《平臺(tái)反壟斷指南》的明確與不明確

侯利陽(yáng)

在2020年的“雙十一”前夕，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《平臺(tái)反壟斷指南》），該指南的發(fā)布意味著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)壟斷強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代的到來(lái)。同時(shí)，強(qiáng)化監(jiān)管的趨勢(shì)也彰顯了政府對(duì)數(shù)據(jù)與算法在網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)上產(chǎn)生巨大商業(yè)價(jià)值的認(rèn)可。

迄今為止 “完成度最高”的行業(yè)反壟斷指南

近年來(lái)，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的發(fā)展持續(xù)給世界帶來(lái)驚喜，新冠肺炎疫情的突然肆虐給線上經(jīng)濟(jì)的空前爆發(fā)提供了市場(chǎng)土壤，飛速的發(fā)展亟須嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治雠c冷靜的應(yīng)對(duì)。諸如“滴滴收購(gòu)Uber”和“3Q大戰(zhàn)”等案件已過(guò)去多年，卻仍被眾多學(xué)者拿來(lái)討論，根源在于政府的處理方式?jīng)]有得到廣泛認(rèn)可。此次《平臺(tái)反壟斷指南》針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和熱點(diǎn)給出了明確指引，意在進(jìn)一步釋明法律、提高執(zhí)法效率以延續(xù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

《平臺(tái)反壟斷指南》在內(nèi)容上與現(xiàn)行的《反壟斷法》及其他法律法規(guī)一脈相承，并對(duì)平臺(tái)產(chǎn)業(yè)中的一些亂象與社會(huì)熱點(diǎn)進(jìn)行了具體回應(yīng)。其在結(jié)構(gòu)上將公平競(jìng)爭(zhēng)審查單列一條，被譽(yù)為迄今為止“完成度最高”的行業(yè)反壟斷指南。《平臺(tái)反壟斷指南》重視且聚焦了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)所具有的動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)和多邊市場(chǎng)的核心產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，對(duì)于壟斷行為的禁止性規(guī)定則以這兩大產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)為核心展開(kāi)?！镀脚_(tái)反壟斷指南》對(duì)三大類壟斷行為的禁止性規(guī)定，體現(xiàn)了“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中經(jīng)營(yíng)者以數(shù)據(jù)作為基本生產(chǎn)要素，算法發(fā)展且作用于數(shù)據(jù)”的行為特點(diǎn)。

首先，《平臺(tái)反壟斷指南》對(duì)壟斷協(xié)議部分的規(guī)定沒(méi)有太大調(diào)整，其對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)特性的規(guī)定主要在于突出了橫向與縱向壟斷協(xié)議中可能利用技術(shù)實(shí)施進(jìn)行合謀的問(wèn)題;換言之，明確了“利用數(shù)據(jù)和算法”進(jìn)行信息溝通或?qū)嵤┫拗频男袨閷儆诒唤沟膲艛嘈袨?。此外，《平臺(tái)反壟斷指南》第八條規(guī)定了新的協(xié)議形態(tài)——軸輻協(xié)議（即中心輻射型壟斷協(xié)議），并設(shè)定分析框架——“分析軸幅協(xié)議是否屬于《反壟斷法》規(guī)制的壟斷協(xié)議，可考慮……是否利用技術(shù)手段、平臺(tái)規(guī)則、數(shù)據(jù)和算法等方式，達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議，排除、限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。雖然我國(guó)目前還沒(méi)有算法合謀的執(zhí)法實(shí)踐，但是《平臺(tái)反壟斷指南》前瞻性地對(duì)利用算法實(shí)施的合謀進(jìn)行禁止性規(guī)定，可以有效地強(qiáng)化《反壟斷法》在這一領(lǐng)域的威懾作用。

其次，《平臺(tái)反壟斷指南》對(duì)濫用行為最顯著的增補(bǔ)在于明確回應(yīng)了此前的兩個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，即“二選一”與“大數(shù)據(jù)殺熟”?！岸x一”的提法首次被立法接受，并進(jìn)行了細(xì)節(jié)解讀——以“平臺(tái)規(guī)則、數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)等方面的實(shí)際設(shè)置限制或障礙的方式”實(shí)施“二選一”的屬于限定交易的行為。而“大數(shù)據(jù)殺熟”的禁止性規(guī)定完全指向了算法畫(huà)像與定向推送技術(shù)。對(duì)比兩個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，“二選一”行為直接針對(duì)的是市場(chǎng)中的經(jīng)營(yíng)者，而“大數(shù)據(jù)殺熟”直接針對(duì)的是消費(fèi)者。

