經(jīng)濟(jì)法中政府的雙重角色及其法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

鄭海峰

法律責(zé)任是法學(xué)的基本范疇之一，但到底何為法律責(zé)任，學(xué)界長期眾說紛紜，無論上述對法律責(zé)任定義的學(xué)說有何不同，其普遍承認(rèn)法律責(zé)任的基礎(chǔ)來源于法律義務(wù)，只有在立法設(shè)定的法律義務(wù)不被遵守時才有可能產(chǎn)生法律責(zé)任。另外從法律運(yùn)動的發(fā)展過程看，社會關(guān)系才是法律責(zé)任產(chǎn)生的終極理由，權(quán)利義務(wù)是立法者用以調(diào)整社會關(guān)系的方法，因此法律責(zé)任產(chǎn)生的邏輯關(guān)系是“社會關(guān)系——權(quán)利義務(wù)——法律責(zé)任”。這樣一來，經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的概念就得以明確——經(jīng)濟(jì)法責(zé)任是經(jīng)濟(jì)法主體不履行經(jīng)濟(jì)法義務(wù)而承擔(dān)的責(zé)任。這樣一來，經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的概念就得以明確——經(jīng)濟(jì)法責(zé)任是經(jīng)濟(jì)法主體不履行經(jīng)濟(jì)法義務(wù)而承擔(dān)的責(zé)任。

在這樣的責(zé)任體系下，很多困擾學(xué)界多年的理論問題就有了合理的解釋。其一，經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的獨(dú)立性是毋庸置疑的，除非否認(rèn)經(jīng)濟(jì)法所調(diào)整的社會關(guān)系的獨(dú)立存在。其二，經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任形式也得以明確，其具有多樣性。因?yàn)橐环N責(zé)任形式不可能被某一部門法所專有，可能會被應(yīng)用于多種部門法責(zé)任，經(jīng)濟(jì)法責(zé)任也可能會有“賠償損失”、“罰款”或者“刑事處罰”等在傳統(tǒng)分類上被認(rèn)為是民事責(zé)任、行政責(zé)任或者刑事責(zé)任的責(zé)任形式。

由此可見，要研究經(jīng)濟(jì)法中的政府責(zé)任，首先要分析政府在經(jīng)濟(jì)法所調(diào)整的社會關(guān)系中的地位，以及政府在經(jīng)濟(jì)法中所承擔(dān)的義務(wù)。

一、政府在經(jīng)濟(jì)法中的雙重角色及其相應(yīng)的法律責(zé)任

法律意義上的政府指行使國家的行政機(jī)關(guān)，是與國家的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相對應(yīng)的國家機(jī)構(gòu)組成部分。雖然目前學(xué)界對經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對象并無統(tǒng)一定論，但是基本都承認(rèn)經(jīng)濟(jì)法是維護(hù)社會公共利益之法。經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對象為公民、企事業(yè)組織和政府在經(jīng)濟(jì)活動中與社會整體之間的關(guān)系。其中又包含著兩類社會關(guān)系:一類是政府在經(jīng)濟(jì)活動中與社會公共利益的關(guān)系;一類是自然人和企事業(yè)組織與社會公共利益的關(guān)系。在不同的社會關(guān)系中，政府的地位、權(quán)利義務(wù)及其法律責(zé)任也不同。

1.政府在經(jīng)濟(jì)法中的當(dāng)事人角色及其責(zé)任。由于現(xiàn)代社會的發(fā)展，政府越來越多地參與到經(jīng)濟(jì)活動中，主要表現(xiàn)在為社會提供“公共產(chǎn)品”的領(lǐng)域。而政府由于其自然人和經(jīng)濟(jì)人屬性、階級屬性、民族地域?qū)傩?、非市場屬性、非理性屬性、時效性以及權(quán)力天然擴(kuò)張屬性等的存在，存在著許多損害社會公共利益的行為，即所謂“政府失靈”的現(xiàn)象。故政府屬于與社會公共利益對立的市場主體。因此經(jīng)濟(jì)法需要對政府設(shè)置權(quán)利、義務(wù)與法律責(zé)任。此時，政府是經(jīng)濟(jì)法中的“當(dāng)事人”，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。

