政府主導(dǎo)的大型居住社區(qū)治理研究
——以上海泗涇新凱社區(qū)為例

贠棟

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

【管理論壇】

政府主導(dǎo)的大型居住社區(qū)治理研究
——以上海泗涇新凱社區(qū)為例

贠棟

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

大型居住社區(qū)是在政府主導(dǎo)下形成的新型社區(qū)，是城市化快速發(fā)展的產(chǎn)物。該類型社區(qū)的遷入居民脫離了原有的組織體系，融入新構(gòu)建的組織體系中，如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民融合，促進(jìn)社區(qū)自我治理都是大型居住社區(qū)治理面臨的問題，這需要以政府為主導(dǎo)建立社區(qū)治理多元機(jī)制，在社區(qū)治理角色、治理方式、治理功能等方面實(shí)現(xiàn)職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變。

政府主導(dǎo)；大型居住社區(qū)；社區(qū)治理

一、上海大型居住區(qū)的概況及其問題的聚焦

（一）上海大型居住區(qū)的概況

2009年上海市在全國率先開始建設(shè)15個(gè)以保障性住房和中低商品房為主體的大型居住社區(qū)，建設(shè)總面積超過60萬平方公里。其中保障性住房為主的社區(qū)包括泗涇、江橋等6個(gè)大型居住社區(qū)，以及經(jīng)濟(jì)適用房為主的嘉定新城等9個(gè)郊區(qū)大型居住社區(qū)。截止2010年10月，上海第二批23個(gè)大型居住區(qū)建設(shè)基地選址已經(jīng)確定，這樣以來上海大型居住社區(qū)就有38個(gè)之多。大型居住區(qū)大量吸收了上海市區(qū)舊城改造的人口，疏解了中心城區(qū)人口壓力，也為城市中低收入者提供了住房保障。隨著大量市區(qū)人口和外來人口的持續(xù)導(dǎo)入，大型居住區(qū)社區(qū)治理能力面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

就本次調(diào)研的泗涇新凱家園社區(qū)而言，這樣大型居住區(qū)的出現(xiàn)是政府公共政策的產(chǎn)物，具有鮮明的行政化主導(dǎo)的色彩。從社區(qū)建成之初，該類社區(qū)的管理屬于典型的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，這就要求社區(qū)所在地的基層政府行政組織架構(gòu)、公共服務(wù)供給、財(cái)政支持等方面與大型居住社區(qū)公共服務(wù)需求進(jìn)行相應(yīng)的對(duì)接，涉及的政府職能部門就有“交通、房管、商業(yè)、市政、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、文化、社保、民政、公安等十幾個(gè)”。[1]因此，在大型居住社區(qū)治理過程中，政府的職能是社區(qū)治理的邏輯起點(diǎn)。

（二）問題的聚焦

面對(duì)大型居住社區(qū)復(fù)雜的治理任務(wù)，如何有效推動(dòng)社區(qū)治理體系的完善以及社區(qū)治理能力的提升，是政府的一項(xiàng)重要職能。對(duì)于這一問題，政府既要充分重視，也不應(yīng)該過分擔(dān)心，積極探索適合大型居住社區(qū)的路徑才是恰當(dāng)?shù)木駬?。從現(xiàn)實(shí)情況來看，基層政府主導(dǎo)的社區(qū)治理面臨的難題是：一方面表現(xiàn)為基層政府的公共服務(wù)能力有限。政府單方面的行動(dòng)并沒有實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效治理，高額的社區(qū)治理成本，使政府在社區(qū)事務(wù)管理中舉步維艱。另一方面表現(xiàn)為社區(qū)居民自我治理又離不開政府的支持，如何處理好社區(qū)治理中政府與各類社區(qū)組織的關(guān)系，是擺在政府面前的一大難題。因此，如何準(zhǔn)確定位大型居住社區(qū)治理中的政府職能，如何完善社區(qū)治理體系和提升社區(qū)治理能力，成為我們思考問題的關(guān)鍵點(diǎn)。

二、上海大型居住區(qū)的治理問題與困境

（一）松江區(qū)大型居住社區(qū)的概況

松江區(qū)泗涇大型居住社區(qū)，規(guī)劃總用地面積135.62公頃?，F(xiàn)已建成新凱一期和新凱二期，居民大部分已經(jīng)遷入。該居住區(qū)大量吸收了上海市舊城改造的人口，同時(shí)又是一個(gè)廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障房建設(shè)基地。此次調(diào)查研究的對(duì)象以新凱二期為例。新凱二期整個(gè)規(guī)劃是3851戶。其中，上海首批經(jīng)濟(jì)適用房是1883戶，動(dòng)遷房是1968戶，截止2013年12月，該社區(qū)入住居民5435人，其中常住居民3525人，流動(dòng)人口1910人。社區(qū)人口分別從徐匯、閘北、長寧、虹口等地遷入，外來人口比較集中，而在本地動(dòng)遷戶中也以老年人居多。

