民國時(shí)期華北縣政中房科體系的嬗變

劉樹芳

(貴州師范學(xué)院歷史與社會(huì)學(xué)院，貴州貴陽550018)

房科(也稱科房)起源于隋唐三省六部制的中央行政系統(tǒng)，宋元后逐漸下移到地方行政機(jī)構(gòu)中。清代，房科體系作為國家正式職官體系外的非正式機(jī)構(gòu)，成為縣衙內(nèi)部行政職能運(yùn)作的基本載體。晚清以降，隨著政治社會(huì)格局的劇烈變動(dòng)，縣級(jí)衙署內(nèi)的房科體系也相應(yīng)發(fā)生變化。這一體系的變化，在某種意義上折射出中國政治近代化的面相。本文在近年國內(nèi)外相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合民國時(shí)期時(shí)論及檔案，對(duì)民國時(shí)期華北縣政中起著重大作用的房科體系的嬗變進(jìn)行梳理，以便管窺民國縣政之一斑。

一、清代華北縣衙房科體系運(yùn)作及存在的問題

清朝是少數(shù)族裔建立的封建王朝，為鞏固對(duì)王朝內(nèi)多民族的統(tǒng)治，統(tǒng)治者在汲取既往治國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采取了中央集權(quán)、輕外重內(nèi)、強(qiáng)干輕枝的治國方略，在華北各省行督職分相制的督撫制，并在省下置府(或廳，或州)，其下設(shè)縣?？h政被割裂為以知縣為代表的主干行政系統(tǒng)和不被納入主干行政系統(tǒng)的佐貳等屬官。［1］23王朝還對(duì)縣政中的“佐貳官”和雜職官事務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格限制。此種體制造成縣僚屬官閑置的格局，導(dǎo)致政務(wù)由知縣一人裁決，萬事躬親而不堪重負(fù)。

清代，縣衙房科中數(shù)目龐大的“未入流”書吏、雜役等被編入“六房”。“六房”即對(duì)應(yīng)中央六部的吏、戶、禮、刑、工、兵六“房”。它們一般在縣衙大堂下首兩側(cè)有專用辦公地點(diǎn)，各房分別處理其特定事務(wù)，為知縣決策和執(zhí)行提供服務(wù)。各縣“房”的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)也基本相同:吏房保管人事檔案;戶房負(fù)責(zé)收稅及所有與錢庫糧倉相關(guān)事務(wù);禮房負(fù)責(zé)祭祀儀禮、寺觀、學(xué)校、考試及旌表等。各房工作包括公文、公事的準(zhǔn)備和處理等。［2］70—71此外，兵房辦理治安、軍事等事項(xiàng);刑房辦理訴訟等事項(xiàng);工房辦理建設(shè)等事項(xiàng)。［3］85

清前期，華北各縣“房科”沒有統(tǒng)一建制，各縣數(shù)目不一。直隸廣宗縣的戶房又分為庫房、倉房、糧房、總算房、戶南房、戶北房;刑房也分刑南、刑北、承發(fā)、找房等房。［4］青縣縣衙則設(shè)有禮、兵、戶、倉、租糧、刑、吏、承發(fā)、鹽、柬十房。［5］山東博山縣設(shè)知縣延聘幕賓分刑名、錢谷、書啟、賬房、征收五席，下設(shè)稿案、雜務(wù)、執(zhí)貼、用印、派門丁為之隨，外有吏、戶、禮、兵、刑工六房科，戶科中分設(shè)庫吏雜科;［6］6齊東縣除六房科中的戶科分設(shè)庫吏雜科等差役。［7］15

道咸之后，國門洞開，外力沖擊著清王朝統(tǒng)治，清王朝對(duì)地方的治權(quán)開始下移。作為王朝的統(tǒng)治基礎(chǔ)，縣衙內(nèi)部房科的數(shù)量和名稱亦根據(jù)新形勢(shì)的需要而增加，如博山縣就在光緒末年增設(shè)了憲政科。［6］6縣政運(yùn)行關(guān)鍵有二:一為制度，二為人事。由于清代華北諸縣衙的房科屬員處在國家正式行政體系之外，由此帶來了一系列嚴(yán)重問題。

