民國(guó)文官考試制度立法研究

李 鐸

( 北京大學(xué)出版社，北京 100871 )

法律法規(guī)

民國(guó)文官考試制度立法研究

李 鐸

( 北京大學(xué)出版社，北京 100871 )

民國(guó)文官考試制度的產(chǎn)生有其特定的政治背景、歷史背景和思想背景。民國(guó)時(shí)期呈現(xiàn)出明顯的幾個(gè)歷史階段：南京臨時(shí)政府時(shí)期是民國(guó)文官考試制度的發(fā)端時(shí)期；北京政府時(shí)期是民國(guó)文官考試的發(fā)展時(shí)期；戰(zhàn)前的南京國(guó)民政府時(shí)期是民國(guó)文官考試的進(jìn)一步發(fā)展和完善時(shí)期；戰(zhàn)后的南京國(guó)民政府時(shí)期豐富和完善了文官考試法規(guī)體系。在立法上，民國(guó)文官考試法制化建設(shè)有其突出特征；在運(yùn)行上，盡管民國(guó)文官考試制度受限于當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境沒(méi)能得以很好地施行，但仍有閃光之處值得我們借鑒和深思。

文官考試；考試法規(guī)；法的運(yùn)行

民國(guó)文官考試制度發(fā)端于南京臨時(shí)政府時(shí)期，正式建立于北京政府時(shí)期，發(fā)展完善于南京國(guó)民政府時(shí)期，最后隨著國(guó)民黨政權(quán)在中國(guó)的失敗而終結(jié)。民國(guó)文官考試制度的一個(gè)顯著特征，就是建立了一套完整的文官考試法規(guī)體系，一切考試均依法進(jìn)行。本文試圖就民國(guó)文官考試制度的立法研究做一點(diǎn)探討。

一、民國(guó)文官考試制度產(chǎn)生的時(shí)代背景分析

(一)民國(guó)文官考試制度產(chǎn)生的歷史背景

1.廢除科舉帶來(lái)的巨大沖擊

在中國(guó)古代漫長(zhǎng)的高度中央集權(quán)制度的演進(jìn)過(guò)程中，科舉制扮演著極為重要的角色，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。第一，科舉使官吏的選用之權(quán)集中于中央，加強(qiáng)了中央集權(quán)。第二，科舉制度形成了士紳集團(tuán)，在國(guó)家政權(quán)和基層社會(huì)之間承上啟下，起到維持政體和社會(huì)整合的作用，有力地鞏固了封建統(tǒng)治。第三，科舉將讀書(shū)和做官直接聯(lián)系起來(lái)，形成了“學(xué)而優(yōu)則仕”的普遍價(jià)值取向，促使了社會(huì)價(jià)值的高度一體化。

清末科舉制度的廢除，最直接的后果就是摧毀了傳統(tǒng)的人事制度，切斷了中央集權(quán)吸納人才的通道，打破了社會(huì)人才的垂直流動(dòng)機(jī)制，加劇了政治參與危機(jī)，科舉作為一種特殊的社會(huì)整合和社會(huì)凝聚機(jī)制的功能得以失效?？婆e的廢除所產(chǎn)生的社會(huì)沖擊力，呼吁著新的人事制度的產(chǎn)生。

2.西方近代文官制度的示范效應(yīng)

不論是從創(chuàng)制者的初衷還是法規(guī)本身，抑或是制度本身的運(yùn)作來(lái)看，民國(guó)文官考試制度都主要是以西方近代文官考試制度為藍(lán)本建立起來(lái)的。民國(guó)文官考試制度固然也借鑒了中國(guó)傳統(tǒng)科舉制的某些因子，但是在科舉制1905年基于其種種弊端被廢除后，這種主動(dòng)的借鑒是很有限的。

