集體土地征收補償制度中的公平正義問題

馬 靜

目前，土地征收補償成為了人們普遍關(guān)注的重點問題。這是由于土地征收補償折射出了當(dāng)下我國社會發(fā)展的不公平，作為一種強制性物權(quán)轉(zhuǎn)移制度，土地征收補償制度在制定之初就沒有真正履行公平正義的原則，在土地征收過程中，農(nóng)民的基本權(quán)利被任意踐踏，導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定因素加大。因此，在集體土地征收補償中堅持公平正義，對于保障失地農(nóng)民的切身利益，規(guī)范土地征用的相關(guān)法律程序具有十分重要的作用。

一、公平正義對集體土地征收補償?shù)闹笇?dǎo)作用

公平正義是人類一直追求的價值理想，更是社會主義社會的核心價值之一，自從有了人類社會，公平正義就受到世界各國的廣泛關(guān)注。羅爾斯認(rèn)為，正義作為“社會制度的首要價值”，不僅體現(xiàn)的是個體的公平正義，最基本的要求是每個人都能享有平等的社會地位，有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，有平等的獲取自己正當(dāng)利益的機會。與此同時，還應(yīng)該盡同樣的義務(wù)，以實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的平等。

土地征收在本質(zhì)上是一種買賣行為，國家通過行政公權(quán)力強制購買集體土地，使土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，在征收過程中，土地權(quán)利人雖然沒有選擇拒絕交易的自由，但并沒有喪失對土地的財產(chǎn)權(quán)利。所以，既然是買賣，買賣雙方就應(yīng)本著等價交換的原則，國家作為“買方”必須對“賣方”的損失給予公平的補償。但現(xiàn)實中，土地征收補償制度的制定并沒有真正實現(xiàn)公平正義，它在一定程度上侵犯了農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此，用公平正義理念來指導(dǎo)土地征收補償制度的制定和實施，可以更好的保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，真正實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

二、集體土地征收補償制度中公平正義缺失的表現(xiàn)

1.補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低且范圍狹窄。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍”?！罢魇崭匕幢徽魇胀恋氐脑杏猛具M(jìn)行補償，征收土地的補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均產(chǎn)值的30倍。”但按照“原有用途”、“前三年平均產(chǎn)值”其實并不能反映出土地的最佳利用原則，也就是說，無論土地征收之后產(chǎn)生多大的經(jīng)濟收益，都與農(nóng)民無關(guān)。很顯然這是不公平的。第一，這個標(biāo)準(zhǔn)參照的是土地征收之前的用途，并沒有將土地征收之后按照市場價格流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的收益考慮在內(nèi)，這樣制定的補償和安置的標(biāo)準(zhǔn)是不合理的。第二，土地流轉(zhuǎn)后會產(chǎn)生高額的地租，土地征收的低價補償和高價出讓之間自然也會產(chǎn)生巨大的利益差額，政府正是利用了這一巨大差價來獲取額外收益。所以，這種背離公平正義理念的低廉補償，對于農(nóng)民來說是有失公平的。

2.補償安置制度有失公平。

首先，安置辦法不公平，不能有效解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。我國目前征地補償安置方式單一，不夠健全，主要采用的是一次性的貨幣補償，采用這種安置方式對于農(nóng)民來說，一旦補償費用用盡，農(nóng)民隨時有可能陷入困境。同時，這種安置方式給被征地農(nóng)民今后的生活與就業(yè)埋下了諸多隱患，它沒有考慮到農(nóng)村土地上依附的多重社會功能，未能對解決失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障提供政策支持。

其次，安置補助費用計算上的地區(qū)不公平。我國現(xiàn)行的補償費用中，勞動力安置費占相當(dāng)大的比重，安置補助費的本意是讓農(nóng)民盡快實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，安置補助費的計算應(yīng)以當(dāng)?shù)氐膭趧恿ζ骄D(zhuǎn)移成本為依據(jù)。但現(xiàn)行安置補助費的計算標(biāo)準(zhǔn)卻過于注重各地區(qū)的資源享有，缺乏與當(dāng)?shù)貙嶋H的勞動力轉(zhuǎn)移成本的有機聯(lián)系。

