關(guān)于科技項(xiàng)目后補(bǔ)助的一些思考

寧波市科技信息研究院 葛育祥 忻國(guó)能 蔣衛(wèi)東

在十八大“促進(jìn)創(chuàng)新資源高效配置”的要求下，多元化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助形式，進(jìn)一步提升科技資源配置效率顯得日益緊迫，也成為科技管理體制改革的重要方向。事后補(bǔ)助形式（以下簡(jiǎn)稱后補(bǔ)助）作為當(dāng)前科技經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的形式之一，出現(xiàn)較早[1-2]，但在最近幾年才為社會(huì)各界所重視。狹義的后補(bǔ)助，只涉及經(jīng)費(fèi)下?lián)艿臅r(shí)間點(diǎn)，而不涉及具體形式和內(nèi)容；廣義的后補(bǔ)助，則從整個(gè)計(jì)劃項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和管理角度出發(fā)，包括補(bǔ)助的范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容等。本文僅對(duì)廣義后補(bǔ)助進(jìn)行討論。

當(dāng)前關(guān)于后補(bǔ)助的定義較多[3-5]，但歸納起來(lái)有以下三方面核心要素：（1）項(xiàng)目承擔(dān)單位先行投入科研資源；（2）項(xiàng)目成效可評(píng)價(jià)；（3）補(bǔ)助后期撥付項(xiàng)目承擔(dān)單位。針對(duì)第一、三要素，意見(jiàn)較為統(tǒng)一，但對(duì)于第二要素則有不同理解：如對(duì)項(xiàng)目“成效”，有的定義限定在科研成果，有的限定為經(jīng)濟(jì)效益，有的認(rèn)為是服務(wù)績(jī)效；而對(duì)“可評(píng)價(jià)”，有的認(rèn)為是成果可驗(yàn)收審查或可績(jī)效考核，有的直接將項(xiàng)目限定在成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域。針對(duì)第二要素，首先要明確該科技活動(dòng)應(yīng)有明確起止時(shí)間，即有時(shí)間節(jié)點(diǎn)；其次可評(píng)價(jià)不應(yīng)限定項(xiàng)目類型但項(xiàng)目成果須明確無(wú)疑，且與主管部門(mén)的具體要求可比較。

后補(bǔ)助作為科研經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的重要形式，可以提高經(jīng)費(fèi)使用效率，帶動(dòng)科研管理方式的改革，有助于強(qiáng)化市場(chǎng)主體地位，建立面向目標(biāo)、面向結(jié)果的科技項(xiàng)目管理模式，進(jìn)一步簡(jiǎn)化政府資助科技項(xiàng)目的過(guò)程管理和經(jīng)費(fèi)監(jiān)督程序，保障國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[6]。因此，上至科技部下至各省市都在大力推行后補(bǔ)助，希望以此進(jìn)一步推動(dòng)科技事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

一、后補(bǔ)助的實(shí)施現(xiàn)狀

近年來(lái)隨著各級(jí)科技和財(cái)稅主管部門(mén)的大力推動(dòng)，后補(bǔ)助形式日益推廣開(kāi)來(lái)，在實(shí)施過(guò)程中，不同主體依據(jù)不同的需求和實(shí)際情況，創(chuàng)造了多種實(shí)現(xiàn)形式（見(jiàn)表1）。

表1 后補(bǔ)助的多種實(shí)現(xiàn)形式

綜合各地區(qū)情況來(lái)看，實(shí)行后補(bǔ)助的項(xiàng)目類別以科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化和科技金融支持類項(xiàng)目為主。但在實(shí)際操作層面，各地區(qū)差異較大：補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有的依據(jù)項(xiàng)目投入成本，有的依據(jù)項(xiàng)目績(jī)效，有的則綜合項(xiàng)目完成情況、成果先進(jìn)性和研發(fā)費(fèi)用支出等方面；而對(duì)于后補(bǔ)助的驗(yàn)收方式和經(jīng)費(fèi)管理，有的未明確規(guī)定，有的則按照事前補(bǔ)助形式進(jìn)行。