首先，房科職役私有和世襲化，滋生行政效率低下和縣政腐敗。房科屬員，按清律各有任期限制，且期滿后須經(jīng)考核方能連任。房科屬員為求連任或頂補(bǔ)，多向縣官“饋送”，或向上級(jí)官員行賄請(qǐng)求推薦，金額“少者數(shù)百金，多者至二千余金?；虮竟僮匀肜纺遥虼髴椆南汀保?］28。房科內(nèi)的高級(jí)屬員為穩(wěn)定其地位和擴(kuò)大影響，常常招收徒弟數(shù)名，教以應(yīng)用的公文程式，并練習(xí)例行各種公文，這些徒弟拜師、過節(jié)必須向師傅致送“孝敬”;學(xué)習(xí)期間徒弟由師傅供給伙食，但無薪金，根據(jù)徒弟才能優(yōu)劣、與師傅關(guān)系深淺決定出師遲早;出師后，徒弟每月僅有數(shù)元薪水，這既不能枵腹從公，又不能養(yǎng)活父母妻子，只能在公務(wù)中對(duì)百姓橫加勒索。這種“師徒相承”，“幾視為一成而不可易”的狀況，導(dǎo)致房科屬員職役世襲化，其素質(zhì)也良莠不齊。此外，房科屬員多是本地人，社會(huì)關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié);其對(duì)所從事事務(wù)熟悉，縣長移交等往往由其辦理，如若知縣得罪他們，則多處為難，辦事多加滯礙，也導(dǎo)致其不易更動(dòng)。

其次，把持地方權(quán)柄，肆意妄為。房科屬員多從師學(xué)，對(duì)文書程式、術(shù)語、律例等衙門例行事務(wù)熟諳其技，他人不可替代，于是恃之操持權(quán)柄，或互相接納，或相互攻訐，為所欲為。到清末，縣知事基本失去了對(duì)這些勢(shì)力的有效控制，其黑暗、腐朽、貪婪、狡詐嚴(yán)重侵蝕著縣政府的執(zhí)政能力和權(quán)威，造成縣級(jí)政府權(quán)力資源的流失，也使吏治腐敗愈演愈烈。

再次，伴隨晚晴政治改革遽進(jìn)，房科體系的行政權(quán)力亦不斷擴(kuò)展，其腐敗、低效更成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)之一，客觀上加速了清王朝對(duì)其改制的進(jìn)程。1907年后華北作為第一批改制區(qū)，按照《直省官制總則》等要求，為改變“縣一人萃地方百務(wù)于其身，又無分曹為佐，遂致假手幕賓寄權(quán)書役，壞吏治、釀禍亂”之弊，將地方體制劃分“為三等，甲等曰府，乙等曰州，丙等曰縣”，知縣為從五品，各縣設(shè)六品至九品官，分掌財(cái)賦、巡警、教育、監(jiān)獄、農(nóng)工商及庶務(wù)，同集一署幫貢辦公，別設(shè)地方審判廳，置審判官受理訴訟。每縣各設(shè)議事會(huì)、董事會(huì)等會(huì)商輔助知縣辦理事務(wù)，房科屬員多被納入這些縣政系統(tǒng)。［8］414—416河南巡撫寶棻1911年在河南就曾“責(zé)成所有現(xiàn)任司、道、府、廳、州、縣官各局所總辦及”［9］18。這樣，清末縣衙的房科體系開始被納入國家正式行政系統(tǒng)并得到改造。

