農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律的條文梳理與理論分析

李楠

（山東社會科學(xué)院法學(xué)研究所，山東 濟(jì)南 250002）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律的條文梳理與理論分析

李楠

（山東社會科學(xué)院法學(xué)研究所，山東 濟(jì)南 250002）

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于初期階段，相關(guān)法律規(guī)定又相對缺失，因而在流轉(zhuǎn)過程中存在許多問題。分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體、流轉(zhuǎn)原則、方式與程序，針對農(nóng)村土地法律法規(guī)存在的體系不健全、具體制度不完善等問題，加強(qiáng)和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要健全完善相關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)揮政府作用等。

農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；承包經(jīng)營

一、現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的主要內(nèi)容

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體與流轉(zhuǎn)原則

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然涉及承包方與受讓方雙方主體?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十四條規(guī)定了承包方主體，即“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”。對于受讓方的主體資格、受讓條件等，法律并沒有直接規(guī)定。

《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則，即在充分保障農(nóng)戶的切身利益前提下，提高土地的利用效率與產(chǎn)出效益，從而達(dá)到提高生產(chǎn)力水平、促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展的目的。流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地僅限于農(nóng)業(yè)用途，而非建設(shè)用途或其他用途。但是農(nóng)業(yè)用途是個較為寬泛的概念，種植糧食、中草藥、蔬菜、果樹或者用于養(yǎng)殖等都屬于農(nóng)業(yè)用途。實踐中，流轉(zhuǎn)得來的土地多數(shù)用于種植高效經(jīng)濟(jì)作物，如中草藥、大棚蔬菜等。雖然土地的經(jīng)濟(jì)效益明顯提高，但大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)用于非糧食種植對糧食結(jié)構(gòu)及糧食安全的影響是顯而易見的。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式與程序

我國《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。目前土地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包與出租方式為多數(shù)。

由于農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)初期發(fā)生了較多糾紛，各地方在切實保障農(nóng)戶的切身利益前提下，一般都比較注重土地流轉(zhuǎn)的程序。程序的公開與嚴(yán)格執(zhí)行是保證結(jié)果公平公正的前提。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的糾紛解決機(jī)制

為規(guī)范農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)，我國于2009年頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》。該法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的范圍、糾紛的解決方式、仲裁的程序、效力等內(nèi)容做了規(guī)定。一般來說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛，以調(diào)解或仲裁結(jié)案的占據(jù)絕大多數(shù)，真正進(jìn)入法院訴訟程序的案件較少。調(diào)解與仲裁解決糾紛具有不傷和氣、花錢少及周期短等優(yōu)勢，因而比較適合注重鄉(xiāng)土人情關(guān)系的農(nóng)村的需要。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律存在的主要問題

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系架構(gòu)方面的問題

1.國家與地方層面的專門立法缺失。雖然《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律都有關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但都過于籠統(tǒng)，不同法律之間存在內(nèi)容簡單重復(fù)、效力層次不清等問題，而我國并無專門規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律。

2.現(xiàn)有法律滯后于實踐需要。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大規(guī)模興起自2006年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題也是在此之后才大量出現(xiàn)。但是我國卻早在此之前就公布了農(nóng)村土地方面的主要法律，即2002年的《農(nóng)村土地承包法》與《農(nóng)業(yè)法》、2004年的《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》，并且迄今未做修改。這些法律首先在時間上明顯滯后于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐，其次也并非專門規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律，因而不能滿足土地流轉(zhuǎn)實踐的需求。

（二）具體制度設(shè)計方面的問題

1.關(guān)于“戶”的問題。我國民法通則第十二條將農(nóng)村土地的承包方確定為“經(jīng)營戶”，在與農(nóng)村土地有關(guān)的法律與實踐中，都是以經(jīng)營戶而非農(nóng)民個體作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營的主體?！敖?jīng)營戶”是一個集體性概念。既然法律與實踐以經(jīng)營戶作為土地承包法律關(guān)系的主體，經(jīng)營戶里的哪個人或哪些人可以代表經(jīng)營戶的所有成員行使權(quán)利，經(jīng)營戶里的某個人的土地權(quán)利如何體現(xiàn)，個人行為需要個人還是經(jīng)營戶整體承擔(dān)責(zé)任，個人行為與經(jīng)營戶的整體意愿沖突矛盾時怎么辦，這些問題都需要法律予以明確的解答。