(二)民國(guó)文官考試制度產(chǎn)生的政治背景

無(wú)論如何，廢除科舉而代之以新式學(xué)堂教育，是歷史的一大進(jìn)步。至于它的廢除所帶來(lái)的各種負(fù)面作用，如果能迅速建立新的制度，是可以有效避免的。但實(shí)際情況是，不僅清政府本身無(wú)法完成這一任務(wù)，即使到了民國(guó)初年也因?yàn)檎值臉O度混亂而一時(shí)難以建立新的人事選拔制度。“舵手在獲得一個(gè)新的羅盤(pán)以前就拋棄了舊的，遂使社會(huì)之船駛?cè)胍粋€(gè)盲目漂流的時(shí)代?！盵1]但問(wèn)題的關(guān)鍵不在于是否要拋棄舊羅盤(pán)，而在于是否能夠盡快獲得一個(gè)新的羅盤(pán)。

(三)民國(guó)文官考試制度產(chǎn)生的思想背景

孫中山的考試思想概括起來(lái)主要包括以下幾個(gè)方面： 1.所有官員均須通過(guò)考試取得資格；2.選舉、考試相互補(bǔ)充；3.考試權(quán)獨(dú)立，一是獨(dú)立于君權(quán)，二是獨(dú)立于行政權(quán)。這些思想，不管是考試權(quán)獨(dú)立、以考試彌補(bǔ)選舉之弊等基本原則，還是考試方法、考試程序等具體規(guī)劃，都對(duì)民國(guó)(尤其是南京國(guó)民政府)的文官考試制度產(chǎn)生了巨大的影響，成為后者的思想基礎(chǔ)。從一定程度上講，民國(guó)文官考試制度的建立和不斷完善正是孫中山文官考試思想的逐步付諸實(shí)施。

二、南京臨時(shí)政府時(shí)期的文官考試法規(guī)

1912年中華民國(guó)臨時(shí)政府設(shè)立法制局(后改為法制院)和銓敘局，著手?jǐn)M定法律，整飭吏治，慎重銓選。法制局首次提出了《文官考試委員官職令》、《文官考試令》、《外交官及領(lǐng)事官考試令》、《法官考試委員官職令》、《法官考試令》等六個(gè)考試法令草案。由于南京臨時(shí)政府僅存在了兩三個(gè)月，這些草案并未通過(guò)正式立法程序，更未能付諸實(shí)施；而本擬設(shè)置的銓敘局也未能建立。但是，這些草案已經(jīng)形成了文官考試制度的基本框架，對(duì)此后文官考試制度的正式建立和發(fā)展完善起到了示范和借鑒作用。

三、北京國(guó)民政府時(shí)期的文官考試法規(guī)

(一)考試法規(guī)的創(chuàng)建

北京國(guó)民政府在參考南京臨時(shí)政府原有法規(guī)草案的基礎(chǔ)上，先后頒布了一系列文官考試法律章程，形成了官等劃分的初步格局，把所有文官分為特任、簡(jiǎn)任、薦任和委任四種。主要分為以下兩個(gè)階段：

1.1915年以前文官考試法規(guī)的制定

北京政府1912年公布《中央行政官等法》；1913年頒布《關(guān)于文官任免執(zhí)行令》，規(guī)定《文官考試法草案》、《典試委員會(huì)編制法草案》等九項(xiàng)草案，“其于本法未公布以前，關(guān)于文官之考試、任免適用之”[2]，構(gòu)成了北京政府文官考試制度的基本內(nèi)容，并被視為民國(guó)文官考試制度正式確立的標(biāo)志。

2.1915年后的文官考試法規(guī)的創(chuàng)建

1913年文官考試任免各法案并未付諸實(shí)行，1915年重新公布修改后的文官考試、任用各項(xiàng)法令主要有：文官高等考試方面的《文官高等考試令》；文官普通考試方面的《文官普通考試令》，《文官普通考試法》；特種文官考試方面的《外交官領(lǐng)事官考試法》，《修正外交官領(lǐng)事官考試令》，《司法官考試令》，《司法官考試法》，《知事試驗(yàn)暫行條例》；檢定考試方面的《外交官領(lǐng)事官考試甄錄規(guī)則》，《關(guān)于司法官考試第三條甄錄規(guī)則》。