從省部級(jí)科技管理部門(mén)來(lái)看，研究并部署實(shí)施后補(bǔ)助較為系統(tǒng)和明確的有科技部和浙江省科技廳。

科技部將后補(bǔ)助分為事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助及共享服務(wù)后補(bǔ)助三種方式，并明確事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助適用于以科技成果工程化、產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)任務(wù)，具有量化考核指標(biāo)的研究開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目；獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助適用于單位先行投入資金組織開(kāi)展研發(fā)活動(dòng)，取得了有助于解決重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的技術(shù)成果的項(xiàng)目；共享服務(wù)后補(bǔ)助則適用于面向社會(huì)開(kāi)展公共服務(wù)并取得績(jī)效的國(guó)家科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)。

其中，事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助方式特別注明項(xiàng)目驗(yàn)收可以采取用戶評(píng)價(jià)、第三方檢測(cè)、專家判定等方法；獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助則明確經(jīng)核定撥付的獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，由單位統(tǒng)籌安排使用；共享服務(wù)后補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)主要用于國(guó)家科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)的運(yùn)行服務(wù)。

浙江省科技廳明確由企業(yè)為主承擔(dān)，預(yù)期能取得直接經(jīng)濟(jì)效益的成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目適用后補(bǔ)助。浙江省重視后補(bǔ)助的驗(yàn)收和經(jīng)費(fèi)審核環(huán)節(jié)，要求委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)企業(yè)自行申報(bào)的研發(fā)投入進(jìn)行審計(jì)，并結(jié)合項(xiàng)目驗(yàn)收，組織財(cái)務(wù)專家和技術(shù)專家，對(duì)企業(yè)申報(bào)的研發(fā)投入進(jìn)行審核，然后由省財(cái)政部門(mén)與省科技部門(mén)根據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家出具的審核報(bào)告，核定每個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。

具體來(lái)講，針對(duì)省級(jí)重大科技專項(xiàng)，浙江省將后補(bǔ)助分為以獎(jiǎng)代補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償兩種方式，其中對(duì)項(xiàng)目實(shí)施成功，取得預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)；對(duì)因不可抗拒因素實(shí)施失敗的項(xiàng)目，經(jīng)嚴(yán)格審核后給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

而大多數(shù)副省級(jí)城市基本參照科技部和該省科技廳的定義，在具體實(shí)施中各有側(cè)重：深圳市科技創(chuàng)新委員會(huì)明確針對(duì)國(guó)際科技交流活動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)行后補(bǔ)助，并將后補(bǔ)助分為事后立項(xiàng)并補(bǔ)助和事前申報(bào)、事后補(bǔ)助兩種形式，并依據(jù)項(xiàng)目成本費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助；青島市科技局實(shí)行事后補(bǔ)助的目的主要是鼓勵(lì)企業(yè)自主投入和社會(huì)及金融資金投入，并明確適用于對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化及產(chǎn)品開(kāi)發(fā)及科技成果轉(zhuǎn)化類補(bǔ)助項(xiàng)目；成都市科技局在將項(xiàng)目分為評(píng)審類、審核類和委托任務(wù)類三大類的基礎(chǔ)上，規(guī)定對(duì)審核類項(xiàng)目實(shí)行后補(bǔ)助方式。

二、實(shí)施后補(bǔ)助存在的爭(zhēng)議

后補(bǔ)助方式畢竟是項(xiàng)目實(shí)施完成后才撥付資金，因而就決定了其不會(huì)是“雪中送炭”，而只能是“錦上添花”。此外，由于后補(bǔ)助形式的實(shí)施時(shí)間較短、推廣范圍較窄，在補(bǔ)助效果、補(bǔ)助對(duì)象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)用途與驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在較大爭(zhēng)議[6]：

