退耕還林工程綜合效益評(píng)價(jià)——以我國(guó)10個(gè)典型縣為例

■肖慶業(yè) 陳建成 張貞

一、引言與文獻(xiàn)綜述

由于長(zhǎng)期的毀林開(kāi)墾，土地沙漠化加劇，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。1999年，中央決定從四川、甘肅以及陜西三省開(kāi)始試點(diǎn)退耕還林工程，自此我國(guó)大規(guī)模退耕還林拉開(kāi)帷幕。退耕還林工程是新中國(guó)成立以來(lái)，涉及范圍最廣、投資規(guī)模最大、造林?jǐn)?shù)量最多、效果最為顯著的重大生態(tài)工程。從涉及范圍來(lái)看，退耕還林工程覆蓋了25個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的2279個(gè)縣級(jí)單位，涉及1.24億農(nóng)民，涉及面遠(yuǎn)超天然林保護(hù)工程、“三北”和長(zhǎng)江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)工程等其他生態(tài)工程。我國(guó)在退耕還林工程中取得了杰出的成果，國(guó)土綠化面積大幅度增長(zhǎng)，有效地抑制了土壤沙漠化，農(nóng)林業(yè)不斷發(fā)展增速、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨完善。

自退耕還林工程實(shí)施以來(lái)，眾多學(xué)者對(duì)該工程產(chǎn)生的效益進(jìn)行了積極有效的探索并取得了一定的成果。如孫德祥等對(duì)寧夏鹽池退耕還林工程建設(shè)效益，進(jìn)行了描述性分析，并在此基礎(chǔ)上建立了由資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)四個(gè)分項(xiàng)效益構(gòu)成的綜合效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，然后采用層次分析法定量評(píng)價(jià)了該工程的4個(gè)分項(xiàng)效益及綜合效益，最后應(yīng)用GM(1，1)灰色模型對(duì)各種效益進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)。楊旭東以國(guó)內(nèi)外相關(guān)組織構(gòu)建的退耕還林效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，建立了由生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三個(gè)分項(xiàng)效益20項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，然后采用專家評(píng)分法確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重，最后通過(guò)對(duì)研究區(qū)農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查、專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及野外試驗(yàn)監(jiān)測(cè)等手段獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)秭歸縣三大效益及綜合效益進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。

綜上所述，近年來(lái)我國(guó)許多學(xué)者對(duì)退耕還林工程產(chǎn)生的綜合效益進(jìn)行了很多探索和大量研究，并取得了不少研究成果。目前，在退耕還林工程和其他林業(yè)生態(tài)工程效益評(píng)價(jià)中，往往是選擇一種評(píng)價(jià)方法評(píng)價(jià)各地區(qū)效益，最后得出多種不同的排序結(jié)果。然而，這種評(píng)價(jià)方式存在兩個(gè)明顯的問(wèn)題:第一，每一種評(píng)價(jià)方法由于機(jī)理不同會(huì)產(chǎn)生不一樣的結(jié)果，會(huì)存在著一定的誤差，所以僅用一種評(píng)價(jià)方法無(wú)法得到大眾的認(rèn)可。第二，選擇效益評(píng)價(jià)方法時(shí)不夠客觀。單一評(píng)價(jià)方法眾多，不同的人會(huì)選擇不同的評(píng)價(jià)方法，而不同的方法所得到的評(píng)價(jià)結(jié)果一般并不完全相同，這就降低了評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性。另外，對(duì)退耕還林等林業(yè)生態(tài)工程效益的評(píng)價(jià)主要是靜態(tài)的評(píng)價(jià)，不能及時(shí)、全面地反映該工程在不同時(shí)段的變化趨勢(shì)，因而也就無(wú)法準(zhǔn)確掌握各退耕區(qū)效益變化的規(guī)律。鑒于此，本文基于實(shí)地觀測(cè)數(shù)據(jù)和相關(guān)調(diào)研資料，利用組合評(píng)價(jià)模型分析各典型縣退耕還林工程綜合效益動(dòng)態(tài)變化特征，以便為退耕還林工程的可持續(xù)發(fā)展及政府完善相關(guān)政策提供決策依據(jù)，同時(shí)也為開(kāi)展其他林業(yè)生態(tài)工程效益評(píng)價(jià)提供借鑒。