(二)考試法規(guī)的實(shí)施

文官考試制度于1916年開(kāi)始付諸實(shí)施(知事試驗(yàn)已先于此開(kāi)始舉行)，到1920年為止文官高等考試和文官普通考試各舉行了兩次。

1.文官高等考試

1913年《文官考試法草案》規(guī)定，高等文官考試分為甄錄試、初試、大試，甄錄試為筆試，初試和大試皆分為筆試和口試。初試和大試科目所考內(nèi)容，主要是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)。1915年，北京政府對(duì)考試程序和科目做了大幅度地變動(dòng)，將考試分為第一試、第二試、第三試、第四試，前三試為筆試，第四試為口試。文官高等考試共分為23個(gè)專門學(xué)科，1919年增至33個(gè)。文官高等考試及格者，由大總統(tǒng)依據(jù)《文官官秩令》授以上士(原官秩高于應(yīng)授之秩者，仍從其原官)。授秩人員依照所考科目，分發(fā)京外各官署學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)時(shí)間以兩年為限，期滿后成績(jī)優(yōu)良者經(jīng)甄別試后作為候補(bǔ)，由政事堂、銓敘局注冊(cè)備案，由各署長(zhǎng)官按薦任職任用程序，以相當(dāng)之職缺呈請(qǐng)任用。

2.文官普通考試

1913年《文官考試法草案》規(guī)定，文官普通考試科目為：國(guó)文、歷史、地理、筆算、法學(xué)通論、經(jīng)濟(jì)學(xué)。1915年頒布的《文官普通考試令》對(duì)考試的方式和內(nèi)容做了進(jìn)一步明確，將考試分為第一試、第二試、第三試。第一、二試為筆試，第三試為口試，三試平均合格者為及格。文官普通考試及格者，由大總統(tǒng)依官秩令授以同少士(原官秩高于應(yīng)授之秩者仍從原官)。授秩人員應(yīng)按照所考科目，分發(fā)京外各官署學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)期限為一年，期滿后成績(jī)優(yōu)良者作為候補(bǔ)由政事堂、銓敘局注冊(cè)備案，由各署長(zhǎng)官按委任職任用程序以相當(dāng)之職缺，按照《委任職任用程序令》任用。[3]

3.特種文官考試

北京政府時(shí)期的特種文官考試主要包括外交官領(lǐng)事官考試、司法官考試、知事試驗(yàn)等。

(1)外交官領(lǐng)事官考試

1919年以前，外交官領(lǐng)事官考試的形式和內(nèi)容都是依據(jù)《文官高等考試令》來(lái)進(jìn)行的，1919年北京政府正式頒布《外交官領(lǐng)事官考試法》，在考試的科目、程序上進(jìn)一步細(xì)化。1927年公布的《修正外交官領(lǐng)事官考試令》，對(duì)考試的有關(guān)規(guī)定做了較大變動(dòng)。

(2)司法官考試

1915年《司法官考試令》規(guī)定，司法官考試與文官高等考試合并舉行，其典試事宜由文官高等考試之典試官、襄校官兼任，并適用《文官高等考試典試令》的相關(guān)規(guī)定。1919年《司法官考試法》的頒布，使司法官考試脫離了文官高等考試。

(3)知事試驗(yàn)

從1913年到1914年，先后頒布了《知事任用暫行條例》、《知事試驗(yàn)暫行條例》及實(shí)施細(xì)則，《修正知事試驗(yàn)條件》及實(shí)施細(xì)則等法規(guī)，明確規(guī)定縣知事的任用資格分為兩種(一是經(jīng)過(guò)考試及格的，二是須保薦并在內(nèi)務(wù)部注冊(cè)的)，并于1914年舉行知事試驗(yàn)。