二、民國以降至抗戰(zhàn)前夕華北地方行政體系的因循與革新

(一)民國建立至20世紀(jì)30年代華北縣政制度的變更及弊病。辛亥鼎革，華北地方行政制度屢經(jīng)變更，然大體上仍沿襲前清三級(jí)制，也有部分地方實(shí)行四級(jí)制。省為地方最高行政區(qū)劃，省長為全省最高級(jí)之行政長官。其余財(cái)政、實(shí)業(yè)、教育各廳原則上直隸于中央各主管部，其所管轄區(qū)域，與一般行政區(qū)劃有時(shí)亦不盡同，蓋系以中央行政機(jī)關(guān)，為謀實(shí)際之便利，暫時(shí)設(shè)于省政府管轄區(qū)域之內(nèi)。［10］1另在省下設(shè)道，長官為道尹;道下置縣。按照1913年1月8日北洋政府公布的《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》，華北各地縣行政長官一律稱為縣知事，綜理全縣行政;知縣衙門都改為縣公署，房科名目被取消。縣知事下僅置科員雇員若干名，在地域大的縣下設(shè)縣佐公署，仍受縣知事指揮、監(jiān)督?？h知事公暑依縣的大小和事務(wù)繁簡分置二至四科，每科設(shè)科長一人，科員二至四人，同為佐治員，并設(shè)技士等襄辦縣政。另設(shè)公款局、勸學(xué)所(后改稱教育局)、勸業(yè)所(后改稱實(shí)業(yè)局》、警察所等署外行政機(jī)關(guān)。

民初，華北各縣公署房科體制雖名義上取消了，“可是實(shí)際上并不如此，所行的制度，乃是元朝留下來的辦法，換湯不換藥的延續(xù)辦理”?！昂颖笔「骺h公署內(nèi)司法、行政、教育三科中，司法科無科長，只有承審員1人，其余科長都由縣長自帶，而科員、事務(wù)員仍多為當(dāng)?shù)厝顺淙?，世襲把持。縣公署一切事件由科長批示、縣長蓋戳，科房包辦，不問效率，上下交利。由于經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，導(dǎo)致貪賄索賄成風(fēng)?！保?0］1華北各省區(qū)縣政府經(jīng)費(fèi)平均每年一縣不足12000元，且累年下降。出于生計(jì)，縣知事將每月千余元之經(jīng)費(fèi)盡數(shù)入腰包，給科房以每月十余元之薪金。如政警即“傳差”每月僅五六元鞋錢。“至于一等縣的知事，月薪僅300元，公安局長月薪25元，不夠送禮，遑論養(yǎng)家”。［11］815—816

1928年北伐后，華北各級(jí)縣政組織發(fā)生巨大變革。南京國民政府以“縣為自治單位，省立于中央和縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效”的原則，在華北地方實(shí)行省縣兩級(jí)制，廢除道及縣佐公署。1928年國民政府頒布的《縣政府組織法》規(guī)定:縣公署改為縣政府，內(nèi)設(shè)縣長1人，綜理縣政;經(jīng)國民政府行政院批準(zhǔn)，由于經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，縣政府由法令按縣之三等設(shè)置二到四科，改設(shè)一科或二科佐理縣政［12］3，并設(shè)公安、建設(shè)、教育各局，各局設(shè)局長1人，局長直屬相應(yīng)的省廳，從而形成縣長與四局分權(quán)制。同時(shí)，對(duì)縣政府房科進(jìn)行改革。如河南民政廳規(guī)定，改組縣政府分科辦事;設(shè)立檔案室保管卷宗，使房科不能要挾居奇;設(shè)立征收處，避免民眾再受丁漕剝削;裁汰房科人員，僅留用功繕寫、不染嗜好，且須出具不舞弊切結(jié)，取具殷實(shí)鋪保始可錄用。［13］31—36河北省也制定了縣佐治人員任用、考試、考核條例和四局規(guī)程，并廢除差役，屢屢督促各縣執(zhí)行。在縣政改革中，針對(duì)傳統(tǒng)房科弊端仍存的現(xiàn)實(shí)，華北各省區(qū)加大了對(duì)政務(wù)員及事務(wù)員的考察力度，明確規(guī)定二者不能互相兼職，同時(shí)以考試選拔縣政府和各局人員。山東、河北、山西等省都制定了類似的辦法。此后華北各省區(qū)按照上述辦法舉辦了征收人員、警政人員等訓(xùn)練班，訓(xùn)練期多為1年，“以期養(yǎng)成征收廉潔之心，掃除貪污之念”。［14］231許多受訓(xùn)者畢業(yè)后充實(shí)到各縣機(jī)關(guān)，在一定程度上提高了縣佐政人員素質(zhì)和縣政效率，但在實(shí)際運(yùn)行中仍存在諸多問題。