二、退耕還林工程綜合效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

退耕還林工程綜合效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是對(duì)退耕還林活動(dòng)、退耕還林成果及其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步中的影響與作用，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析、評(píng)價(jià)的依據(jù)。根據(jù)系統(tǒng)性與層次性相統(tǒng)一、可操作性和可比性相結(jié)合、動(dòng)態(tài)性與靜態(tài)性相統(tǒng)一的原則，通過(guò)對(duì)退耕還林工程內(nèi)涵的深入理解，本文構(gòu)建了由目標(biāo)層－系統(tǒng)層－狀態(tài)層－指標(biāo)層4個(gè)縱向?qū)哟危鷳B(tài)效益－經(jīng)濟(jì)效益－社會(huì)效益3個(gè)橫向子系統(tǒng)共計(jì)20項(xiàng)指標(biāo)組成的退耕還林工程綜合效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(見(jiàn)表1)。其中，生態(tài)效益指標(biāo)10項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)6項(xiàng)，社會(huì)效益指標(biāo)4項(xiàng)。

表1 退耕還林工程綜合效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

三、退耕還林工程綜合效益組合評(píng)價(jià)模型的建立

目前，在退耕還林工程效益評(píng)價(jià)和其他林業(yè)生態(tài)工程效益評(píng)價(jià)實(shí)踐中，都是選用某種單一評(píng)價(jià)方法如層次分析法、主成分分析法、模糊綜合評(píng)價(jià)法等對(duì)各個(gè)地區(qū)的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。各單一評(píng)價(jià)方法產(chǎn)生的實(shí)際背景和機(jī)理不同，每種方法都有一定的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，采用不同的評(píng)價(jià)方法對(duì)同一個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果一般并不完全相同。對(duì)此，人們的想法自然就是對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行綜合，以彌補(bǔ)各單一評(píng)價(jià)方法的缺點(diǎn)，盡可能多地利用評(píng)價(jià)對(duì)象的信息，從而得出更加客觀、合理的評(píng)價(jià)結(jié)果。這種綜合的技術(shù)，就是組合評(píng)價(jià)法。在保證評(píng)價(jià)方法正確性和適用性的前提下，采用適當(dāng)?shù)慕M合評(píng)價(jià)技術(shù)，可以減少單一評(píng)價(jià)方法產(chǎn)生的偏差，有利于提高評(píng)價(jià)的水平和精度。

(一)單一評(píng)價(jià)方法的確定

在眾多單一評(píng)價(jià)方法中，熵權(quán)法能夠較好地提取數(shù)據(jù)中所包含的信息量，且計(jì)算過(guò)程簡(jiǎn)單易行。灰色關(guān)聯(lián)度分析法對(duì)樣本量大小并無(wú)嚴(yán)格限制，該方法可以排除人為因素帶來(lái)的干擾，使評(píng)價(jià)結(jié)果更符合實(shí)際。優(yōu)劣解距離法靈活方便、適應(yīng)性強(qiáng)，不管是大樣本還是小樣本、多指標(biāo)還是少指標(biāo)都適用。功效系數(shù)法能夠從不同側(cè)面針對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的復(fù)雜性進(jìn)行評(píng)分，在各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)值相差較大的情況下，誤差較小，能夠客觀反映評(píng)價(jià)對(duì)象實(shí)際狀況?；谝陨戏治?，根據(jù)參評(píng)單位不多等特點(diǎn)選用優(yōu)劣解距離法、熵權(quán)法、灰色關(guān)聯(lián)分析法和功效系數(shù)法等四種方法對(duì)退耕還林工程效益進(jìn)行單一評(píng)價(jià)。

