山西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)法律制度問題研究*

閆愛青,邵 勇

(山西警官高等?？茖W(xué)校，山西 太原 030021)

城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種現(xiàn)象，它不僅僅是社會(huì)物質(zhì)文明的體現(xiàn)，更是社會(huì)精神文明發(fā)展的動(dòng)因。城鎮(zhèn)化就是指伴隨著工業(yè)化而發(fā)生的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)?？焖侔l(fā)展，城鎮(zhèn)人口急劇增加，城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活中逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位的過程。由此看來，城鎮(zhèn)化意味著生產(chǎn)要素的聚集、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)體系的完善、資源配置的優(yōu)化以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)等等，城鎮(zhèn)化既包含城市在深度上的發(fā)展，也包含城市在廣度上的擴(kuò)展。因此，城鎮(zhèn)化的發(fā)展與現(xiàn)代化、工業(yè)化的發(fā)展緊密相連。新型城鎮(zhèn)化就是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的區(qū)別在于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護(hù)農(nóng)民利益，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。新型城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的城市人口比例增加和規(guī)模擴(kuò)張，而是強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展。山西正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展的有效途徑。而建立健全相關(guān)法律制度，為山西城鎮(zhèn)化建設(shè)提供保障，對(duì)于 “十二五”期間實(shí)現(xiàn)山西的轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、山西城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來，山西的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)取得了一些成就，集中體現(xiàn)在逐步改善城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施，努力提高城鎮(zhèn)的公共服務(wù)功能，注重優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量等方面。但是，山西城鎮(zhèn)化的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)還有待于進(jìn)一步提高?？v觀山西城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀，尚存在以下三方面的問題。

(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后

改革開放以來，山西的城市建設(shè)有所發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施狀況也得到明顯好轉(zhuǎn)，但是城市交通擁堵，水、電、氣供應(yīng)不足，人均擁有城市公共設(shè)施不足及其服務(wù)水平低下，所有這些都影響和制約著山西城鎮(zhèn)化的發(fā)展。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后于城市發(fā)展，有些城市只注重城鎮(zhèn)化的形式，而忽略了城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵建設(shè)，只是一味地?cái)U(kuò)大城市的范圍，卻沒有整體的科學(xué)規(guī)劃，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施要么跟不上、要么反復(fù)建設(shè)，施工期限延長(zhǎng)，進(jìn)而影響居民的正常生活，甚至造成資源的浪費(fèi)。

(二)城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)模相對(duì)偏小

山西城鎮(zhèn)群的構(gòu)建尚處于起步階段，在城市建設(shè)上，往往由于盲目求快而導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。此外，單純注重城市區(qū)域的擴(kuò)大，而不重視城市空間組織的優(yōu)化和城市功能的完善，造成城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)模相對(duì)偏小。同時(shí),在城市管理上也存在漏洞，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、中小學(xué)建設(shè)滯后、社區(qū)商業(yè)布局混亂、城市環(huán)境衛(wèi)生較差。城鎮(zhèn)化建設(shè)需要科學(xué)合理的規(guī)劃，山西應(yīng)根據(jù)自己的自然地理環(huán)境，按照“空間集聚、組群推進(jìn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展” 的原則，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)向發(fā)展條件好的區(qū)域相對(duì)集中，加快發(fā)展太原都市區(qū)和都市圈，逐步壯大晉北、晉南、晉東南城鎮(zhèn)群，構(gòu)建“一核一圈三群”[注]“一核”即由太原市區(qū)、晉中市區(qū)、清徐縣城、陽(yáng)曲縣城構(gòu)成的太原都市區(qū)，是全省城鎮(zhèn)體系的組織核心，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的增長(zhǎng)極核；“一圈”即太原都市圈，是以太原都市區(qū)為核心，太原盆地城鎮(zhèn)密集區(qū)為主體，包括太原、晉中、呂梁、忻州五市的30個(gè)縣(市、區(qū))；“三群”即以大同、朔州為核心的晉北中部城鎮(zhèn)群，以臨汾、運(yùn)城為核心的晉南中部城鎮(zhèn)群，以長(zhǎng)治、晉城為核心的晉東南中部城鎮(zhèn)群。的城鎮(zhèn)空間布局框架，只有這樣，城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)模才能逐步實(shí)現(xiàn)真正意義上的擴(kuò)大。