首先，“直線制”行政體系內(nèi)部相互掣肘。1928年華北各省實(shí)行縣政府分立各局后，各局由于直接受省政府各垂直部門指揮，使得各縣長失去對(duì)其統(tǒng)馭職權(quán)，縣長與各局之間常常產(chǎn)生齷齪，以致釀成血案。如“河北省年來各縣行政，縣政府多與公安局發(fā)生齷齪，各縣長均感指揮困難，地方治安頗受影響。查廣平縣長孫房，于晉省中途，被害身死一案，迭據(jù)肥鄉(xiāng)、廣平兩縣，并準(zhǔn)四十軍龐軍長先后電報(bào)到府，據(jù)稱:廣平縣公安局長張匯川及該局督察員等，與此案涉有重大嫌疑，經(jīng)已拘捕審訊”。該事件發(fā)生后，在各界壓力下，河北政府發(fā)布命令，槍決張匯川等涉案7人，并對(duì)此前頒布的“各公安局長直屬于省公安管理局”的規(guī)定進(jìn)行修正，重申“嗣后公安局長，應(yīng)受縣長監(jiān)督指揮，嚴(yán)禁自行處理案件，除有關(guān)違警事件外，無論大小案件，概送縣府處理，公安局長不準(zhǔn)擅自處理。［15］1—12該種體系自然導(dǎo)致問題叢生，行政效率降低。

其次，縣佐人員資格甄別、選拔混亂，薪資待遇低下。以往的縣佐人員如縣丞、主簿、典吏、教諭，在南京國民政府前期發(fā)展為局長、科長、科員等，鑒于這些佐治人員在縣政中地位重要，國民政府規(guī)定縣政人員“凡候選及任命官員，須經(jīng)中央考試，銓定資格，縣組織法規(guī)定各局長由考試合格人員中遴選，無奈各種考試未能按期舉行，各省考取之縣長不過七八百人，歷年督促各省訓(xùn)練及格之各級(jí)縣行政人員，亦不過二三千人，自未能敷各省實(shí)行遴委之用。以故近年以來，各省選用縣長及各級(jí)縣行政人員，多系輾轉(zhuǎn)推薦，臨時(shí)物色人才，濫竽充數(shù)，自所難免”。［16］1—15在屬員之外，許多縣長貪污瀆職更為常見。河南省偃師縣長巢寒青“對(duì)于積案不知清理，克扣囚糧，濫押斃命，藉端勒索，受賄緩征，偽造狀紙，賄縱土匪，濫行捕押區(qū)長，均系屬實(shí)，供證確鑿”。［17］128由于缺乏縣政官員選拔、培養(yǎng)，1930 年代華北官場貪污腐化盛行，嚴(yán)重侵蝕著國民黨的基層統(tǒng)治基礎(chǔ)。

當(dāng)然，縣政官員的貪腐，也與其薪資有關(guān)。在南京國民政府前期，縣組織法未規(guī)定縣級(jí)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，導(dǎo)致縣佐人員的薪資低微。據(jù)當(dāng)時(shí)資料統(tǒng)計(jì)，華北各縣科員、辦事員以及政務(wù)警察等的薪資羞澀，導(dǎo)致“庸懦者茍安敷衍，不肖者習(xí)于貪污，縣政不修，吏治窊敗”。［17］3薪水低微與貪腐惡性循環(huán)成為國民政府縣政運(yùn)行中的頑疾。

再次，縣佐任期、世籍條件及其運(yùn)行中的矛盾。按1929年6月公布的《中華民國縣組織法》第11條規(guī)定:縣政府設(shè)縣長一人綜理縣政，監(jiān)督所屬機(jī)關(guān)及職員，任期三年，成績優(yōu)良者得連任，且縣長任職以避開原籍為原則。1934年后，又修正縣長任期，規(guī)定縣長任期試用一年，考核合格能勝任而有成績者實(shí)授。然而，華北地區(qū)由于軍閥連年混戰(zhàn)，縣長往往隨著軍事、政治變動(dòng)而易人頻繁，“往往一年之間縣長數(shù)更，甚至有交代辦理未清者，又已撤換”［18］18—24。在華北局勢(shì)混亂的情況下，上級(jí)對(duì)“所委縣長，大都不細(xì)察其學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、人格如何，只視其后臺(tái)怎樣。以縣長的位置，常作一種飯碗，用以應(yīng)付持八行以干祿之流，既經(jīng)委出，又不考核其政績?nèi)绾?，而且三月一撤，五月一換，頷之使來，挈之使去，迨其失職誤事，則又徇情售好，不加法辦處分。因而為縣長的亦落得以做官為目的，上焉者尚可敷衍現(xiàn)狀，下焉者則舞弊營私，無惡不作”［19］24—28。在此情況下，多數(shù)縣長為維持自身地位，避免地方土豪劣紳的攻擊和控告而撤差，多與地方勢(shì)力交結(jié)。