北京政府時(shí)期初步確立了與文官考試相配套的文官制度，為考試的推行提供了保障，使文官考試開(kāi)始走上法制化、制度化的軌道；同時(shí)，文官考試開(kāi)始建立科學(xué)的文官考試體系，尤其是將司法官考試、外交官領(lǐng)事官考試從文官高等考試中分離出來(lái)，并單獨(dú)對(duì)縣知事進(jìn)行考試，初步形成了特種文官考試的格局，為南京國(guó)民政府時(shí)期的特種文官考試體系的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但是，由于政治局勢(shì)極度混亂，考試法規(guī)的實(shí)施并不令人滿意，文官的考試選拔制度與文官任用制度出現(xiàn)脫節(jié)。

四、抗戰(zhàn)以前南京國(guó)民政府時(shí)期的文官考試法規(guī)(1927-1937年)

(一)文官考試法規(guī)的創(chuàng)建

南京國(guó)民政府時(shí)期正式建立了主管考試的機(jī)構(gòu)——考試院，制定和公布了《考試法》、《典試法》、《襄試法》、《監(jiān)試法》等基本法律法規(guī)。考試院制定和公布了各類單項(xiàng)考試法規(guī)(條例)和檢定考試規(guī)程等，形成了一套比較完善的考試系統(tǒng)和比較全面的考試法規(guī)。

1.考試院的設(shè)置與文官考試法規(guī)的創(chuàng)建

1928年頒布《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》，同年成立考試院籌備處，公布《考試院組織法》，后又先后公布《考試院銓敘部組織法》和《考選委員會(huì)組織法》。至此，建立考試院所依據(jù)的法規(guī)基本齊全。1930年正式成立考試院，作為國(guó)民政府最高考試機(jī)關(guān)，主管考選、銓敘事宜。

2.主要考試法規(guī)的制定和演變

(1)關(guān)于舉行考試之基本法——考試法

南京國(guó)民政府于1929年公布第一部《考試法》，將其作為文官考試制度的基本法規(guī)，之后于1933年、1935年進(jìn)行了兩次修訂。

(2)關(guān)于規(guī)定舉行考試之組織法規(guī)

1935年公布《典試法》，規(guī)定了典試委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職權(quán)，單獨(dú)設(shè)立了試務(wù)處。1930年公布《襄試法》，適用于普通考試和高等考試，于1931年修訂，于1933年廢止。1930年公布《監(jiān)試法》，對(duì)舉行考試的監(jiān)督工作予以明文規(guī)定，1933年作了修訂。

(3)關(guān)于規(guī)定舉行考試之手續(xù)法規(guī)

1930年公布《考試法施行細(xì)則》，至1935年歷經(jīng)三次修正，規(guī)定“考試院所訂的各類考試應(yīng)試科目，在必要時(shí)候可以增減或變更，以適應(yīng)形勢(shì)變化和特殊需要”。[4]1930年公布《典試規(guī)程》，對(duì)典試人員的工作紀(jì)律以及考試事務(wù)辦理程序做了規(guī)定。1933年作了修訂，取消了內(nèi)外場(chǎng)分闈的扃試制度，1935年第三次修訂，規(guī)定典試委員和襄試委員在閱卷和主持面試時(shí)均應(yīng)分組進(jìn)行。

(4)關(guān)于規(guī)定各類考試之科目及其單行法規(guī)

高等考試條例方面，公布了《高等考試財(cái)務(wù)行政人員考試條例》等十余種高等考試單行條例，經(jīng)過(guò)兩次大規(guī)模修訂。普通考試條例方面，抗戰(zhàn)前制定公布的普通文官考試單行條例共有13種，包括普通行政人員、教育行政人員等。特種考試條例方面，1933年以前主要有《特種考試監(jiān)所看守條例》、《引水員考試條例》等五種，1933年以后頒布的單行條例均屬任命人員考試。從《考試法》修訂至抗戰(zhàn)爆發(fā)前夕，共頒布《縣長(zhǎng)考試條例》、《特種考試郵政人員考試條例》等七種任命人員特種考試條例。