（二）基層政府進(jìn)行人口導(dǎo)入型社區(qū)治理中的現(xiàn)狀

1.社區(qū)治理理念亟待更新：社區(qū)治理主體單一

在大型社區(qū)建成之初，從社區(qū)居委會(huì)的人員配備，到社區(qū)各項(xiàng)民間組織的建立都是由地方政府進(jìn)行管理，形成了獨(dú)特的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式。鎮(zhèn)管社區(qū)是對(duì)城鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)的新型城市社區(qū)采取有別于農(nóng)村社區(qū)管理的政策和手段，在行政管理構(gòu)建、財(cái)政支持和服務(wù)手段等方面相互配套、協(xié)同推進(jìn)的社區(qū)管理新機(jī)制。這種新的社區(qū)管理模式的有效運(yùn)轉(zhuǎn)在于協(xié)調(diào)好基層政府部門與社區(qū)治理主體的之間的關(guān)系。事實(shí)上，社區(qū)自治組織承擔(dān)著基層政府下派的工作任務(wù)，從而使社區(qū)居委會(huì)的運(yùn)行呈現(xiàn)出明顯的行政化色彩。基層政府主導(dǎo)的大型居住社區(qū)建設(shè)的明顯的特征表現(xiàn)為“政府社會(huì)職能社區(qū)化，其行動(dòng)特征是行動(dòng)多而社會(huì)少”。[2]比如，基層政府對(duì)于社區(qū)建設(shè)中的各項(xiàng)規(guī)劃和政策，往往借助政府官員與專家對(duì)社區(qū)進(jìn)行調(diào)查研究，通過自上而下的政策安排來解決社區(qū)的問題。于是社區(qū)就出現(xiàn)一個(gè)悖論：“法律意義上的自治單元，在現(xiàn)實(shí)中卻高度依賴政府”。[3]因此，這種政府行為往往忽略了社區(qū)發(fā)展中社區(qū)組織參與以及公民參與的深度，忽視社區(qū)組織和居民個(gè)體的主觀能動(dòng)性。

2.社區(qū)治理主體功能不足：社區(qū)公共服務(wù)供給滯后

基于大型居住區(qū)處于城郊結(jié)合部的這一區(qū)位因素，加上社區(qū)醫(yī)療、教育、交通、商業(yè)等配套措施的薄弱，生活服務(wù)設(shè)施不夠完備，從而難以滿足社區(qū)居民的需求。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施不夠完善。以泗涇新凱社區(qū)為例，在一個(gè)老年人、困難人、失業(yè)人口等弱勢(shì)群體較多的大型居住社區(qū)里，雖然已經(jīng)配備了相關(guān)管理人員，但是隨著社區(qū)人口的持續(xù)導(dǎo)入，現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施和公共服務(wù)水平將難以滿足社區(qū)居民的需求。加之，社區(qū)外圍相關(guān)金融、醫(yī)院等配套社區(qū)不夠完善，給居民日常生活帶來不便。二是社區(qū)的市場組織不夠發(fā)達(dá)。由于大型居住社區(qū)選址偏遠(yuǎn)，以及社區(qū)居民消費(fèi)水平較低，許多商家不愿意在此投入更多的資金，從而就出現(xiàn)了很多居民所抱怨的問題，如“蔬菜價(jià)格貴、不夠新鮮”等問題。大型居住社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施不完善、基本公共服務(wù)不均等和市場組織不完善這些民生基本問題的存在，一定程度上加大了社區(qū)治理的難度。