再次，針對(duì)以數(shù)據(jù)為基本生產(chǎn)要素、動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)為核心特征的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合并，《平臺(tái)反壟斷指南》明顯收緊了審批的權(quán)力，明確提出，針對(duì)初創(chuàng)、新興或是典型交叉補(bǔ)貼的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)合并行為，一旦未通過(guò)集中審查，將以“剝離……技術(shù)、數(shù)據(jù)等無(wú)形資產(chǎn)，開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)或平臺(tái)……修改平臺(tái)規(guī)則或者算法等”的方式進(jìn)行救濟(jì)。

從上述與算法相關(guān)的三類壟斷行為規(guī)定中我們可以看出，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的算法與數(shù)據(jù)之間具有相互補(bǔ)強(qiáng)、循環(huán)優(yōu)化的促進(jìn)關(guān)系。數(shù)據(jù)作為重要的生產(chǎn)要素可以提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力或者帶來(lái)顯著市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，但算法應(yīng)用行為的定性會(huì)成為判斷其是否實(shí)施了壟斷行為的關(guān)鍵。此外，《平臺(tái)反壟斷指南》的另一重大突破在于，以軟法的形式明確了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的相關(guān)市場(chǎng)可以分場(chǎng)景決定是否以及如何界定壟斷——解決了原來(lái)實(shí)踐中因?yàn)槔碚撨壿嬃严懂a(chǎn)生的分析不連貫的問(wèn)題。雖然最高人民法院已通過(guò)“奇虎訴騰訊案”表明可以模糊界定相關(guān)市場(chǎng)，但作為成文法國(guó)家，《平臺(tái)反壟斷指南》的公布為制度適用提供了更強(qiáng)的說(shuō)服力，可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)將會(huì)有更多的行為以濫用支配地位的路徑進(jìn)行處罰。

需要引起注意的幾個(gè)問(wèn)題

《平臺(tái)反壟斷指南》在宏觀上充分考慮了產(chǎn)業(yè)特性，具有很強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)意義，但還存在兩個(gè)問(wèn)題需要引起注意。

第一，軸輻協(xié)議對(duì)于壟斷協(xié)議執(zhí)法框架的挑戰(zhàn)。基于條款中對(duì)算法技術(shù)在協(xié)議中所起作用的描述，我們可以認(rèn)為這樣規(guī)定的一個(gè)重要原因在于，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)天生具有技術(shù)中心型的輻射效應(yīng)。一系列的域外實(shí)踐都體現(xiàn)出算法合謀不同程度地表現(xiàn)出了軸輻協(xié)議的特點(diǎn)。基于對(duì)既有實(shí)踐的回應(yīng)，我們可以將算法合謀視為技術(shù)中心型的軸輻協(xié)議。此外，將軸輻協(xié)議單列一條還說(shuō)明立法與執(zhí)法機(jī)構(gòu)都意識(shí)到，在實(shí)踐中長(zhǎng)期存在著這樣一種游離在既有二分法體系之外的壟斷協(xié)議。自軸輻協(xié)議被提出以后，對(duì)這類行為的規(guī)制爭(zhēng)議就持續(xù)不斷，但總體來(lái)看，學(xué)界對(duì)之基本持橫向協(xié)議的規(guī)制態(tài)度。此次軸輻協(xié)議作為獨(dú)立的協(xié)議形態(tài)出現(xiàn)，一方面意味著，隨著算法技術(shù)與數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展，軸輻協(xié)議在實(shí)踐中會(huì)越來(lái)越多，給予獨(dú)立的法律地位是執(zhí)法使然;另一方面也說(shuō)明立法機(jī)構(gòu)似乎更傾向于打破既有的二分法理論體系來(lái)討論這一新型問(wèn)題。但軸幅協(xié)議在理論層面最大的問(wèn)題在于，與縱向協(xié)議的區(qū)分。若區(qū)分不當(dāng)，則所有縱向協(xié)議都可以按照橫向協(xié)議進(jìn)行處理，那么我國(guó)《反壟斷法》第十三條和第十四條對(duì)于橫向協(xié)議與縱向協(xié)議的立法區(qū)分將會(huì)蕩然無(wú)存。