(二)組合評(píng)價(jià)模型的建立

本文選用的組合評(píng)價(jià)方法。目前，國(guó)內(nèi)外主要是從權(quán)重的組合、方法的組合和評(píng)價(jià)結(jié)果的組合等三個(gè)方面對(duì)組合評(píng)價(jià)進(jìn)行研究。權(quán)重組合的方法，并沒(méi)有考慮權(quán)重的直接組合給最終結(jié)果所帶來(lái)的影響，這樣所獲得的最終評(píng)價(jià)值是否離真實(shí)結(jié)論最近，是否能夠達(dá)到最終評(píng)價(jià)值或評(píng)價(jià)結(jié)論的最優(yōu)，是否能夠得到真正的理想排序效果，還需要進(jìn)一步推敲。在方法的組合方面，對(duì)方法組合模型的歸納、對(duì)方法集合效果的討論比較少，不少組合方法只是簡(jiǎn)單的“合并組合”而非“有機(jī)組合”?；谠u(píng)價(jià)排序的組合評(píng)價(jià)方法，在實(shí)際運(yùn)用中都是以排序的序次作為分?jǐn)?shù)進(jìn)行組合的，其基本思路是，當(dāng)多方法評(píng)價(jià)排序值中有多數(shù)方法的結(jié)論比較一致而少數(shù)方法排序不一致時(shí)，應(yīng)采用前者的結(jié)論。在評(píng)價(jià)排序的三種常用組合評(píng)價(jià)方法中，平均值法計(jì)算簡(jiǎn)單，且在平方損失函數(shù)最小標(biāo)準(zhǔn)下最優(yōu)。鑒于此，本文為了合理地評(píng)價(jià)退耕還林工程綜合效益，根據(jù)各評(píng)價(jià)方法優(yōu)缺點(diǎn)及適用性分析，選用基于平均值法的評(píng)價(jià)排序組合方法進(jìn)行評(píng)價(jià)。

平均值組合評(píng)價(jià)法步驟。設(shè) rik為 xi(i=1，2，…n，k=1，2，…p)方案在第k種方法下所排的位次。先用排序打分法將每種方法排序的名次rik轉(zhuǎn)換成分?jǐn)?shù)Rik(Rik=n－rik+1)，即第l名得n分，…，第n名得1分，第k名得n－k+1分。其中，如有相同的名次，則取這幾個(gè)位置的平均分，然后計(jì)算不同方法得分的平均值，按平均值重新排序。若有兩個(gè)方案，則計(jì)算不同方法下得分的標(biāo)準(zhǔn)差 σi(σi=，標(biāo)準(zhǔn)小者為優(yōu)。

四、退耕還林工程綜合效益組合評(píng)價(jià)實(shí)證分析

(一)研究區(qū)分布

2010年，國(guó)家林業(yè)局啟動(dòng)了我國(guó)南方地區(qū)退耕還林工程效益監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)課題。該課題選擇了川鄂山地區(qū)(四川、湖北、重慶)、東南紅壤丘陵區(qū) (江西、湖南、廣西)、云貴高原區(qū)(云南、貴州)、海島丘陵區(qū)(海南)、淮陽(yáng)丘陵區(qū)(安徽)五個(gè)生態(tài)類型區(qū)的10個(gè)典型縣，作為效益監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)的基地。這10個(gè)典型縣分別為:四川洪雅縣、湖北秭歸縣、重慶合川區(qū)、江西信豐縣、湖南慈利縣、廣西平果縣、云南巧家縣、貴州黎平縣、海南儋州市和安徽全椒縣。本文以這10個(gè)典型縣為案例，根據(jù)組合評(píng)價(jià)模型對(duì)各縣退耕還林工程綜合效益進(jìn)行實(shí)證分析。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源