2.政府作為經(jīng)濟(jì)法執(zhí)法者的角色及其責(zé)任。由于自然人、企事業(yè)經(jīng)濟(jì)組織以及社會中介組織等在一定程度上與社會公共利益存在著對立，故其也是經(jīng)濟(jì)法的主體。在自然人、企事業(yè)經(jīng)濟(jì)組織以及社會中介組織與社會公共利益的關(guān)系中，政府是一種居中的執(zhí)法者、裁判者的角色。在這種情況下，政府既不享受權(quán)利，也不承擔(dān)義務(wù)，因此從法理上講，政府不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。

若政府違反了執(zhí)法者的職責(zé)而承擔(dān)的責(zé)任，實(shí)質(zhì)上是行政責(zé)任和刑事責(zé)任，但是經(jīng)濟(jì)法法規(guī)中存在就政府這種執(zhí)法者角色的法律責(zé)任的規(guī)定，這該如何解釋?筆者認(rèn)為，這是經(jīng)濟(jì)法法律法規(guī)所常采用的單行法和混合立法模式的反映，經(jīng)濟(jì)法各單行法雖以經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)的法律規(guī)范為主，但是同時也包含著其他部門法性質(zhì)的規(guī)范。典型的例子就是經(jīng)濟(jì)法中廣泛規(guī)定的行政機(jī)關(guān)及其工作人員瀆職的責(zé)任，這是一種行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的就是刑事責(zé)任。

3.我國經(jīng)濟(jì)法中政府法律責(zé)任的實(shí)證分析。通過對《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》等經(jīng)濟(jì)法主要的法律法規(guī)中涉及到行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任的條款進(jìn)行匯總歸納后，可以看出，與政府在經(jīng)濟(jì)法中的雙重角色相對應(yīng)的是，經(jīng)濟(jì)法中的法律責(zé)任條款也明顯分為兩類:其一就是政府作為執(zhí)法者、裁判者所承擔(dān)的責(zé)任，這樣的責(zé)任主要規(guī)定在市場規(guī)制法領(lǐng)域，如廣泛規(guī)定的政府及其工作人員監(jiān)管不力、瀆職和受賄的責(zé)任。正如上文所述，這種責(zé)任實(shí)質(zhì)是行政責(zé)任或刑事責(zé)任，用行政法以及刑法的規(guī)定足以有效實(shí)現(xiàn)其法律責(zé)任。其二就是政府作為市場主體，作為經(jīng)濟(jì)法的“當(dāng)事人”所承擔(dān)的法律責(zé)任，其主要規(guī)定在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，如《預(yù)算法》、《中國人民銀行法》等，在市場規(guī)制法領(lǐng)域中也存在著一些特殊規(guī)定，如《反壟斷法》中行政壟斷的責(zé)任，《反不正當(dāng)競爭法》中政府限制經(jīng)營者正當(dāng)活動、阻礙商品流通的責(zé)任，《價格法》中政府違法定價行為的責(zé)任等。

二、政府經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的實(shí)現(xiàn)障礙

通過政府的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的相關(guān)條文的考察，可以看出，政府經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的承擔(dān)基本上是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的方式，如上級責(zé)令改正、對相關(guān)責(zé)任人員的處分等。但是這種責(zé)任承擔(dān)的方式也存在著許多問題，具體體現(xiàn)在:

第一，從一般的法理來看，任何人都不應(yīng)該成為自己案件的法官，但是對于政府的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任采取內(nèi)部監(jiān)督的方式，就違背了此法理。即使是由承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的政府機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，而上下級政府機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系有可能產(chǎn)生裙帶關(guān)系或者是利益共同體，這種情況下，內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)，政府的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任實(shí)難追究。