(5)關(guān)于舉行考試之補(bǔ)充法規(guī)

1930年公布《考試復(fù)核條例》，對(duì)考試委員會(huì)的組成以及職權(quán)、復(fù)核的標(biāo)準(zhǔn)和程序均作了嚴(yán)格的規(guī)定。1930考試院公布《檢定考試規(guī)程》，1935年又公布了《修正檢定考試規(guī)程》，主要對(duì)考試種類和科目作了調(diào)整。

抗戰(zhàn)以前的南京國(guó)民政府形成了以舉行考試的基本法為基礎(chǔ)，以規(guī)定考試舉行的組織、手續(xù)方面的法規(guī)為程序保障，以規(guī)定考試科目及單行法規(guī)為實(shí)體支柱，以補(bǔ)充法規(guī)為輔的文官考試法律體系，無(wú)論是從內(nèi)容上還是體系上都十分完備。

(二)文官考試法規(guī)的實(shí)施

1.任命人員考試實(shí)施

任命人員考試，后改稱公務(wù)員考試，分為高等考試、普通考試和特種考試三種。

(1)高等考試。高等考試是級(jí)別較高的考試，南京國(guó)民政府先后于1931年、1933年、1935年、1936年舉行了四屆高等文官考試。其中，1933年在考試種類上取消了警察行政人員，增加司法官、統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)人員三種。1933年，公布《第一屆高等考試及格人員任用規(guī)程》和《第一屆高等考試及格人員分發(fā)規(guī)程》，使考試及格人員盡快得到分發(fā)任用。

(2)普通考試

由于各省情形不同，考試院飭令考選委員會(huì)，“分就各省市先行規(guī)劃籌議，可舉行者，先舉行之，有障礙者，則暫后緩”。[5]根據(jù)上述決議，山西、綏遠(yuǎn)、河北、河南等省分別舉行了普通考試，在事實(shí)上普通考試分為首都普通考試和各省普通考試兩大類。普通考試及格人員的分發(fā)，主要是依據(jù)1934年公布的《普通考試及格人員分發(fā)規(guī)程》。

(3)特種考試

南京國(guó)民政府的特種考試正式舉行始于1933年河北、河南兩省的承審員考試。此后直至1936年，各省又舉行過(guò)縣長(zhǎng)、縣司法處審判官、郵務(wù)人員、會(huì)計(jì)人員等特種考試。

2.考試復(fù)核

考試復(fù)核是對(duì)《考試法》頒布以前各機(jī)關(guān)所舉行的考試予以審查，以確定其是否符合標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是對(duì)已舉行的考試的一個(gè)資格追認(rèn)，這是南京國(guó)民政府文官考試走上法制化、制度化軌道的一個(gè)重要步驟?？荚噷徍说闹匾梢罁?jù)是《考試復(fù)核條例》

3.檢定考試

檢定考試是一種應(yīng)考資格考試，主要分為普通檢定考試和高等檢定考試兩種，及格者雖無(wú)學(xué)歷亦得參加普通考試和高等考試。從1931年到1937年前，高等檢定考試和普通檢定考試共有1241人及格。

抗戰(zhàn)以前的南京國(guó)民政府時(shí)期，文官考試制度與文官制度一道確立并得到迅速發(fā)展?？荚嚈C(jī)構(gòu)更加完整、考試法規(guī)更加完善，文官考試的制度化程度更加提高，各類任命人員考試已全面付諸實(shí)施并初見(jiàn)成效，是民國(guó)文官考試制度的發(fā)展和完善階段。當(dāng)然，此時(shí)期的文官考試制度仍然存在很多不足之處，下文將進(jìn)行具體分析。