3.社區(qū)融合有待加強(qiáng)：居民社區(qū)認(rèn)同程度低、居民參與意識(shí)淡薄

社區(qū)融合，主要體現(xiàn)的是社區(qū)居民在價(jià)值觀念和生活方式等方面融入社區(qū)的情況。如何使導(dǎo)入社區(qū)的居民在共同生活的環(huán)境中，較好地適應(yīng)新的社區(qū)生活，增加居民之間相互信任，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)融合的關(guān)鍵。由于社區(qū)居民主要以上海中心城區(qū)導(dǎo)入的動(dòng)遷戶、保障房住戶和經(jīng)濟(jì)適用房住戶為主體，并且以中老年人、退休人員和城市低收入者等弱勢(shì)群體居多。社區(qū)特殊的人口構(gòu)成使得社區(qū)居民在文化程度、生活習(xí)慣和興趣愛好等方面存在較大的異質(zhì)性。新導(dǎo)入的社區(qū)居民離開了原來的“熟人社會(huì)”，步入了大型居住社區(qū)這個(gè)“陌生人社會(huì)”，從而使居民對(duì)新型社區(qū)難以產(chǎn)生認(rèn)同感和歸宿感?；谶@樣的原因，使得社區(qū)治理難度加大。由于社區(qū)融合問題而衍生的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面表現(xiàn)為社區(qū)鄰里之間缺乏互動(dòng)，使得大型居住社區(qū)形成了典型的“陌生人社會(huì)”；另一方面表現(xiàn)為社區(qū)居民參與意識(shí)不夠強(qiáng)烈，很少考慮到發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性來參與解決社區(qū)建設(shè)中存在的實(shí)際問題。

三、強(qiáng)化政府治理力度，實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)治理

（一）創(chuàng)新治理理念：樹立多元治理思路，明確政府治理責(zé)任。

在大型居住社區(qū)治理與發(fā)展過程中，基層政府的作用非常重要，“社區(qū)發(fā)展絕不是完全由政府包攬一切，但也不是沒有政府干預(yù)，而是，政府提供的各種發(fā)展政策或者直接的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助，都要從有助于鼓勵(lì)居民參與入手”，[4]更應(yīng)該關(guān)注是社區(qū)治理中的社區(qū)居民的利益訴求和民生問題，以及運(yùn)用競爭機(jī)制，讓私營企業(yè)、社會(huì)組織參與到社區(qū)公共服務(wù)的提供中來，政府不再壟斷社區(qū)公共服務(wù)，而是采取政府向市場組織、社會(huì)組織購買公共服務(wù)。為此，如何運(yùn)用政府所掌控的各類資源，組織和協(xié)調(diào)社會(huì)力量來進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，成為政府職能部門的重要職責(zé)。隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和社區(qū)組織的日臻成熟，政府與社區(qū)之間的關(guān)系日漸發(fā)生變化，政府官員不僅僅只是社區(qū)公共服務(wù)的管理者和提供者，他們還需要扮演社會(huì)組織、市場組織，承擔(dān)社區(qū)服務(wù)的組織者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者。一方面需要不斷完善社區(qū)治理的有關(guān)政策，積極培育社區(qū)自治力量，整合社區(qū)治理的內(nèi)生力量，讓更多的公民、社會(huì)組織、市場組織參與到社區(qū)治理中來。另一方面需要通過開辟民主渠道，保證社區(qū)居民參與社區(qū)重大事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，要讓社區(qū)居民能夠把握社區(qū)資源和政府所提供的資源的主要流動(dòng)方向，保障社區(qū)居民通過參與社區(qū)公共事務(wù)，行使社區(qū)居民當(dāng)家作主的權(quán)利。

（二）更新治理結(jié)構(gòu)：培育社區(qū)治理主體，完善社區(qū)治理機(jī)制

結(jié)合大型居住社區(qū)治理主體的成長情況來看，社區(qū)建成初期，社區(qū)治理主要工作任務(wù)落在了政府下派的工作人員組成的社區(qū)居委會(huì)身上，其工作人員少而社區(qū)治理問題層出不窮，治理能力捉襟見肘，出現(xiàn)了社區(qū)居民委員會(huì)自治能力不足，社區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施缺乏，社區(qū)缺乏滿足居民需求的市場組織等問題。對(duì)于這些問題，僅憑社區(qū)組織的力量難以應(yīng)對(duì)，需要在基層政府的主導(dǎo)下逐步解決。首先，合理劃分政府與社區(qū)組織的權(quán)力邊界?；鶎诱畱?yīng)該運(yùn)用公共權(quán)力支持和促進(jìn)以居委會(huì)為主體的社區(qū)自治組織開展社區(qū)治理活動(dòng)。同時(shí)，基層政府的社區(qū)政策應(yīng)該是在認(rèn)真調(diào)研，與社區(qū)居民充分協(xié)商之后的結(jié)果。其次，面對(duì)社區(qū)組織發(fā)展不完善、能力不足的現(xiàn)狀，政府應(yīng)該培育和扶持社區(qū)自治組織、市場組織和非營利組織的發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)治理主體之間力量的協(xié)調(diào)和均衡?；鶎诱畱?yīng)該支持和鼓勵(lì)市場組織來社區(qū)經(jīng)營業(yè)務(wù)，通過政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來扶持市場組織來此開展商業(yè)活動(dòng)，提高大型居住區(qū)服務(wù)水平。最后，需要建立政府為主導(dǎo)的社區(qū)組織、非營利組織之間分工合作、平等協(xié)商的運(yùn)行機(jī)制。按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障”的要求，完善社區(qū)多元治理的主體，形成多元主體民主協(xié)商、共同治理的社區(qū)事務(wù)運(yùn)行機(jī)制。