由上可見，華北在1928年按照國民政府頒布的縣組織法的規(guī)定，縣政府外所設(shè)四局名義上屬縣政府，實(shí)際上“各局分立，儼同割據(jù)，甚至事業(yè)之進(jìn)行，省政府各廳直令各局，各局亦直呈各廳，均不經(jīng)過縣長。有時(shí)各廳為進(jìn)行便利起見，率性直接委派各局長乃至各科長”，導(dǎo)致事權(quán)不統(tǒng)一，政府外設(shè)機(jī)構(gòu)過多，地方事務(wù)很難通盤籌劃，甚至導(dǎo)致縣政府與各局對(duì)立。此種弊端為設(shè)局之縣所通有。［20］579—597針對(duì)各縣四局的尾大不掉，行政重復(fù)、隔閡、推諉、遲滯，且又腐敗叢生［21］603—608，到 1930 年代后各地要求改革縣政體制，提高縣長權(quán)威成為普遍要求。

(二)抗戰(zhàn)前夕華北各縣裁局設(shè)科與新縣政體制的推行。1935年底，鑒于華北日軍侵略的嚴(yán)重形勢(shì)和既往縣政體制弊端，在河北、山東部分縣實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國民政府指令華北各縣普遍推行裁局設(shè)科為核心的新縣政體制。

河南省1933年即擬定《河南省裁局設(shè)科方案》，到1935年11月各縣開始全面實(shí)行。公安、財(cái)政、建設(shè)、教育各局，除教育局保留外，其余各局一律裁撤，其事務(wù)在縣政府內(nèi)設(shè)科辦理。公安局歸并于縣政府第一科，除辦理原第一科應(yīng)辦事務(wù)外，有關(guān)戶籍、警衛(wèi)、消防、防疫、衛(wèi)生、救災(zāi)及保護(hù)森林漁獵等事項(xiàng)，由科長秉承縣長督同所屬科員警佐、巡官、長警分別辦理。各縣巡官、長警的數(shù)額暫仍其舊，原有公安分局局長一律裁撤。第一科所屬科長及科員薪俸由縣政府內(nèi)務(wù)費(fèi)開支;警佐、巡官、長警餉由原公安局經(jīng)費(fèi)開支，所余下的經(jīng)費(fèi)歸入地方款，作為補(bǔ)助黨務(wù)經(jīng)費(fèi)之用。各縣財(cái)政局裁撤歸并縣政府第二科，并指定科員一人兼金庫管理員，另設(shè)征收主任一人、書記若干，有關(guān)征稅、募債、管理公產(chǎn)及其他縣地方財(cái)政等項(xiàng)事務(wù)統(tǒng)歸第二科辦理?？崎L、科員薪俸歸于縣內(nèi)務(wù)費(fèi)支出，科員兼金庫管理員不另外支薪，其余人員薪水由原財(cái)政局經(jīng)費(fèi)三分之一內(nèi)支出，余款并入地方款，作為各種預(yù)備費(fèi)。各縣建設(shè)局裁撤并入第三科，關(guān)于土地、農(nóng)礦工商、森林、水利、道路橋梁工程、勞工、公營業(yè)等及其他公共事業(yè)由第三科管理。薪水開支照第二科辦理。各行政督察專員所在縣之縣政府，除教育局外也一律裁撤。各縣裁局設(shè)科，使辦事員大大減少，各項(xiàng)開支亦相應(yīng)減少。尤其此次改制規(guī)定縣政府各科科長及科員由縣長遴選報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)，且明確規(guī)定這些縣佐人員置于縣長直接管轄之下，使得縣長權(quán)力得到極大提升，地方權(quán)力集于縣長手中，改變了以往各局各自為政的局面。

