陜西省廣告監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題分析

李 卓

廣告監(jiān)管對廣告業(yè)的健康發(fā)展有著重要的意義。近年來，陜西省工商行政管理局聯(lián)合省衛(wèi)生廳、新聞出版局等多家單位對省內(nèi)的虛假違法廣告進行了嚴厲打擊，尤其是對藥品、醫(yī)療、保健食品、美容用品及服務等廣告進行了專項整治，取得了良好的效果。

一、陜西省廣告監(jiān)管效果調(diào)查

為了更好地了解與掌握陜西省廣告監(jiān)管的效果，筆者組織人力于2013年7月在西安、延安、榆林、渭南、寶雞等地針對陜西省廣告監(jiān)管的效果進行了調(diào)查。本次調(diào)查通過街頭隨機發(fā)放問卷及家庭問卷調(diào)查的方式進行，共發(fā)出調(diào)查問卷650份，收回有效問卷611份，回收有效率為94．4%。調(diào)查問卷共設有十道題目，調(diào)查結束后筆者對調(diào)查結果進行了分析，歸納總結如下:

1.關于對身邊廣告關注程度的調(diào)查。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有29%的調(diào)查對象會主動去看自己感興趣的廣告，超過40%的調(diào)查對象表示會留意身邊的廣告，有21%的調(diào)查對象被動“接受”廣告。這說明廣告對受眾的影響力還是比較大的。

2.關于對廣告真實性看法的調(diào)查。調(diào)查結果顯示有20%的調(diào)查對象非常信任廣告，有33%的調(diào)查對象比較信任廣告，但也有16%的調(diào)查對象不信任廣告。這說明需要加強廣告監(jiān)管，提升廣告在受眾心中的信任度。與此同時，調(diào)查對象中因相信虛假違法廣告而受到身心損害的比例有17%。當然這與我們選擇的調(diào)查區(qū)域，調(diào)查對象的年齡、文化層次有關。據(jù)相關資料顯示，受虛假違法廣告影響最大的群體是老年人、文化程度較低人群及一些病人。85%的調(diào)查對象認為虛假違法廣告的危害極大，13%的調(diào)查對象認為虛假違法廣告沒有什么影響。3.關于遇到虛假違法廣告侵權做法的調(diào)查。“遇到虛假違法廣告侵權時”48%的調(diào)查對象會不了了之，有39%的調(diào)查對象會向商家討說法，但僅有2%的調(diào)查對象會向工商行政管理部門投訴、10%的調(diào)查對象會向消費者協(xié)會申訴。這說明面對虛假違法廣告侵權，消費者缺乏維權意識和不了解維權途徑，也說明工商行政管理等相關部門對廣告監(jiān)管的宣傳不夠。當問及“廣告應歸哪個行政部門管理”時，僅有21%的調(diào)查對象認為是工商行政管理部門，這說明多數(shù)調(diào)查對象不了解工商行政管理部門是廣告業(yè)的管理部門。當問及“應當由誰對虛假違法廣告負責”時，7%的調(diào)查對象認為應當由工商行政管理部門負責，17%的調(diào)查對象認為應當由廣告主負責，39%的調(diào)查對象認為工商行政管理部門、廣告媒體、廣告主、廣告公司都應當負一定的責任，另有高達15%的調(diào)查對象選擇“說不清”。

4.關于對《中華人民共和國廣告法》了解情況的調(diào)查。調(diào)查顯示，僅有1%的調(diào)查對象認為自己了解《中華人民共和國廣告法》，74%的調(diào)查對象表示自己聽說過但不了解《中華人民共和國廣告法》，有17%的調(diào)查對象沒有聽說過《中華人民共和國廣告法》，這說明在陜西省對《中華人民共和國廣告法》的宣傳力度不夠。

5.關于陜西省廣告管理部門對虛假違法廣告管理是否有效的調(diào)查。當問及“陜西省廣告管理部門對虛假違法廣告的管理是否有效”時，74%的調(diào)查對象認為無效，僅有5%的調(diào)查對象認為有效，這為廣告業(yè)的管理部門敲響了警鐘，應當加大對虛假違法廣告的管理。

通過本次調(diào)查，發(fā)現(xiàn)廣告與人們?nèi)粘Ｉ钣兄芮械年P系，雖然陜西省廣告管理部門在虛假違法廣告監(jiān)管工作中取得了一定的成績，但陜西省虛假違法廣告并未得到根本治理，虛假違法廣告的發(fā)展勢頭還需要進一步遏制。

二、陜西省廣告監(jiān)管中存在的問題及原因分析

在筆者分析調(diào)查結果的基礎上，結合當前陜西省廣告監(jiān)管中表現(xiàn)出的問題，將陜西省廣告監(jiān)管中存在的問題及原因分析歸納如下:

1.廣告監(jiān)管模式還需優(yōu)化。從發(fā)達國家廣告監(jiān)管的先進經(jīng)驗來看，強有力的行政手段、司法救濟，加上完善的行業(yè)自律是有效促進廣告業(yè)健康發(fā)展的科學管理模式。陜西省廣告監(jiān)管主要還是依靠工商行政管理部門對廣告業(yè)進行管理。

第一，廣告監(jiān)管的定位存在一定的偏差。目前，陜西省廣告行政管理主要定位在對廣告內(nèi)容及廣告主體的資格進行監(jiān)管，也就是側(cè)重于對廣告宣傳行為進行管理，卻忽視了對廣告經(jīng)營行為的有效管理。另外，對廣告業(yè)發(fā)展中存在的問題研究也相對較為薄弱，對廣告企業(yè)和廣告行業(yè)的指導也不足。

第二，多頭管理存在不小缺陷。根據(jù)《中華人民共和國廣告法》和其他有關法律法規(guī)的規(guī)定，廣告監(jiān)管是以工商行政管理部門為主，其他一些行政部門參與共同對廣告業(yè)監(jiān)督管理的，但相關職能部門的責任不明確，缺乏執(zhí)法效率，出現(xiàn)了大量的監(jiān)管真空。

第三，各地區(qū)工商行政管理部門缺乏配合。廣告具有廣泛傳播的特性，廣告的發(fā)布不是限定在一個行政區(qū)域內(nèi)，大多是跨地域的宣傳，如果單憑工商行政管理部門進行跨地區(qū)管理廣告這明顯是不現(xiàn)實的，因為地方工商行政部門各自為戰(zhàn)，使得廣告監(jiān)管缺乏力度，不能有效地監(jiān)管違法廣告。

第四，行業(yè)自律與社會監(jiān)督。完善的行業(yè)自律體系以及強大的社會監(jiān)督是廣告監(jiān)管的重要補充。陜西的社會監(jiān)督如新聞媒體對虛假違法廣告的曝光確實起到了打擊虛假違法廣告的效果，但是媒體對于虛假違法廣告的曝光畢竟數(shù)量少，涉及面小，全面完善的社會監(jiān)督體系有待建立。目前陜西省廣告協(xié)會在溝通行業(yè)信息、指導廣告業(yè)務等方面取得了一些成績，但其組織能力、協(xié)調(diào)能力、自律能力等還需要在工商行政管理部門的指導下進一步提升，廣告行業(yè)的自律意識還需提高。

2.監(jiān)管設備、技術水平有待完善提高。目前，陜西省廣告監(jiān)管工作主要是采取專項整治和監(jiān)測抽查這兩種途徑。其中，專項整治屬于傳統(tǒng)的、突擊性的市場監(jiān)管手段，在具體的監(jiān)管實踐中總是會表現(xiàn)出“走過場”的情況，無法真正實現(xiàn)長效的監(jiān)管。而廣告監(jiān)測雖然是日常的監(jiān)管手段，但目前陜西省多數(shù)工商行政管理部門缺少廣告檢測設備或廣告檢測設備落后，廣告監(jiān)測工作帶有一定的隨機性，因此無法全面掌握當?shù)貜V告活動動態(tài)，難以及時發(fā)現(xiàn)違法廣告。另外，由于受到人員、投入、技術水平等方面的限制，陜西省目前還無法對省內(nèi)所有廣告實現(xiàn)全天候、全覆蓋的監(jiān)管，監(jiān)管效果并不理想。

3.法律滯后導致執(zhí)法難、威懾力差。第一，《中華人民共和國廣告法》自身存在著一定的局限性。1994年我國出臺了《中華人民共和國廣告法》，但是此法本身存在一些不足。通過研究《中華人民共和國廣告法》，筆者總結出了以下的限制:首先，《中華人民共和國廣告法》雖然是部門行政法，但是缺乏促進廣告業(yè)發(fā)展的基本政策以及廣告主體的基本權利等內(nèi)容;其次，從《中華人民共和國廣告法》中確定相關的管理類別可以看出，這部法律不像是行政法，更像是一部商業(yè)法，因為其中沒有涉及到如何對公益廣告、政治廣告及個人廣告等進行管理的內(nèi)容;再次，虛假違法廣告是廣告業(yè)最主要的危害，但《中華人民共和國廣告法》對虛假違法廣告的相關管理規(guī)定過于簡單，沒有實際操作的指導，容易出現(xiàn)操作混亂。正是這些局限性的存在，使得《中華人民共和國廣告法》的功能弱化，不能很好地調(diào)節(jié)、規(guī)范廣告市場中的發(fā)布秩序和經(jīng)營秩序，在面對各種問題時明顯存在不足。