（三）治理方式創(chuàng)新：培育社區(qū)社會(huì)資本，推動(dòng)居民社區(qū)融合

創(chuàng)新政府社區(qū)治理的方式，需要政府把握好社區(qū)治理的內(nèi)生力量，培育能夠反映社區(qū)人際情感關(guān)系的社會(huì)資本，以實(shí)現(xiàn)政府的柔性管理。社會(huì)資本主要體現(xiàn)在社區(qū)居民之間的認(rèn)同、互信，以及社區(qū)居民在相互交往中形成的規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。大型居住社區(qū)的人口都是由不同的區(qū)域?qū)攵鴣恚鎸?duì)新的環(huán)境，人們彼此接觸少、不熟悉，難以實(shí)現(xiàn)相互認(rèn)同。為此，在大型居住社區(qū)的建設(shè)過程中，需要加大社區(qū)文化建設(shè)，構(gòu)建社區(qū)公共活動(dòng)空間，同時(shí)，挖掘社區(qū)資源服務(wù)社區(qū)建設(shè)，從而加強(qiáng)社區(qū)居民之間的聯(lián)系，以組織性的力量將居民聯(lián)系起來，使居民告別原子化的生活方式，從而不斷提升居民社區(qū)活動(dòng)的參與意識(shí)。通過舉辦各類社區(qū)活動(dòng)，豐富社區(qū)居民的文化生活，培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)，增強(qiáng)社區(qū)居民的認(rèn)同感，充分發(fā)揮社會(huì)資本在社區(qū)治理中的潤滑劑作用，以實(shí)現(xiàn)居民社區(qū)融合。

四、結(jié)束語

大型居住社區(qū)治理需要基層政府明確社區(qū)治理與政府創(chuàng)新社區(qū)治理之間的關(guān)系，既要超越政府包辦社區(qū)事務(wù)、控制社區(qū)自治組織的格局，也要走出政府在社區(qū)治理中缺位的誤區(qū)，把握好政府在社區(qū)治理過程中的力度，既要為社區(qū)通過治理實(shí)現(xiàn)善治提供制度基礎(chǔ)和財(cái)政保障，又要扮演支持與協(xié)調(diào)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的重要角色。因此，大型居住社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于政府治理理念、治理功能、治理方式的轉(zhuǎn)變，從而把社區(qū)日益成長起來的治理主體整合起來，使社區(qū)能夠有效整合社會(huì)自治要素，以基層治理的實(shí)踐不斷推動(dòng)國家治理體系日臻完善。

[1]翟新昌.探索創(chuàng)新大型居住社區(qū)管理機(jī)制[J].上海人大,2013，(8):12.

[2]陳偉東.政府行動(dòng)與社會(huì)行動(dòng)銜接:中國社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略[J].社會(huì)主義研究,2010,(5):56-60.

[3]趙光永、陳鄧海.政府主導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)困境與出路[J].中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)，2013,(1):90-95.

[4]李東泉.中國社區(qū)發(fā)展歷程回顧與展望[J].中國行政管理,2013,(5):77-81.

[5]林尚立.社區(qū):中國政治建設(shè)的戰(zhàn)略空間[J].毛澤東鄧小平理論研究,2002,(2):58.

（責(zé)任編輯：胡忠任）

Study on the Management of Large-scale Government-led Community
——Taking SiJing Xinkai Community in Shanghai as an Example

Yun Dong

large residential community is a new type of community led by government,the product of the rapid urbanization development.Residents of this type of community move out of the original organizational system,into a new built organization system.how to achieve community integration and promote community self-governance are the issues faced by large residential community governance,which requires the establishment of a government-led diverse community governance mechanism,realizes the adjustment and transformation of functions in the role of community governance,governance mode,governance functions and so on.

government-led;large residential community;community governance

本文系上海地方高校大文科研究生學(xué)術(shù)新人培育計(jì)劃項(xiàng)目“上海大型居住社區(qū)治理研究”的成果之一。

C916

A

2095—7416（2014）03—0070—03

2014-04-15

贠棟，男，陜西西安人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。