對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的探索與思考

翟英華

摘 要：近年來，我國對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)進(jìn)行了一些實(shí)踐和探索，但具體的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度體系尚未建立，政府預(yù)算支出未得到有效評(píng)價(jià)，財(cái)政資金使用效益亟待提高。然而，部門預(yù)算全面公開的腳步聲越來越近了，民眾的呼聲越來越高了。建立科學(xué)的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系對(duì)充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益具有很強(qiáng)的緊迫性和重要性。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；績效；評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）05-0114-02

一、當(dāng)前財(cái)政支出的現(xiàn)狀

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，是指政府將滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的資源配置與所取得的社會(huì)實(shí)際效果進(jìn)行比較，來分析政府配置資源的合理性和有效性。評(píng)價(jià)的目的是為了規(guī)范預(yù)算分配，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，降低政府運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金使用的效率。近年來，財(cái)政支出的規(guī)模越來越大，財(cái)政部門在支出績效評(píng)價(jià)領(lǐng)域進(jìn)行了一些實(shí)踐，但具體的評(píng)價(jià)制度體系尚處于摸索階段，財(cái)政預(yù)算依然是重安排、輕監(jiān)督，重爭(zhēng)取、輕管理，重使用、輕績效。部分單位還存在“會(huì)哭的孩子有奶喝”的習(xí)慣思維，項(xiàng)目資金不能嚴(yán)格按規(guī)定用途使用。部分建設(shè)項(xiàng)目因缺乏有效論證而導(dǎo)致效益低下，甚至出現(xiàn)業(yè)主單位、監(jiān)理單位、和施工單位共同蠶食財(cái)政資金的現(xiàn)象。因此，實(shí)踐證明，檢驗(yàn)財(cái)政資金使用是否高效，就必須建立起一套科學(xué)、合理并行之有效的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

二、建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系的現(xiàn)實(shí)意義

目前，我國財(cái)政預(yù)算報(bào)告的重心是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，反映的是各級(jí)政府預(yù)算的收支情況。報(bào)告不能體現(xiàn)政府預(yù)算管理的業(yè)績和政府的工作效率，不能對(duì)或有負(fù)債實(shí)施有效監(jiān)控。各級(jí)人大代表對(duì)財(cái)政預(yù)算收支情況都提出質(zhì)詢。隨著我國預(yù)算管理制度改革的進(jìn)一步深入，必然對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)信息提出更高的要求。因此，開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，不僅必要，而且具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義：有利于增加財(cái)政支出的透明度，提高公眾對(duì)政府的信任；有利于對(duì)項(xiàng)目資金加強(qiáng)事前、事中和事后的控制，促進(jìn)項(xiàng)目管理，增強(qiáng)項(xiàng)目管理者的責(zé)任感；有利于加強(qiáng)監(jiān)督，提高資金使用效益；有利于獲取有效信息，使決策者有效規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)及短期行為，節(jié)約財(cái)政資金，促進(jìn)資源有效配置，從而促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展。

三、政府支出績效低下的原因

（一）思想認(rèn)識(shí)不端正

公款姓“公”，是用來為民謀利的。但現(xiàn)在，有的干部認(rèn)為，公款反正不是自家的錢，不花白不花，花起來大手大腳；有的干部借公款之“雞”為自己“下蛋”，或巴結(jié)領(lǐng)導(dǎo)，或“廣結(jié)善緣”，或變相斂財(cái)；還有的干部好大喜功，追求大手筆、大投入、大排場(chǎng)，內(nèi)在動(dòng)機(jī)就是謀求個(gè)人政績。

（二）制度障礙

1.沒有問責(zé)制度

公共預(yù)算的供給方和需求方的互動(dòng)關(guān)系是不對(duì)稱的，在進(jìn)行預(yù)算配置與預(yù)算再分配的決策時(shí)，犧牲大多數(shù)人利益而使某些人獲利的預(yù)算項(xiàng)目往往超過了能使所有人受益的產(chǎn)品與服務(wù)。如現(xiàn)在的公務(wù)接待，因?yàn)轭A(yù)算安排不合理，成為公款吃喝、送禮打點(diǎn)、觀光旅游的“借口”。而對(duì)一些涉及民生的項(xiàng)目則往往會(huì)因?yàn)槔姹容^分散、預(yù)算過于龐大而被放棄。問責(zé)制度的缺乏，刺激了政府官員對(duì)政府機(jī)構(gòu)自身利益的追求，使得不少部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)大搞形象工程和政績工程，鋪路架橋、舊城改造，建了又拆、拆了又建，工程浪費(fèi)隨心所欲。