第二，《平臺(tái)反壟斷指南》第十四條規(guī)定，數(shù)據(jù)也可能被認(rèn)定為必需設(shè)施，從而不得拒絕其他經(jīng)營(yíng)者的交易請(qǐng)求。這可能是《平臺(tái)反壟斷指南》對(duì)于數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)干預(yù)最激進(jìn)的一步。必需設(shè)施理論的大體邏輯是如果任由占有壟斷地位的經(jīng)營(yíng)者拒絕與其他競(jìng)爭(zhēng)者合作，將會(huì)使得該經(jīng)營(yíng)者的壟斷地位從一個(gè)行業(yè)延伸到其他領(lǐng)域。必需設(shè)施理論的實(shí)踐執(zhí)法給予政府通過(guò)反壟斷法打破合同相對(duì)性的權(quán)力，迫使必需設(shè)施的所有人開(kāi)放其合法擁有的資產(chǎn)。

在2020年的“雙十一”前夕，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）》，該指南的發(fā)布意味著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)壟斷強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代的到來(lái)。

但認(rèn)定數(shù)據(jù)成為必需設(shè)施可能會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)以下問(wèn)題：

首先，數(shù)據(jù)庫(kù)中所包含的不僅僅是源數(shù)據(jù)，更有在算法深度學(xué)習(xí)以后產(chǎn)生出的分類數(shù)據(jù)，這也是當(dāng)前數(shù)據(jù)權(quán)屬爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。若基于必需設(shè)施理論對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)予以強(qiáng)制開(kāi)放，則會(huì)變相地認(rèn)可數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)庫(kù)的權(quán)屬歸于平臺(tái)。雖然從社會(huì)公益的角度來(lái)看，數(shù)據(jù)并非不可公開(kāi)，但是在爭(zhēng)議如此拉鋸的環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)把強(qiáng)制干預(yù)限縮在最小的必要范圍——基于公共利益的保護(hù)要求公開(kāi)數(shù)據(jù)可以適當(dāng)讓渡私益價(jià)值。通過(guò)《反壟斷法》強(qiáng)制將數(shù)據(jù)開(kāi)放給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手可能會(huì)呈現(xiàn)《反壟斷法》先于《物權(quán)法》確定權(quán)利歸屬之嫌。為了追求市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值目標(biāo)，強(qiáng)制開(kāi)放一個(gè)權(quán)屬尚不清晰的“必需設(shè)施”不但會(huì)引發(fā)基本權(quán)利配置的問(wèn)題，也不符合《反壟斷法》一貫的謙抑性。

其次，數(shù)據(jù)必需設(shè)施認(rèn)定的主要考量因素為，“對(duì)于參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是否不可或缺，數(shù)據(jù)是否存在其他獲取渠道，數(shù)據(jù)開(kāi)放的技術(shù)可行性，以及開(kāi)放數(shù)據(jù)對(duì)占有數(shù)據(jù)的經(jīng)營(yíng)者可能造成的影響等”。數(shù)據(jù)除了可以成為經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)性資產(chǎn)之外，也蘊(yùn)含著數(shù)據(jù)被采集人的個(gè)人隱私。這些個(gè)人隱私能否以及如何向其他競(jìng)爭(zhēng)者開(kāi)放、開(kāi)放之前是否需要事先征求數(shù)據(jù)被采集人的同意等問(wèn)題目前尚無(wú)定論。數(shù)據(jù)具有財(cái)產(chǎn)性，但其又異于其他的普通財(cái)產(chǎn)。必需設(shè)施理論是基于普通財(cái)產(chǎn)發(fā)展出來(lái)的理論，其能否適用于數(shù)據(jù)領(lǐng)域目前尚無(wú)成熟的操作。因此，在對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)施強(qiáng)制開(kāi)放的過(guò)程中，如何保護(hù)數(shù)據(jù)被采集人的基本權(quán)利也是《平臺(tái)反壟斷指南》目前尚未深入思考的問(wèn)題。

綜上所述，《平臺(tái)反壟斷指南》宏觀上準(zhǔn)確地把握了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，并圍繞著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的核心商業(yè)模式有針對(duì)性地提出了禁止性規(guī)定，體現(xiàn)了審慎包容的監(jiān)管原則;還確立了以效率分析為基本方法論，以解決技術(shù)性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題為核心，追求個(gè)案正義的執(zhí)法思路。但是《平臺(tái)反壟斷指南》依然引入了一些理論上存在爭(zhēng)議的模式，這需要我們?cè)诠_(kāi)征求意見(jiàn)期間對(duì)之展開(kāi)進(jìn)一步的思考，以提出更為穩(wěn)妥的解決方案。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com