第二，相關法律規(guī)定不夠完善。現(xiàn)行的《中華人民共和國廣告法》中明確規(guī)定了從事廣告活動的主體是廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者、相關的社會團體，并明確規(guī)定了主體應當承擔的法律責任，但是《中華人民共和國廣告法》中沒有將參與廣告代言、推廣的主體納入廣告主體之中，比如廣告中的代言明星、推薦專家等。在美國及我國臺灣的相關法律法規(guī)中，這類個體被稱之為“薦證者”，將由這類個體參與演繹推廣的廣告統(tǒng)稱為“薦證廣告”，名人代言廣告就是其中的一種。我國現(xiàn)存的廣告法律法規(guī)中，名人代言虛假違法廣告的法律責任一直沒有被明確，雖然《食品安全法》中已經(jīng)對其進行了一些規(guī)定，但是對于廣告相關的法律法規(guī)而言，不過是冰山一角。不少社會責任感欠缺、道德觀念淡薄的名人、明星代言一些自己從未使用過的商品，并進行不實的夸獎，甚至在所代言商品因質(zhì)量問題被曝光后，仍然不予道歉、不承認錯誤、不以為然，在實際生活中類似的例子比比皆是，應當在相關法律修訂中予以重視。

第三，虛假廣告舉證責任分配不當。目前，我國監(jiān)管虛假廣告時的舉證責任主要依據(jù)的是“誰主張誰舉證”的原則，這就要求受虛假廣告侵權的消費者承擔舉證責任。事實上，虛假廣告?zhèn)οM者利益的行為，是一種常見的現(xiàn)象，但消費者不理解廣告的性質(zhì)和商品的成分，同時市場信息又沒有實現(xiàn)公開、廣告主體缺少誠信意識等情況的存在，使得消費者舉證難度極大，處于弱勢地位，無法保障自己的合法權益。

第四，廣告違法成本過低。由于廣告違法成本過低，使得一些廣告主、廣告經(jīng)營者不怕違法不怕罰。正是由于違法后受到的處罰低于獲得的收益，所以不少廣告主、廣告經(jīng)營者不會主動去遵守法律法規(guī)。

4.廣告監(jiān)管人員專業(yè)知識、執(zhí)法能力有待進一步提高。廣告監(jiān)管人員的專業(yè)知識、執(zhí)法能力直接影響到廣告監(jiān)管效果。目前廣告監(jiān)管人員在專業(yè)知識、執(zhí)法能力方面還存在不足。

第一，專業(yè)不對口。據(jù)了解，陜西工商行政管理部門廣告監(jiān)管人員來源主要有兩類，一類是公務員招考，另一類是崗位調(diào)動。廣告監(jiān)管人員中經(jīng)濟類、管理類專業(yè)人員占多數(shù)，而不是廣告專業(yè)或法律專業(yè)，尤其是公務員考試報考專業(yè)要求是經(jīng)濟類等專業(yè)，很少招收廣告專業(yè)及法律專業(yè)人員，造成了廣告監(jiān)管人員專業(yè)不對口。

第二，專業(yè)法律法規(guī)知識欠缺。我國目前廣告方面法律法規(guī)很多，但由于陜西省廣告監(jiān)管人員不是廣告或法律專業(yè)畢業(yè)，由此造成廣告監(jiān)管人員廣告專業(yè)知識及法律法規(guī)知識較為欠缺。

第三，缺少與廣告主、廣告經(jīng)營者的溝通。陜西省廣告監(jiān)管仍然是以罰代管，缺少與廣告主、廣告經(jīng)營者的溝通，缺少對廣告主、廣告經(jīng)營者的教育，執(zhí)法方式顯得單一。

我國廣告業(yè)恢復發(fā)展已經(jīng)三十余年了，陜西廣告業(yè)的發(fā)展也經(jīng)歷了三十多年，尤其在過去的十年內(nèi)，陜西廣告業(yè)的發(fā)展非常迅速，被稱為“中國廣告第四極”，陜西省工商行政管理部門在廣告監(jiān)管方面也取得了較大的成績。本文指出陜西省廣告監(jiān)管中存在的不足旨在督促廣告監(jiān)管部門加強對廣告業(yè)的管理，減少虛假違法廣告的數(shù)量、遏制虛假違法廣告的蔓延，促進陜西廣告業(yè)更快、更好的發(fā)展，讓廣告切實成為溝通產(chǎn)銷信息、幫助選擇消費的重要途徑，讓陜西廣告業(yè)為陜西省的經(jīng)濟建設做出應有的貢獻。

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［2］惠文．傳媒業(yè)發(fā)達國家的廣告監(jiān)管［J］．傳媒，2005，(6)．

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［4］蘇顯龍．治理虛假廣告出路在于完善監(jiān)管模式［N］．人民日報，2004－08－10．

［5］陜西省人民政府辦公廳制定《關于促進廣告業(yè)發(fā)展的意見［EB/OL］．http://www．shaanxi．gov．cn/0/1/9/39/87893．htm，2010 －09 －03．