河北省也于1935年1月25日頒布《河北省各縣裁局設(shè)科實(shí)施辦法》，規(guī)定各縣所屬財(cái)政、教育、建設(shè)、公安各局一律改設(shè)為科。各科科長由縣長先行令委代理，并呈請(qǐng)主管省廳核轉(zhuǎn)或會(huì)核;各局原有職員改任各科職員者，均由縣長委任。各局改科后一律一體移入縣政府辦公，倘縣政府房舍不夠，在未能增建之前，可以在原局地址為改科之辦公處或另移適宜地址辦公，但公安局必須設(shè)法提前移入縣政府。不能移入縣政府辦公之科，科長應(yīng)每日到縣政府辦公，凡應(yīng)向縣長請(qǐng)示或研究之事務(wù)，及與其他科長商洽的事務(wù)，均到縣政府辦公時(shí)間處理。各科對(duì)外均不得直接行文。并規(guī)定，改局設(shè)科目的之一在于“縮小組織，節(jié)減經(jīng)費(fèi)，各科以少設(shè)為原則”。如二等縣景縣、棗強(qiáng)請(qǐng)求設(shè)六科，三等縣南皮、三河請(qǐng)求增設(shè)一科，全部被駁回。［22］11—16同時(shí)，綏遠(yuǎn)以該省各縣也將局裁并為科，通令各縣于1935年10月1日前改組完竣，以集中縣長權(quán)力。［23］107

華北在1930年代中期開始的裁局設(shè)科為核心的縣政改革一直持續(xù)到抗戰(zhàn)時(shí)期。這次改革在一定程度上改變了以往機(jī)關(guān)重復(fù)、職權(quán)沖突和責(zé)任不明的弊端，人浮于事的亂象和經(jīng)費(fèi)開支龐大的現(xiàn)象得到遏制，縣政效率提高，但也伴生著許多問題。

三、民國以來華北縣政調(diào)整成效及影響因素

民國以降，華北縣政經(jīng)歷了房科實(shí)存到科局并立，再到裁局設(shè)科的縣政系統(tǒng)不斷調(diào)整的過程。每次調(diào)整都力圖實(shí)現(xiàn)人與事權(quán)之間權(quán)力矛盾的平衡以提高縣政效率，但這一矛盾由于政局動(dòng)蕩和國民政府本身體制的制約而難以解決。尤其是1930年代中期后的裁局設(shè)科行政體制更是弊端叢生，直接導(dǎo)致了抗戰(zhàn)爆發(fā)后華北國民黨地方政權(quán)的迅速瓦解。

(一)縣長權(quán)限的分散、集中與縣政狀況。1935年后華北各縣開始裁局設(shè)科，使得縣長權(quán)力得到集中，土劣回潮得到部分遏制。河北省政府頒發(fā)的《各縣裁局設(shè)科實(shí)行辦法》第9條規(guī)定:縣政府各科科長，其任用以避免本縣人為原則，以避免縣長與當(dāng)?shù)赝梁懒蛹澋墓唇Y(jié)。各省為加強(qiáng)對(duì)縣政管理，避免縣長擅權(quán)舞弊、禍害地方，除注重縣長遴選資格審查外，還組織中央、省政府、行政督察專員不定期進(jìn)行視察、監(jiān)督。山東省107縣，幾無一縣未經(jīng)省委視察者，視察期間例以視察狀況逐日電達(dá)省府，縣長及佐治人員之優(yōu)劣，即由省政會(huì)議核定獎(jiǎng)懲，關(guān)于興革事項(xiàng)，亦隨報(bào)審議。［24］13—161935 年河南省罷免縣佐 76人，其中因不合格、貪腐等原因被免者42人，占52%以上。［25］92—95河北省也在 1935 年 10 月開始對(duì)全省130縣的縣政進(jìn)行視察，并考尋各縣縣長本身能力及施政計(jì)劃，對(duì)施政無計(jì)劃及染有不良嗜好者，概予徹查。［26］311上述舉措在保證縣長質(zhì)量上和正常行政上起到了一定作用。但是，1936年國民政府內(nèi)政部按照“體格健全、耳目聰明、通明治理、矢忠職守”的標(biāo)準(zhǔn)考核“各省所送縣長資格不合格者仍屬不少”［27］34—37，事實(shí)上也是如此，在 1937 年面對(duì)日軍進(jìn)攻，華北多數(shù)縣長逃跑。