五、戰(zhàn)時(shí)及戰(zhàn)后南京國(guó)民政府時(shí)期的文官考試法規(guī)(1937-1949年)

(一)考試法規(guī)的創(chuàng)建

在戰(zhàn)時(shí)人事管理制度方面，1940年《各機(jī)關(guān)人事管理暫行辦法》是國(guó)民政府制定的第一個(gè)人事管理法規(guī)，1942年公布了《人事管理?xiàng)l例》，廢止了《各機(jī)關(guān)人事管理暫行辦法》，同年制定公布了《人事管理機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)則》和《人事管理機(jī)構(gòu)辦事規(guī)則》。至此，南京政府統(tǒng)一人事管理制度正式建立?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，在特種考試方面，公布了《非常時(shí)期特種考試條例》、《特種考試銀行人員考試規(guī)則》、《特種考試文書(shū)人員考試規(guī)則》、《特種考試稅務(wù)人員考試規(guī)則》；在公職候選人考試方面，公布了《縣各級(jí)干部人員考試規(guī)則》、《省縣公職候選人考試法》。南京國(guó)民政府宣布“行憲”后，對(duì)各種政治制度做了一些變動(dòng)，與文官考試制度直接相關(guān)的有三項(xiàng)舉措：一是考試院機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化，二是頒布《公務(wù)員任用法》，三是修訂《考試法》。

盡管文官考試法律體系在這一時(shí)期有所完善，但是很多法規(guī)的制定，都受到戰(zhàn)時(shí)政治動(dòng)蕩的影響，帶有明顯的政治傾向和戰(zhàn)時(shí)“非常時(shí)期”的印跡。

(二)考試法規(guī)的實(shí)施

1.公職候選人考試

1940年公布了《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人考試暫行條例施行細(xì)則》、《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人檢核辦法》、《省縣公職候選人考試法》。從1941年到1947年，共及格2747964人，[6]1947年該考試被取消。

2.任命人員考試

(1)高等考試

1939年舉行抗戰(zhàn)時(shí)期的第一次高等考試，除了增加考試地點(diǎn)、嚴(yán)格規(guī)定體檢外，在考試方法和程序方面做了較大的變通，簡(jiǎn)化了程序。此后，高等考試一般每年定期舉行兩次，一些類別的考試經(jīng)常臨時(shí)舉行，考試的次數(shù)和錄取人數(shù)較抗戰(zhàn)以前增加迅速。

(2)普通考試

1940年通過(guò)《普通考試分為初試再試并加以訓(xùn)練辦法》，對(duì)普通考試進(jìn)行改制，并增加了經(jīng)濟(jì)行政、土地行政、合作行政和戶政人員4個(gè)類別。1940年舉行抗戰(zhàn)期間第一次大規(guī)模的普通考試初試。1942年公布《縣各級(jí)干部人員考試規(guī)則》，1944年修正公布《普通考試分為初試再試并加以訓(xùn)練辦法》。

(3)特種考試

《非常時(shí)期特種考試條例》允許考試院依實(shí)際需要自行決定考試的“分類分科”，1939年開(kāi)始特種考試的種類迅速增加。1942年前后，公布的特種考試暫行條例激增至40余種，大體上可以分為行政人員和事務(wù)技術(shù)人員兩大類。《非常時(shí)期特種考試條例》的公布是文官考試發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵舉措。

(4)縣長(zhǎng)考試

抗戰(zhàn)期間的縣長(zhǎng)考試，以1935年頒布的《縣長(zhǎng)考試條例》為主要依據(jù)，但一直到1943年以前，各省縣長(zhǎng)考試舉行的次數(shù)和錄取的人數(shù)都比較少。為擴(kuò)充縣長(zhǎng)來(lái)源，提高縣長(zhǎng)整體素質(zhì)，國(guó)民政府決定直接從高等考試及格人員中挑選優(yōu)秀者充任縣長(zhǎng)，并于1943年公布《高等考試及格人員縣長(zhǎng)挑選條例》。1943年至1946年底，共在高等考試及格人員中挑選縣長(zhǎng)5次，累計(jì)合格人員234名。[7]