2.關(guān)于農(nóng)村土地或土地使用權(quán)抵押問題。法律規(guī)定，農(nóng)民通過家庭承包經(jīng)營方式取得的土地只能通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，不能通過抵押流轉(zhuǎn)。實踐中的第一個問題是，農(nóng)民通過家庭承包經(jīng)營的土地可否用于抵押，第二個問題是如果農(nóng)村承包經(jīng)營土地已經(jīng)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式發(fā)生了流轉(zhuǎn)，受讓方可否以流轉(zhuǎn)來的土地抵押。從《農(nóng)村土地承包法》的立法目的來看，這兩種土地抵押無疑都是不允許的，因為土地一旦被抵押，就有可能產(chǎn)生農(nóng)民的失地風(fēng)險，農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)就會落空，農(nóng)民的基本生活也會失去保障。

3.關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中侵害農(nóng)民權(quán)益的問題主要表現(xiàn)在：（1）在土地承包過程中，沒有嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行，農(nóng)民參與不充分。在制定土地承包方案時，常常沒有村民會議2/3以上成員通過，或隨便找些村民代表來通過承包方案，程序沒有公開。（2）土地使用權(quán)不穩(wěn)定。法律規(guī)定承包期30年不變，但?！叭暌恍≌{(diào)，五年一大調(diào)”，加上國家允許進(jìn)行土地整理開發(fā)，許多地方熱衷于土地整理和調(diào)整，村干部也可在不斷變換的土地調(diào)整中設(shè)租獲益，損害了農(nóng)民利益。（3）沒有嚴(yán)格執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)程序的法律規(guī)定。一方面，一些村集體或者政府依靠強(qiáng)勢地位強(qiáng)制推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實際上變相剝奪了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，因而嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益。另一方面，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人法律意識較為淡薄，很多都僅憑口頭承諾流轉(zhuǎn)，沒有簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同或流轉(zhuǎn)協(xié)議。

三、加強(qiáng)和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策法律建議

（一）修改、完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法律規(guī)定

首先，應(yīng)及時清理、修改與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律文件。對現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范之間存在的沖突，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)該及時做出清理和修改，使其與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐保持一致，以規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。

其次，應(yīng)以憲法中的原則性規(guī)定為核心，以物權(quán)法、土地管理法和農(nóng)村土地承包法為基本內(nèi)容，以部門規(guī)章和地方性實施辦法和細(xì)則為輔助，形成多層次全方位的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系。

再次，應(yīng)打破現(xiàn)有法律關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體限制，放寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓主體的條件，使各類企業(yè)單位、個人享有平等的受讓權(quán)。現(xiàn)行法律法規(guī)對家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的嚴(yán)格限制，在一定程度上阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成。建議只要流轉(zhuǎn)雙方同意，任何單位或個人都應(yīng)該不受限制地取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。

（二）充分發(fā)揮政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用

一是政府可以為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好政策環(huán)境，通過各種政策扶持為投資農(nóng)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)提供稅收、貸款等的優(yōu)惠，推動土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)；二是土地流轉(zhuǎn)歸根到底是市場行為，只有政府才可以為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供良好的信息服務(wù)和管理監(jiān)督平臺；三是在土地流轉(zhuǎn)中，政府政策引導(dǎo)和輿論宣傳發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但目前而言，由于土地流轉(zhuǎn)的各項法律法規(guī)政策中沒有給農(nóng)村各級政府的地位有一個相應(yīng)的規(guī)定，使地方各級政府處于一種兩難的境地。因此，建議明確界定農(nóng)村各級政府的職責(zé)，充分發(fā)揮政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用。

（三）加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策支持和資金支持的力度

為鼓勵更多的農(nóng)村土地參與流轉(zhuǎn)，建議各級財政對土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶進(jìn)行補貼，這方面可借鑒滕州市的經(jīng)驗。2009年，滕州市政府制定出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的工作意見》、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營的扶持政策》規(guī)定，市財政從2010年起，每年列支300萬元專項資金，對土地集中連片流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出方(農(nóng)戶)和受讓方給予一次性獎勵。此舉是以補貼的形式鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，增加土地流轉(zhuǎn)供給。

（四）完善農(nóng)村社會保障制度

在農(nóng)村社會保障制度缺失的年代，土地被視為農(nóng)民的生存與生活保障。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步，農(nóng)村逐步建立起包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育保險在內(nèi)的社會保障制度。建議繼續(xù)完善農(nóng)村社會保障制度，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的社會保障制度，消除戶籍差異所導(dǎo)致的保障差異。只有這樣，才能完全消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，并加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（責(zé)任編輯：滕元良）

D922.3；D923.2

A

2095—7416（2014）03—0140—02

2014-05-16

李楠（1975-），男，山東社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員。