(三)城鎮(zhèn)居民生活環(huán)境有待改善

山西面臨著“城中村”、城市棚戶區(qū)、工礦棚戶區(qū)的改造，由此帶來的交通擁堵、出行困難、水電氣供應(yīng)不足、環(huán)境污染等問題突出。因此，應(yīng)盡快完善區(qū)域綜合交通體系，加強(qiáng)區(qū)域供水、供電、供氣設(shè)施建設(shè)、加快區(qū)域生態(tài)體系構(gòu)建。此外，資源型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展離不開資源型城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，而對(duì)不同類型的資源型城鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其自然地理的實(shí)際情況，采取不同的策略和模式進(jìn)行轉(zhuǎn)型。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照工業(yè)新型化的總體要求，發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)及其加工業(yè)、配套產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，并且要促進(jìn)支柱產(chǎn)業(yè)的多元化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。要不斷強(qiáng)化城鎮(zhèn)的綜合功能，逐步形成多樣化、現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)職能體系，進(jìn)而使城鎮(zhèn)的綜合服務(wù)能力有所增強(qiáng)，著力解決資源型城鎮(zhèn)的環(huán)境污染治理和生態(tài)修復(fù)問題，進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)綠化的范圍。只有這樣，城鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境才能真正得以改善。

二、建立健全山西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)法律制度

山西要進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必然要立足于山西的現(xiàn)狀，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)模小、城鎮(zhèn)居民生活環(huán)境差等問題，必然要求建立健全相關(guān)的法律制度。按照黨的十八大精神，要進(jìn)一步完善山西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法律制度，必須解放思想，與時(shí)俱進(jìn)，切實(shí)把握好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系。

(一)完善城鄉(xiāng)規(guī)劃制度

完善城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，要以現(xiàn)代理念與地方特色相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)群和城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，把住房建設(shè)、道路建設(shè)與城市建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)整體開發(fā)、配套建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)方式的轉(zhuǎn)型?？梢哉f，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃之間既相對(duì)獨(dú)立，又相互聯(lián)系。只有圍繞山西的“一核一圈三群”的城鎮(zhèn)體系框架，科學(xué)合理地進(jìn)行規(guī)劃，才能使三者之間相互協(xié)調(diào)。為此，應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)章制度，建立定位清晰、功能互補(bǔ)、銜接協(xié)調(diào)的新體制，建立科學(xué)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃體系運(yùn)作程序，建立規(guī)劃實(shí)施后的評(píng)估機(jī)制，引入城市規(guī)劃及其變更的司法審查程序，充分發(fā)揮規(guī)劃實(shí)施中的法律監(jiān)督作用。

(二)創(chuàng)新社會(huì)管理制度

創(chuàng)新社會(huì)管理制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)管理一體化。按照“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”的原則，明確各級(jí)政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的職責(zé)。全國(guó)人大或其常委會(huì)就行政管理體制改革作出授權(quán)性的規(guī)定，如根據(jù)有關(guān)規(guī)定和法律原則，能夠作出行政權(quán)力下放授權(quán)的必須是同一機(jī)關(guān)作出的規(guī)定或者是上位法的規(guī)定。因此，對(duì)于法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章明確規(guī)定縣級(jí)以上部門行使的行政執(zhí)法權(quán)，可以通過全國(guó)人大及其常委會(huì)決定的形式授權(quán)國(guó)務(wù)院在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)時(shí)突破現(xiàn)有規(guī)定，將有關(guān)行政權(quán)力授予試點(diǎn)鎮(zhèn)行使，從而破解改革中行政權(quán)力下放的法律障礙，使法律法規(guī)能夠?yàn)樯轿餍滦统擎?zhèn)化建設(shè)保駕護(hù)航。

(三)強(qiáng)化土地管理制度

強(qiáng)化土地管理制度，推動(dòng)土地使用權(quán)制度改革，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村資源的資本化。山西應(yīng)不斷優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，節(jié)約集約用地，按照市、縣土地利用總體規(guī)劃，為城鎮(zhèn)群和城鎮(zhèn)發(fā)展預(yù)留一些空間，優(yōu)先保障“一核一圈三群” 及保障性住房的建設(shè)用地，而對(duì)于工業(yè)類項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地必須依法通過招標(biāo)、掛牌和拍賣的方式取得。考慮土地整理復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤，適當(dāng)調(diào)劑節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，以解決中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展及新農(nóng)村建設(shè)用地的問題。對(duì)于農(nóng)村的集體建設(shè)用地可以以轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股等方式進(jìn)入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。主動(dòng)改變土地級(jí)差收益的分配模式，在征地制度框架內(nèi)適當(dāng)增加政府對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)償。在保證農(nóng)村減少的建設(shè)用地得到復(fù)墾的前提下，可以適當(dāng)拉長(zhǎng)和擴(kuò)大掛鉤項(xiàng)目的時(shí)間和空間，進(jìn)而讓更多的農(nóng)民參與到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中來，實(shí)現(xiàn)更多的級(jí)差地租收益，增加農(nóng)民可分享的利益。積極探尋保護(hù)耕地的新機(jī)制，除了將級(jí)差地租的一部分作為推進(jìn)城市化的資本之外，還應(yīng)運(yùn)用行政權(quán)力以及地方法規(guī)來保證耕地政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要為農(nóng)村建設(shè)用地入市提供相關(guān)的法律保障，使農(nóng)村集體建設(shè)用地為城市化、工業(yè)化發(fā)揮積極的作用，進(jìn)而為集體建設(shè)用地公開、合法、有序地入市提供法律依據(jù)。