(5)檢定考試

抗戰(zhàn)爆發(fā)初期，檢定考試仍以1935年的《修正檢定考試規(guī)程》為依據(jù)，僅適用于任命人員考試。1943年修正時(shí)，使其也適用于專門職技人員考試。此次修正的最大變化是將普通、高等檢定考試均分為甲、乙兩類，同時(shí)對(duì)檢定考試的機(jī)構(gòu)、方法做了一些調(diào)整。

在抗戰(zhàn)前文官考試制度發(fā)展的基礎(chǔ)上， 這一時(shí)期的文官考試制度建立了統(tǒng)一的人事管理制度，在任命人員考試中增設(shè)了縣長(zhǎng)考試制度，其他類型的考試制度盡管都取得了一定的發(fā)展，但是由于政治體制不穩(wěn)定，文官考試制度在事實(shí)上難以為繼。隨著南京國(guó)民政府在全國(guó)統(tǒng)治的結(jié)束，民國(guó)文官考試制度告一段落。

六、民國(guó)文官考試制度立法特征及立法實(shí)施效果分析

先立法，后行考，建立一整套關(guān)于考試制度的法律法規(guī)并依法設(shè)考，是民國(guó)時(shí)期文官考試制度的一個(gè)顯著特征。民國(guó)時(shí)期文官考試制度走上法制化軌道，是與民國(guó)文官制度的不斷完善相依相伴的，完備的法律構(gòu)成了民國(guó)文官考試立法設(shè)考、依法行考的重要條件，又是民國(guó)文官考試走上法制化軌道的重要表現(xiàn)?？梢钥隙ǖ氖牵∪姆ㄒ?guī)是這一制度在時(shí)局動(dòng)蕩的民國(guó)時(shí)期得以不斷發(fā)展完善的條件之一。綜觀全文，民國(guó)文官考試法制化建設(shè)有以下幾個(gè)突出特征：高度重視文官考試立法，堅(jiān)持先立法，再行考；考試法規(guī)數(shù)量大、種類繁雜，內(nèi)容涵蓋廣泛；因時(shí)而變，注重考試法規(guī)的修訂和完善；文官考試立法程序不明確，缺乏制度和法律規(guī)范。

有關(guān)文官考試制度及其法規(guī)實(shí)施情況，民國(guó)時(shí)期從不同角度提出的批評(píng)意見(jiàn)相當(dāng)多，對(duì)此，筆者認(rèn)為，文官考試法規(guī)社會(huì)功能的發(fā)揮需要良好的社會(huì)法治運(yùn)行環(huán)境。首先，民國(guó)時(shí)期動(dòng)蕩的時(shí)局、各種利益集團(tuán)的內(nèi)部斗爭(zhēng)等人為因素，沒(méi)有為文官考試法規(guī)的運(yùn)行提供客觀穩(wěn)定的外部運(yùn)行環(huán)境，是導(dǎo)致民國(guó)文官考試法規(guī)沒(méi)有得以很好實(shí)施的主要原因。第二，法的穩(wěn)定運(yùn)行需要一整套科學(xué)的立法理論體系作為指導(dǎo)，而民國(guó)時(shí)期正處于傳統(tǒng)向現(xiàn)代開(kāi)始轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，并沒(méi)有穩(wěn)定科學(xué)的立法指導(dǎo)思想，制定的考試法規(guī)缺乏法的規(guī)范性和穩(wěn)定性特征。第三，民國(guó)時(shí)期在某種程度上講，還不能稱為統(tǒng)一的國(guó)家，民國(guó)政府制定的考試法規(guī)在有些地方并沒(méi)有施行；另外，基于時(shí)局的不穩(wěn)定特別是戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，所謂的“國(guó)考”沒(méi)有真正由政府統(tǒng)一組織實(shí)施，部分由地方自主組織實(shí)施，地方當(dāng)局對(duì)考試法規(guī)的貫徹不力一定程度上也影響了考試法規(guī)的普及性和有效性。