2.缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

因?yàn)槿狈τ行У脑u(píng)估，使得部分政府官員在對(duì)財(cái)政資金的使用和分配中追求個(gè)人效益的最大化。因?yàn)?，即便某一部門領(lǐng)導(dǎo)在提供公共物品時(shí)努力爭(zhēng)取用最少的支出辦了最多的事情，這部分節(jié)省的資金也不能用來獎(jiǎng)勵(lì)這個(gè)創(chuàng)造性和管理能力都很強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，也不會(huì)以部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)的節(jié)省程度來衡量這個(gè)官員的辦事能力，而且還會(huì)導(dǎo)致第二年財(cái)政預(yù)算供給的減少，而縮減財(cái)政供給所帶來的不確定因素又往往是難以預(yù)估的。所以，對(duì)政府官員來說，少花錢多辦事，盡量節(jié)省支出，卻得不到合理的評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)勵(lì)，從而不論在物質(zhì)上和精神上都失去了有效的激勵(lì)。

（三）監(jiān)督制約不到位

財(cái)政收入取之于民，用之于民。政府怎么花錢要對(duì)人民有個(gè)交代，要把每一分錢都花在刀刃上，讓百姓看得明明白白。但目前我國的政府支出還沒有做到完全的公開和透明，如最近在網(wǎng)上炒得很熱的計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收金額和使用去向的問題，就沒有做到公開與透明。財(cái)政預(yù)算部門雖然名義上是預(yù)算編制的專職部門，但事實(shí)上，對(duì)預(yù)算編制介入程度不深不細(xì)，只能是在各業(yè)務(wù)部門編制好的預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行局部調(diào)整和匯總，沒有按照精細(xì)化和科學(xué)化的管理要求，運(yùn)用信息化、專業(yè)化和系統(tǒng)化的管理技術(shù)合理評(píng)估。

（四）公眾參與程度不高

從目前公眾參與預(yù)算的情況來看，公眾參與的程度和水平都很有限，在預(yù)算編制過程中，由于預(yù)算指標(biāo)很粗放，不便于人民代表進(jìn)行審查和監(jiān)督，各部門預(yù)算的編制多數(shù)是在上年的基礎(chǔ)上增加一點(diǎn)，或部門與政府之間討價(jià)還價(jià)。由于各級(jí)政府的預(yù)算往往是不公開的，經(jīng)費(fèi)的來源總量、增加量、經(jīng)費(fèi)的分配方法，都由管錢的部門說了算，一般公眾根本沒有發(fā)言權(quán)。在對(duì)公共支出的績效評(píng)價(jià)上，除了各級(jí)人大和審計(jì)機(jī)關(guān)能夠?qū)€(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估外，主要的評(píng)估活動(dòng)還是政府部門內(nèi)部組織實(shí)施的。這種既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的制度安排，降低了公共支出活動(dòng)的透明度，影響了評(píng)價(jià)的公正性。

四、如何建立政府支出績效評(píng)價(jià)體系

（一）加強(qiáng)對(duì)政府支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的分析和研究

一套完整的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫的形成，是設(shè)置財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的目標(biāo)。我們平時(shí)觀察一些政府支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，重點(diǎn)是看支出分配情況而忽略了分配后的結(jié)果。從這一點(diǎn)說，現(xiàn)行的評(píng)價(jià)并不是真正意義上的績效評(píng)價(jià)。例如，計(jì)劃生育系統(tǒng)五年一次的績效考核，對(duì)財(cái)政支出的考核指標(biāo)就是各地方的人均經(jīng)費(fèi)投入和當(dāng)?shù)刎?cái)政對(duì)計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)投入的增長幅度，也就是經(jīng)費(fèi)的使用情況和預(yù)算的執(zhí)行情況。關(guān)注的是執(zhí)行過程的合規(guī)性，而對(duì)支出后的經(jīng)濟(jì)性、效率性及科學(xué)性評(píng)價(jià)還沒有開始實(shí)施或僅僅開始探索。因此，要加強(qiáng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究，要選取這方面的專家，把這項(xiàng)工作真正啟動(dòng)起來，指標(biāo)的設(shè)置要具備導(dǎo)向性、完整性、可行性、重要性、可比性等原則，要能全面、科學(xué)地反映財(cái)政支出的成效。從指標(biāo)的適用性角度將各類指標(biāo)分為4種類型：即通用指標(biāo)、補(bǔ)充指標(biāo)、專用指標(biāo)和評(píng)議指標(biāo)，同時(shí)根據(jù)性質(zhì)的不同，又可分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。