對(duì)各典型縣主要退耕還林模式進(jìn)行實(shí)地觀測(cè)和取樣分析，以獲得生態(tài)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，利用生態(tài)效益實(shí)物計(jì)量公式，可計(jì)算得到各典型縣退耕還林生態(tài)效益各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)。通過(guò)查閱各省統(tǒng)計(jì)年鑒、各縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、《中國(guó)縣(市)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中華人民共和國(guó)全國(guó)分縣市人口統(tǒng)計(jì)資料》等相關(guān)年鑒資料，可獲得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益相關(guān)指標(biāo)計(jì)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

表2 10個(gè)典型縣退耕還林工程綜合效益單一評(píng)價(jià)排名

(三)基于單一評(píng)價(jià)方法的綜合效益動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)

我們選擇了2007年、2009年和2011年三個(gè)典型年份對(duì)各縣綜合效益水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)比較，兩年的時(shí)間間隔可以清晰呈現(xiàn)出各縣效益水平的變化趨勢(shì)。本文收集整理了10個(gè)典型縣2007年、2009年、2011年三年各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)(原始數(shù)據(jù)略)，分別選取四種單一評(píng)價(jià)法(優(yōu)劣解距離法、熵權(quán)法、灰色關(guān)聯(lián)法和功效系數(shù)法)，對(duì)10個(gè)典型縣退耕還林工程綜合效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中，灰色關(guān)聯(lián)法評(píng)價(jià)采用DPS數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)完成，優(yōu)劣解距離法、熵權(quán)法和功效系數(shù)法評(píng)價(jià)采用Excel完成，結(jié)果見(jiàn)表2。

(四)基于平均值組合評(píng)價(jià)方法的綜合效益動(dòng)態(tài)組合評(píng)價(jià)

將各縣域的排名轉(zhuǎn)換為得分，進(jìn)而求得各縣的得分均值及標(biāo)準(zhǔn)差，根據(jù)得分均值及標(biāo)準(zhǔn)差對(duì)各縣進(jìn)行排序。按照平均值組合評(píng)價(jià)的原理與步驟，得到各縣2007年、2009年和2011年三年的綜合效益組合評(píng)價(jià)結(jié)果及排名走勢(shì)(見(jiàn)表3)。

(五)結(jié)果分析

總體來(lái)看，經(jīng)過(guò)10余年退耕還林建設(shè)，森林面積大幅度增加，森林覆蓋率快速提高，生態(tài)效益明顯改善。退耕還林工程的實(shí)施，還有力地促進(jìn)了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)增加了農(nóng)民收入，有效地調(diào)整了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，提高了農(nóng)民的文化水平和科技素質(zhì)。但由于各地區(qū)退耕規(guī)模不一樣，氣候和土壤等自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)條件不同以及其他一些因素(如政府組織是否得力、政策宣傳是否到位等)，各地區(qū)自退耕以來(lái)所取得的綜合效益存在著一定差異。

表3 10個(gè)典型縣退耕還林工程綜合效益組合評(píng)價(jià)排名與走勢(shì)

根據(jù)表3中各縣退耕還林綜合效益組合評(píng)價(jià)排名走勢(shì)來(lái)看，合川、信豐縣和儋州呈上升趨勢(shì)，其中合川綜合效益排名由2007年的第5上升到2009年的第4，2011年再升一位，排名第3;信豐縣2009年比2007年前進(jìn)1位，2011年則保持第8名的位置;儋州2007年和2009年均為第7名，2011年上升到第6名。洪雅縣、平果縣、黎平縣、全椒縣呈下降趨勢(shì)，其中，洪雅縣在 2007年排名第1，2009年下跌至第2，2011年又下降兩位，排名第4;平果縣2007年和2009年均排名第6，2011年則下降一位，排名第7;黎平縣2009年比2007年下降一位，2011年仍保持在第5名;全椒縣由2007年的第8名下降到2009年的第9名，2011年仍保持在第9名。秭歸縣和慈利縣則有所波動(dòng)，其中秭歸縣2007年排名第2，2009年下跌至第3，2011年又回升至第1;慈利縣2007年排名第3，2009年上升至第1，2011年又回落至第2。巧家縣排名保持不變，均為最后一位。