筆者認(rèn)為，民國(guó)文官考試制度至少在以下方面值得我們深思：第一，民國(guó)文官考試制度既借鑒傳統(tǒng)考試——科舉制的優(yōu)秀東西，又吸收了國(guó)外歐美國(guó)家先進(jìn)的考試?yán)碚?，已?jīng)開(kāi)始與西方法治文明接軌，邁出了法治近代化的第一步。第二，無(wú)論民國(guó)的哪個(gè)時(shí)期，都重視文官考試制度的建設(shè)，致力于探索一種成熟穩(wěn)定的人才選拔機(jī)制，“為國(guó)求賢”，很好地保證了這一制度的連續(xù)性;同時(shí),注意與考試制度相配套的制度法規(guī)的建設(shè)，譬如文官的任用、紀(jì)律、懲戒、俸祿及保障、撫恤等都做了具體的立法規(guī)定，以此確?？荚囍贫鹊牧己眠\(yùn)行。第三，民國(guó)文官考試制度尊重學(xué)術(shù)開(kāi)放自由精神，注重機(jī)會(huì)平等。前者表現(xiàn)在當(dāng)時(shí)的報(bào)紙隨處可見(jiàn)時(shí)人對(duì)考試制度的評(píng)價(jià)，褒獎(jiǎng)、批評(píng)甚至詆毀不一而足；后者表現(xiàn)在民國(guó)文官考試法規(guī)中，對(duì)考生的資格一再放寬，舉行檢定考試更是以給沒(méi)有相應(yīng)學(xué)歷及任職經(jīng)歷的有才之士提供參加文官考試機(jī)會(huì)為目的，在那個(gè)特殊的歷史時(shí)期，這些做法都難能可貴。

[1][美]吉爾伯特·羅茲曼.中國(guó)的現(xiàn)代化[M].南京：江蘇人民出版社，1995.

[2]中國(guó)第二歷史檔案館藏.北京國(guó)民政府《政府公告》第243號(hào)[Z].1913-1-9.

[3]楊學(xué)為.中國(guó)考試通史[M].北京：首都師范大學(xué)出版社，2003.

[4]考試法施行細(xì)則[A].1935-8-6.陳天錫.考試院施政編年錄(初稿第三編)[Z].96.

[5]楊學(xué)為.中國(guó)考試史文獻(xiàn)集成(民國(guó)卷)[M].北京：高等教育出版社，2003.

[6]省縣公職候選人檢核辦法[A].考試院參事處.考銓法規(guī)集(第一輯)[Z].108.

[7]王奇生.中國(guó)考試通史(卷四)[M].北京：首都師范大學(xué)出版社，2004.

(責(zé)任編輯：付元紅)

Legislation Study on Civil Servant Examination System during the Republic Period of China

LI Duo

( Peking University Press, Beijing 100871, China )

The civil servant examination system during the republic period of China has its certain political, historical and ideological backgrounds. The Republic China is composed of several time periods: the examination system was started in the Nanjing interim government period, developed during the Beijing government period, further developed in the pre-war Nanjing national government period and perfected in the post-war Nanjing national government period. From the view point of legislation, the legal construction of the examination system has its prominent features; from the view point of practice, although due to the restrictions of its political environment the system was not well operated, it still has advantages worth rumination and reflection.

civil servant examinations；legal rules of examinations；the operation of law

2014-05-12

李鐸(1983-)，男，河南南陽(yáng)人，編輯。

DF921

A

1671-4385(2014)04-0088-06