非營利行為則給予免稅[4]。增加稅收優(yōu)惠，有助于非營利組織吸引更多的民間捐助，拓寬資金來源渠道，有足夠的實力來從事公共服務(wù)，為此，中原經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的各級立法部門要制定出可操作性的措施和規(guī)范。

（三）加強非營利組織內(nèi)部管理

1.建立多元化的準(zhǔn)入制度。目前中原經(jīng)濟區(qū)主要采取的是許可批準(zhǔn)制，但這種制度只適應(yīng)部分行業(yè)部門。對于大多數(shù)的非營利組織來說，應(yīng)該實行法人登記備案制度，這種制度能夠保障非營利組織擁有獨立的法人資格。法人資格使得非營利組織可以獨立行使財務(wù)、人事管理權(quán)，并得到法律的保護。這就能夠保障非營利組織健康順利成長發(fā)展。

2.健全非營利組織的資金來源制度。非營利組織的資金來源渠道有多種，基于上文分析，本文認為，拓寬非營利組織的資金來源渠道是一種必要的措施。目前，在中原經(jīng)濟區(qū)中，非營利組織的收入來源主要是公共財政支出，公共財政通包了它們事業(yè)經(jīng)費的供給。但是政府的財政供給是有限的，不能適應(yīng)現(xiàn)代非營利組織發(fā)展的需要。另外，大多數(shù)人錯誤地認為非營利組織的活動是非產(chǎn)業(yè)化的，它們沒有生存和發(fā)展的能力，只能依靠財政的供養(yǎng)。所以非營利組織必須確立明確的改革目標(biāo)，探索新的改革途徑來完善非營利組織的資金來源制度。

3.健全非營利組織的績效評價制度。據(jù)了解，中原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的非營利組織比較重視德與勤的評價與考核，輕視績效評價與考核，而且在作績效評價時主觀隨意性較強，客觀性、公正性差。非營利組織必須改變單一的德與勤的考核，走向多元化的績效評價。這有助于非營利組織提高工作效率，為大眾樹立良好的形象。因此，必須借鑒國外非營利組織管理的成功經(jīng)驗，建立具有特色的非營利組織績效評價體系，從而保證中原經(jīng)濟區(qū)的非營利組織高效率、高質(zhì)量的運轉(zhuǎn)。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]