五、提高退耕還林工程效益的機(jī)制

由于國(guó)家以及地方各級(jí)政府的高度重視，退耕還林工程取得了十分顯著的階段性建設(shè)成果。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要確保退耕還林成果的鞏固和各項(xiàng)效益的長(zhǎng)期發(fā)揮，必須結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步解決好退耕農(nóng)戶的生產(chǎn)和生計(jì)，建立生態(tài)建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

(一)利益激勵(lì)機(jī)制

只有在退耕還林工程中能夠得到實(shí)惠，農(nóng)戶才會(huì)主動(dòng)地退耕還林。因而，政府需要結(jié)合國(guó)家政策以及農(nóng)戶的實(shí)際需求，采用稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)方式，對(duì)還林的農(nóng)戶進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。進(jìn)一步加大對(duì)退耕還林專項(xiàng)資金的投入力度，這有利于退耕還林工程的施行，也能彌補(bǔ)退耕還林農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)上的損失。

(二)技術(shù)支撐機(jī)制

涉及退耕還林工程的農(nóng)戶，有相當(dāng)一部分素質(zhì)技能較低，難以從事耕種以外的職業(yè)。更多的農(nóng)戶，在失去耕地之后，只能選擇一些科技含量低、附加值低的體力勞動(dòng)，而難以參與科技含量高的職業(yè)。為了改變這種不利局面，必須提升農(nóng)戶的技能和素養(yǎng)，使其在退耕還林以后依然能夠有機(jī)會(huì)有能力解決實(shí)際生活生產(chǎn)問(wèn)題。退耕地區(qū)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，建立實(shí)用型、開(kāi)放型的農(nóng)村科技文化教育培訓(xùn)體系，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)與推廣。積極創(chuàng)建高科技、多樣式的技術(shù)推廣平臺(tái)，積極創(chuàng)建農(nóng)業(yè)科技園、科技示范基地以及科技市場(chǎng)，鼓勵(lì)農(nóng)戶學(xué)習(xí)新技術(shù)、種植新品種。

(三)產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制

大力發(fā)展能使退耕農(nóng)戶有穩(wěn)定收益的后續(xù)產(chǎn)業(yè)，妥善解決好退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)問(wèn)題，這是確保實(shí)現(xiàn)退耕還林“穩(wěn)得住、能致富、不反彈”目標(biāo)的重要措施，事關(guān)退耕還林工程的成敗。退耕地區(qū)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，突破傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，走以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子。退耕地區(qū)可因地制宜地培植優(yōu)質(zhì)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)兼用的工業(yè)原料林、優(yōu)質(zhì)筍竹林、藥材及其他林副特產(chǎn)基地，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實(shí)行生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。同時(shí)，還可大力發(fā)展綠色加工業(yè)與生產(chǎn)性食物鏈工程，利用資源比較優(yōu)勢(shì)培育綠色食品、保健食品及土特產(chǎn)品。

(四)社會(huì)保障機(jī)制

退耕還林工程涉及成千上萬(wàn)的農(nóng)戶及其家庭，為了今后退耕還林工作的順利開(kāi)展及成果鞏固，需進(jìn)一步保障退耕農(nóng)民現(xiàn)在和今后的生產(chǎn)生活。要進(jìn)一步完善農(nóng)村養(yǎng)老基金制度，豐富補(bǔ)貼形式，引導(dǎo)全民參與，確保退耕農(nóng)民能夠真正享受到醫(yī)療保險(xiǎn)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)的福利。退耕地區(qū)的農(nóng)民在進(jìn)城務(wù)工時(shí)，盡可能地獲得和城市居民一樣的最低生活保障，包括工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他社會(huì)福利，以降低農(nóng)民進(jìn)城的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)和損失，保證農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力順利向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

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