(四)完善社會(huì)保障制度

完善社會(huì)保障制度，進(jìn)一步統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，從而推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。也就是要按照“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)施社會(huì)保障全覆蓋工程。實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障三項(xiàng)制度覆蓋城鄉(xiāng)，達(dá)到人人老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、基本生活有保障的目標(biāo)。在法律制度設(shè)計(jì)上，要把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民作為一個(gè)整體來規(guī)劃，借助住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面的配套改革，逐步改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)，逐步消除城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間的基本差別，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與新農(nóng)保之間、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新農(nóng)合之間、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度之間的銜接，消除城鄉(xiāng)之間的制度障礙，保證城鄉(xiāng)各類人群社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的順暢進(jìn)行，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的順利轉(zhuǎn)移。加強(qiáng)以社會(huì)保障“一卡通”建設(shè)為核心的信息化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)全省范圍內(nèi)的社會(huì)保障“一卡通”，實(shí)現(xiàn)“人人有卡、一卡多用、異地通用”。

(五)深化金融體制改革

深化金融體制改革，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展提供金融保障。應(yīng)當(dāng)建立以財(cái)政為基礎(chǔ)、政府融資平臺(tái)為主渠道、土地增值收益為補(bǔ)充，以民間投資和綜合金融服務(wù)為支撐，以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本投入和企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任參與城鎮(zhèn)化建設(shè)為創(chuàng)新的投資、融資服務(wù)體系。創(chuàng)新融資模式，綜合利用財(cái)政補(bǔ)貼、發(fā)行債券、金融貸款、企業(yè)投資、社會(huì)融資等多種渠道和多種形式，籌措保障性住房建設(shè)資金。制定《農(nóng)業(yè)政策性金融法》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》《合作金融法》等相關(guān)法律制度，進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的性質(zhì)和功能，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍和實(shí)施方式以及政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中應(yīng)發(fā)揮的作用，明確對(duì)農(nóng)村合作金融組織的產(chǎn)權(quán)組織形式、融資渠道、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、管理模式、運(yùn)營(yíng)規(guī)則、職能作用。

(六)改革戶籍管理制度

改革戶籍管理制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的不斷集聚。為此，山西應(yīng)最大限度放寬小城鎮(zhèn)的落戶政策，在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)，允許有合法穩(wěn)定收入、合法穩(wěn)定住所的農(nóng)業(yè)人口按照本人意愿辦理戶籍遷移；盡可能放寬設(shè)區(qū)市的落戶政策，允許有合法穩(wěn)定收入、合法穩(wěn)定住所、按照國(guó)家和山西省規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)一定年限的農(nóng)業(yè)人口按照本人意愿辦理戶籍遷移，逐步改革依附于戶籍管理制度的城鄉(xiāng)差別化政策。有立法權(quán)的地方人大或政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和當(dāng)?shù)鼐唧w情況，先行制定地方性法規(guī)，從根本上改變?nèi)丝谶w移方式，實(shí)現(xiàn)以行政調(diào)控為主向經(jīng)濟(jì)調(diào)控為主的轉(zhuǎn)變，遵照規(guī)范的法律制度、依靠社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的力量、尊重個(gè)人自主選擇的原則實(shí)行戶籍遷移。

綜上所述，山西正處在工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期，面臨國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略的深入實(shí)施、國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)等重大機(jī)遇，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)勢(shì)在必行。在完善城鄉(xiāng)規(guī)劃制度、創(chuàng)新社會(huì)管理制度、強(qiáng)化土地管理制度、健全社會(huì)保障制度、深化金融體制改革、改革戶籍管理制度等方面積極探索，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制障礙，先行先試，創(chuàng)新發(fā)展模式，進(jìn)而為加快山西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造良好的體制環(huán)境，提供強(qiáng)有力的法律保障。

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