（二）對(duì)政府支出進(jìn)行科學(xué)分類，建立科學(xué)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

政府支出績效評(píng)價(jià)不同于微觀經(jīng)濟(jì)組織的效益評(píng)價(jià)。政府支出績效評(píng)價(jià)不僅要分析計(jì)算直接的、有形的、現(xiàn)實(shí)的投入和產(chǎn)出，而且還要計(jì)算分析間接的、無形的、預(yù)期的投入和產(chǎn)出，支出績效既反映為可用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，又反映為無法用貨幣衡量的政治效益和社會(huì)效益，政府支出績效評(píng)價(jià)遠(yuǎn)比微觀經(jīng)濟(jì)組織的效益評(píng)價(jià)復(fù)雜。筆者認(rèn)為，可以把財(cái)政支出按財(cái)政的功能進(jìn)行分類，先劃分為幾個(gè)大類，再根據(jù)具體情況進(jìn)一步細(xì)分為若干小類，以便同類對(duì)象之間的成本、效益進(jìn)行比較、分析和評(píng)估。評(píng)估時(shí)要做到全面性與特殊性相結(jié)合，定量和定性相結(jié)合。要深入調(diào)查研究，歸納論證，對(duì)同一類的支出項(xiàng)目應(yīng)制定相對(duì)統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于成本、效益能準(zhǔn)確計(jì)量的項(xiàng)目，可以直接用計(jì)量結(jié)果進(jìn)行對(duì)比分析，并作出評(píng)價(jià)。對(duì)成本、效益不能準(zhǔn)確計(jì)量的項(xiàng)目，可以采用專家評(píng)估、公眾問卷及抽樣調(diào)查的手段進(jìn)行評(píng)判。評(píng)判時(shí)要全面考慮到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、短期效益和長期效益、直接效益和間接效益、整體效益和局部效益等，從多種效益的相互結(jié)合中得出最佳評(píng)價(jià)結(jié)果。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化人大和審計(jì)部門的監(jiān)管力度，提高公眾的參與度

推行預(yù)算公開，將完整的政府開支信息置于公眾監(jiān)督之下，一是有利于實(shí)現(xiàn)人民群眾依法有序參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，增強(qiáng)公共支出的透明度，提高公眾對(duì)政府的信任度；二是能增強(qiáng)資金使用者對(duì)資金使用的責(zé)任感；三是有利于形成有效的財(cái)政執(zhí)法和監(jiān)督約束，提高財(cái)政資金使用效益；四是能有效防治腐敗。

（四）改革干部考核制度

俗話說“觸動(dòng)利益比觸及靈魂還難”，要改革預(yù)算體制，就要充實(shí)監(jiān)管力量，加強(qiáng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的隊(duì)伍建設(shè)。如果不具備較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和技能，就無法對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，因此，我覺得每年的支出績效評(píng)價(jià)工作可以委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)辦理，對(duì)符合資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)實(shí)行公開招標(biāo)，以公開、公平、公正的方式確定入圍中介機(jī)構(gòu)，并在事前組織專家組對(duì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估報(bào)告的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)比。再由中標(biāo)單位每年負(fù)責(zé)對(duì)各單位進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，本著定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則，客觀全面的收集信息，分析判斷。分析判斷的結(jié)果作為對(duì)干部考核，提拔重用的依據(jù)，要把真正為老百姓辦事，有能力，有水平，堅(jiān)持少花錢多辦事的干部提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。把一些鋪張浪費(fèi)、揮霍無度、專搞沽名釣譽(yù)的形象工程和形式主義的人清理出領(lǐng)導(dǎo)崗位。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)，做大財(cái)政“蛋糕”固然重要，但“蛋糕”怎么分更考驗(yàn)著黨和政府的智慧和能力。因此，根據(jù)政府公共預(yù)算支出框架，加強(qiáng)預(yù)算體制改革，加快推進(jìn)全口徑預(yù)算體系建設(shè)，建立科學(xué)的績效評(píng)價(jià)體系就顯得尤為重要和緊迫。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 高惠琦]