(1)補(bǔ)助效果。后補(bǔ)助對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位要求較為苛刻，其資金、人員等實(shí)力應(yīng)較強(qiáng)且有承擔(dān)項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)的能力。此外，后補(bǔ)助形式缺乏與激發(fā)研究人員創(chuàng)新潛能的邏輯關(guān)系，可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)單位開(kāi)展科技活動(dòng)的意愿下降。

(2)補(bǔ)助范圍和對(duì)象。財(cái)政部門(mén)認(rèn)為，應(yīng)對(duì)通過(guò)發(fā)布指南、公開(kāi)申請(qǐng)的項(xiàng)目均實(shí)現(xiàn)后補(bǔ)助；而科技部門(mén)則認(rèn)為后補(bǔ)助的實(shí)施范圍應(yīng)該嚴(yán)格限定。有的認(rèn)為只對(duì)企業(yè)承擔(dān)的項(xiàng)目進(jìn)行后補(bǔ)助，有的認(rèn)為對(duì)所有單位承擔(dān)的項(xiàng)目都適用。

(3)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。有的認(rèn)為按照研發(fā)成本進(jìn)行核算補(bǔ)助較為合理，有的認(rèn)為要根據(jù)產(chǎn)品價(jià)值和具體成效進(jìn)行核定。

(4)經(jīng)費(fèi)用途。從各地區(qū)規(guī)定來(lái)看，后補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)一般要求補(bǔ)助對(duì)象用于后續(xù)科技項(xiàng)目的研究開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。而在經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督和管理方面，一般要求補(bǔ)助對(duì)象嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)務(wù)規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)后補(bǔ)助資金的核算和管理。但對(duì)于經(jīng)費(fèi)使用的范圍、監(jiān)督和管理還存在制度方面的空缺。

(5)驗(yàn)收。科技部對(duì)于事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助項(xiàng)目的驗(yàn)收方式仍與事前補(bǔ)助一樣，但對(duì)于采用其他后補(bǔ)助形式進(jìn)行補(bǔ)助的項(xiàng)目，有的認(rèn)為驗(yàn)收與項(xiàng)目評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)等同，評(píng)價(jià)完即等同驗(yàn)收完成；而有的則認(rèn)為，驗(yàn)收應(yīng)與經(jīng)費(fèi)的后續(xù)管理相結(jié)合。

三、后補(bǔ)助實(shí)施的思考

后補(bǔ)助形式在各地陸續(xù)得到推廣，在有些地方取得了較好的實(shí)施效果，但在有些地方則進(jìn)入了誤區(qū)：盲目實(shí)行后補(bǔ)助形式，對(duì)于科技項(xiàng)目一刀切式的進(jìn)行后補(bǔ)助，不考慮項(xiàng)目計(jì)劃的定位與特點(diǎn)，為了后補(bǔ)助而后補(bǔ)助，甚至出現(xiàn)了弱化管理職能、避讓創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的傾向；改革步伐滯后，不重視市場(chǎng)力量，形式上后補(bǔ)助實(shí)質(zhì)上還是老一套；有些地方急于求成，在前期調(diào)研不充分、補(bǔ)助方案不完善、配套政策不健全的情況下，盲目推行后補(bǔ)助。因此，實(shí)施后補(bǔ)助要從思想認(rèn)識(shí)、政策引導(dǎo)、項(xiàng)目適用和完善方案四方面來(lái)把握。