(二)縣佐人員與縣政腐敗。自晚清到民國，縣佐人員在縣政系統(tǒng)中經(jīng)歷了由體制外到體制內(nèi)的轉(zhuǎn)變過程，他們的行政行為直接決定著縣政的清廉與否和行政效率的高下。因此，民國時(shí)期華北各省在對(duì)縣政房科體系的改制中，非常注意對(duì)縣佐人員的遴選，防止其貪腐。河北省1928年頒布《河北省佐治人員考試條例》，規(guī)定了縣佐人員的任職資格及考試辦法，山東省也公布了《山東省縣佐治人員資格審核辦法》，規(guī)定了縣佐人員必須參加訓(xùn)練及持有證書者合乎行政人員條例規(guī)定才可以作為遴選對(duì)象。此外山東還頒布了《各縣佐治人員獎(jiǎng)懲辦法》及《行政人員擬敘級(jí)俸及考核升敘辦法》等。河南也制定了《河南省縣佐治人員任用規(guī)則》及《河南省縣佐治人員登記辦法》。［28］1—2上述條例、辦法、規(guī)則等，都在努力杜絕倖進(jìn)、改善縣佐人員待遇，預(yù)防縣佐人員的貪污，但效果有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，民國二十年(1931年)四月至二十二年(1933年)七月，彈劾案共242件，關(guān)于縣政府舞弊案共 137件，占近57% 。［29］7—25在抗戰(zhàn)爆發(fā)前，華北各縣縣佐中新舊混雜，使得縣政腐敗愈演愈烈，嚴(yán)重影響了縣政運(yùn)行。

(三)國內(nèi)政局與縣政運(yùn)行。民國時(shí)期華北政局動(dòng)蕩，縣長更換頻繁，縣政朝令夕改，直接影響了縣政。河北省贊皇縣自1928年到1934年六年間更換縣長8個(gè);晉縣1927年到1930年四換縣長;無極1928年到1934年六換縣長;藁城1928年到1934年十換縣長;新樂縣六換;易縣七換;淶水六換;來源五換;定縣七換，曲陽四換;深澤六換。［30］1—4上述縣長有的是高官薦任，有的則是地方軍閥委任，這些縣長都隨著華北軍閥在混戰(zhàn)中的勝負(fù)而輪替。1935年后，河北各縣裁局設(shè)科，規(guī)定縣長和科長以任用外地人為原則，縣長更換更加頻繁，科長也往往隨之更換。這樣任職不穩(wěn)的縣政人員，一方面使政策不能連續(xù);另一方面這些縣政人員為避免與地方勢(shì)力發(fā)生沖突，多庸碌無為，從而使得縣政效率低下，甚至與地方惡勢(shì)力勾結(jié)，魚肉鄉(xiāng)里，縣政腐敗成為必然。

綜上所述，民國時(shí)期在縣政改革的呼聲中，華北各省對(duì)由清代沿襲下來的房科體系進(jìn)行了一系列改革，力圖將縣政府房科之內(nèi)的縣佐人員納入國家的正式科層系統(tǒng)，并依條件對(duì)其進(jìn)行遴選和嚴(yán)格考核，以克服以往房與房之間圍繞縣衙內(nèi)的權(quán)力和財(cái)政控制權(quán)展開的爭奪，以及由此衍生出的貪腐等積弊。然而，由于政局不穩(wěn)及房科體系在社會(huì)中盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系，使得房科體系名稱雖失其實(shí)仍存，最終導(dǎo)致在日軍到來后，華北縣政迅速垮臺(tái)，這在客觀上為中國共產(chǎn)黨在華北進(jìn)行新的建政提供了契機(jī)。

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