第二，政府的法律責(zé)任的承擔(dān)，除了上級的責(zé)令改正之外，一般沒有對政府機(jī)關(guān)主體直接的規(guī)定，而是規(guī)定由政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的相關(guān)工作人員來承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這樣一來，政府本身的法律責(zé)任則被弱化，僅僅承擔(dān)政治責(zé)任和道義責(zé)任。根據(jù)公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)，政府也是追求其自身利益最大化的。僅僅規(guī)定政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的相關(guān)工作人員的法律責(zé)任，最終的結(jié)果可能只是少部分人承擔(dān)了的不利后果，政府卻因?yàn)槠淝趾ι鐣怖娴男袨槎@得整體利益。這種情況下，無法抑制政府機(jī)關(guān)再次違法追求利益的沖動。

第三，在經(jīng)濟(jì)法中，政府作為“當(dāng)事人”時，其需要被經(jīng)濟(jì)法所規(guī)則的行為主要有:行政壟斷行為、政府的限制競爭行為、政府制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策的行為、政府處分國有資產(chǎn)的行為、政府采購行為等。這其中大部分屬于抽象行政行為，由于抽象行政行為在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)不具有可訴性，這就排除了司法機(jī)關(guān)對政府經(jīng)濟(jì)行為的審查，政府履行經(jīng)濟(jì)法義務(wù)的情況沒有有效的監(jiān)督機(jī)制。

第四，目前的政府經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的設(shè)置無法保障對社會公共利益的維護(hù)。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任是一種對社會責(zé)任，是一種懲罰性和補(bǔ)償性相結(jié)合的責(zé)任。政府違反經(jīng)濟(jì)法義務(wù)的行為，對社會公共利益的侵害更為嚴(yán)重，所以對政府的違法行為，應(yīng)當(dāng)設(shè)定更嚴(yán)格的責(zé)任。然而僅規(guī)定對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的處分，無法抑制政府機(jī)關(guān)違法追求利益的沖動，自然無法體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的懲罰性所追求的“預(yù)防”之效果;另一方面，政府主體本身責(zé)任的缺失，導(dǎo)致對政府違法行為的受害者的賠償或補(bǔ)償無法實(shí)現(xiàn)。這一問題在宏觀調(diào)控領(lǐng)域尤其突出。

三、政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的法律機(jī)制完善

目前我國現(xiàn)行的法律體系下，針對政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的機(jī)制存在著許多不足之處，應(yīng)當(dāng)從責(zé)任形式和監(jiān)督機(jī)制兩方面進(jìn)行完善。

1.創(chuàng)新和完善政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的責(zé)任形式。若使政府能夠真正地履行起其應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)法的義務(wù)，那么必須使政府的責(zé)任落實(shí)到實(shí)處，首先應(yīng)當(dāng)對其責(zé)任形式進(jìn)行完善與創(chuàng)新，一般而言，政府經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的責(zé)任形式應(yīng)當(dāng)主要包括以下幾種:

第一，政治責(zé)任的形式。包括改變和撤銷政府的違法規(guī)定和行為以及引咎辭職。當(dāng)政府不履行其經(jīng)濟(jì)法義務(wù)的行為，如行政壟斷、限制經(jīng)營者正當(dāng)活動、阻礙商品流通以及政府違法定價等行為，由上級政府或者權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)予以改變和撤銷。引咎辭職是指當(dāng)政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)因決策失誤等造成重大損失或者惡劣影響時，應(yīng)當(dāng)負(fù)引咎辭職的責(zé)任，以示對其予以懲戒，使政府能夠更加謹(jǐn)慎地行使權(quán)力，履行義務(wù)，做出決策。

第二，對政府的行為罰。主要有停止侵害、實(shí)際履行、糾正、重做、恢復(fù)原狀等。行為罰是要求政府“主動作為”，來履行政府所肩負(fù)的經(jīng)濟(jì)法義務(wù)，或是消除政府危害社會公共利益行為的存續(xù)，“這是一種十分必要和有效的責(zé)任形式，但許多國家的經(jīng)濟(jì)法中，這種責(zé)任形式尚未很好確立。”