正確認(rèn)識(shí)后補(bǔ)助形式。后補(bǔ)助的優(yōu)點(diǎn)很突出，但存在的爭(zhēng)議也很尖銳。必須立足優(yōu)化科技資源配置，從提高科技資源利用效率的角度，充分認(rèn)識(shí)后補(bǔ)助形式，后補(bǔ)助是現(xiàn)有事前補(bǔ)助形式的一種重要補(bǔ)充，而不是完全替代。其針對(duì)的是當(dāng)前某些計(jì)劃項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中存在的科技資源配置效率不高的現(xiàn)象，并不適合所有科技項(xiàng)目。要認(rèn)識(shí)到后補(bǔ)助是推進(jìn)科技管理體制改革的重要手段之一。實(shí)行后補(bǔ)助，一方面有助于簡(jiǎn)化管理流程，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高行政效率和企業(yè)研發(fā)效率，進(jìn)而帶動(dòng)科研管理體制改革；另一方面有助于強(qiáng)化財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，鞏固市場(chǎng)主體地位，進(jìn)一步深化科技與經(jīng)濟(jì)的緊密聯(lián)系[6]。因此，必須高度重視，下定決心推廣。

堅(jiān)持科技引導(dǎo)方向。后補(bǔ)助的實(shí)施與科技政策引導(dǎo)并無(wú)直接對(duì)立關(guān)系。實(shí)施后補(bǔ)助，并不意味著削弱了科技政策的引導(dǎo)，而只是將引導(dǎo)放到了對(duì)科技活動(dòng)結(jié)果的反饋上。補(bǔ)助盡管是事后的，但項(xiàng)目管理仍要覆蓋全過(guò)程，前期調(diào)研、中期跟蹤等環(huán)節(jié)同樣必不可少。而且在沒(méi)有項(xiàng)目立項(xiàng)與否的包袱下，對(duì)項(xiàng)目的全過(guò)程管理可以輕裝上陣，補(bǔ)助也可以更有針對(duì)性、更有效率。

明確適用范圍。后補(bǔ)助的對(duì)象是科技項(xiàng)目，是對(duì)應(yīng)的科技創(chuàng)新活動(dòng)。因此后補(bǔ)助實(shí)施與否也必須由科技創(chuàng)新活動(dòng)特點(diǎn)和計(jì)劃定位決定。后補(bǔ)助應(yīng)該針對(duì)某個(gè)明確的科技活動(dòng)進(jìn)行，該科技活動(dòng)應(yīng)在一定的時(shí)間段完成且成效可評(píng)價(jià)。后補(bǔ)助不適宜高風(fēng)險(xiǎn)或失敗率較高的科技活動(dòng)。而對(duì)于基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)研究項(xiàng)目，由于其技術(shù)存在公共性、外部性和成果滯后性，往往需要政府部門(mén)承擔(dān)較大部分的資金投入，此類科研活動(dòng)也不適宜采用后補(bǔ)助[3]。成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)類項(xiàng)目，不論項(xiàng)目?jī)?nèi)涵還是成果產(chǎn)出都較為明確，適合采用后補(bǔ)助形式進(jìn)行資助。從各地實(shí)際情況來(lái)看，也是這些項(xiàng)目在實(shí)行后補(bǔ)助。

完善實(shí)施方案。后補(bǔ)助的具體形式多樣，要結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和補(bǔ)助的具體形式制定實(shí)施方案，充分發(fā)揮后補(bǔ)助優(yōu)勢(shì)。首先，應(yīng)出臺(tái)完善的配套政策，特別是明確項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收方式等容易引起爭(zhēng)議的內(nèi)容，并做好與現(xiàn)有政策的銜接。其次，應(yīng)分類別有重點(diǎn)實(shí)施。對(duì)于專利類和成果轉(zhuǎn)化類項(xiàng)目可以先期實(shí)行。而對(duì)于產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，要依據(jù)項(xiàng)目規(guī)模、政策要求、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行細(xì)化。對(duì)于前期資金投入較大，事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，不宜采用后補(bǔ)助形式；而對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較小，前期已有一定基礎(chǔ)的項(xiàng)目，可以考慮后補(bǔ)助形式，特別是事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助的形式。最后，應(yīng)考慮為個(gè)別失敗的項(xiàng)目以風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償方式給予一定比例資助，進(jìn)一步營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、容忍失敗的環(huán)境[6]。

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