第三，對政府的財(cái)產(chǎn)罰。包括以下兩種賠償形式:其一，政府違法行為賠償，是指由于政府不履行其經(jīng)濟(jì)法義務(wù)的行為，對一些經(jīng)營者、消費(fèi)者的利益也會產(chǎn)生損害，此時，就需要政府對被損害的利益進(jìn)行賠償。其二，政府經(jīng)濟(jì)決策失誤賠償，是指因政府決策失誤而由政府及其責(zé)任人員承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)責(zé)任，這在宏觀調(diào)控領(lǐng)域尤其突出。政府經(jīng)濟(jì)決策失誤賠償涉及國家賠償，但是經(jīng)濟(jì)法上的國家賠償不是通常所說的行政賠償或者司法賠償，而是立法賠償。因?yàn)檎臎Q策失誤往往是立法失誤或者立法性政策的失誤，因而當(dāng)其造成相應(yīng)的損害時，應(yīng)當(dāng)是“立法賠償”這種責(zé)任的承擔(dān)方式，主要是國家賠償、停止侵害行為等。然而，宏觀調(diào)控行為大多數(shù)是抽象行為，不具可訴性，而且還存在統(tǒng)計(jì)上受害者的損失難以量化的問題。另外，對政府的財(cái)產(chǎn)罰還涉及政府經(jīng)濟(jì)來源的財(cái)政補(bǔ)償性問題，政府的賠償責(zé)任最終還是納稅人來承擔(dān)。由于以上問題的存在，立法賠償?shù)暮戏ㄐ院涂刹僮餍赃€存在較大爭議，目前我國并無立法賠償制度。

2.強(qiáng)化政府經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制。目前我國對政府經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的機(jī)制主要是政府內(nèi)部監(jiān)督，在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，如《預(yù)算法》和《中國人民銀行法》還兼有立法監(jiān)督的方式。主要是指通過各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對國家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如對政府預(yù)決算的監(jiān)督。但目前的監(jiān)督體制還有需要完善的地方。

第一，強(qiáng)化立法監(jiān)督。目前我國普遍存在的情況是，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的權(quán)力虛置，人大監(jiān)督處于有名無實(shí)的狀態(tài)。使各級人大真正地履行起監(jiān)督的職責(zé)，將對政府履行經(jīng)濟(jì)法義務(wù)的情況進(jìn)行有效地監(jiān)督。強(qiáng)化立法監(jiān)督，是在我國目前的制度體系下的最優(yōu)選擇，阻力較小，成本也是最低。

第二，引入司法監(jiān)督，擴(kuò)大公益訴訟的受案范圍和原告主體資格。司法機(jī)關(guān)對政府經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的追究主要是通過公益訴訟。新的民事訴訟法已經(jīng)確立了公益訴訟制度，但是范圍有限，限于環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的訴訟。要對政府的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，就要擴(kuò)大公益訴訟的受案范圍，不僅限于民事性質(zhì)的公益訴訟，還應(yīng)包括行政公益訴訟。那么對于政府的部分不具有抽象性的經(jīng)濟(jì)行為，如行政壟斷行為、政府的限制競爭行為、處分國有資產(chǎn)行為、政府濫用稅款等危害社會公共利益的行為，都納入到公益訴訟的受案范圍中。另一方面，也要擴(kuò)大原告的訴訟主體資格，而不是僅限于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”。

在正確認(rèn)識政府在經(jīng)濟(jì)法中的雙重角色之后，通過對現(xiàn)行法律的分析，可以看出，在我國當(dāng)前法律體系下，政府的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的完全實(shí)現(xiàn)還存在著一些障礙，應(yīng)當(dāng)從責(zé)任形式和監(jiān)督機(jī)制兩方面完善。由于政府角色的多重性與復(fù)雜性，其組織機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)來源也有特殊性，在其承擔(dān)的責(zé)任形式也有所限制。而且在我國目前的制度環(huán)境下，給政府設(shè)立更多的責(zé)任形式，有一定的困難和阻力。所以目前最優(yōu)的路徑還是從完善監(jiān)督機(jī)制入手，通過強(qiáng)化監(jiān)督，達(dá)到“有責(zé)必究”的效果，使政府的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任得到真正落實(shí)。

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