3.征收補償過程中收益分配不合理。征地收益分配不合理也是征地利益沖突的重要表現(xiàn)。依照《土地管理法》的規(guī)定，我國土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地的年收益來計算的，并未考慮土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的預(yù)期的土地增值收益。征地低價補償與高價出讓之間形成巨大的“剪刀差”，使僅從土地的年產(chǎn)值上確定土地補償價格的做法是及其不合理的。在征地收益中，農(nóng)民作為擁有土地使用權(quán)的主體，只能得到5%－10%，集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織可以得到25%－30%，60% －70%為政府及各主管部門所得。隨著土地升值，農(nóng)民也應(yīng)該得到相應(yīng)的土地增值收益。但在實踐中，農(nóng)民對于征地費用的分配處于弱勢地位，而集體經(jīng)濟組織對征地補償費的分配擁有支配權(quán)，因此他們往往以管理費、分成、提留等各種借口和名目截留農(nóng)民應(yīng)得征地補償費，使農(nóng)民得不到公正的補償。

4.征收補償程序缺乏公正性。羅爾斯說:“公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當(dāng)過程，正當(dāng)過程則主要通過程序來體現(xiàn)。沒有程序保障的地方，不會有真正的權(quán)利保障。在土地征收過程中，作為行使權(quán)力的地方政府，既是土地征收的決定者，又是補償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，同時還扮演著正義裁決者的角色。由于法律法規(guī)的不健全以及監(jiān)督機制的不完善，導(dǎo)致在土地征收過程中政府權(quán)力的濫用，使得失地農(nóng)民的利益大受損害。另外，在確定土地征收和規(guī)劃之前，缺乏公開有效的聽證程序，農(nóng)民只是被動的接受者，知情權(quán)被剝奪。征收補償安置方案是由各市、縣人民政府的土地行政主管部門會同有關(guān)部門自行決定，然后通過公告來告知農(nóng)民土地被征收的事實，并沒有賦予農(nóng)民對該方案提出意見建議的自由，農(nóng)民很難參與其中，缺乏公正性。

三、集體土地征收補償中實現(xiàn)公平正義的路徑

1.提高土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)。我國集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)過低已經(jīng)是不爭的事實。因此，我們應(yīng)該進(jìn)一步提高補償標(biāo)準(zhǔn)，擴大征收補償?shù)姆秶Ｊ紫?，要完善土地征收補償定價制度。制定補償標(biāo)準(zhǔn)時，變以往的征地補償價格測算方式為以當(dāng)時的公平公正的土地市場價格為基礎(chǔ)，使農(nóng)民最大限度的分享土地征收帶來的利益，這樣才有助于化解社會矛盾，真正實現(xiàn)社會的公平正義。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場交易機制。主要包括市場準(zhǔn)入與準(zhǔn)出、市場交易方式及交易手段、稅收調(diào)控、地價公示制度等，最大限度的保證土地價格透明、公開。這樣的補償標(biāo)準(zhǔn)充分考慮了市場價格因素，有利于保護農(nóng)民的權(quán)益。最后，在制定補償標(biāo)準(zhǔn)的過程中引進(jìn)中立的第三方進(jìn)行平衡與救濟，變政府的單方定價為雙方共同平等議價。

2.實現(xiàn)補償安置方式的多樣化。為切實保護在土地征收補償中被安置農(nóng)民獲取利益的公平與公正，集體土地征收補償方式必須朝著多元化發(fā)展。具體措施如下:(1)金錢的補償方式。用分期浮動的方式代替一次性的貨幣補償。分期發(fā)放，這樣可以確保失地農(nóng)民有持續(xù)的收入，生活水平不至于降低。(2)社會保險安置。政府可以把補償費的一部分拿出來給農(nóng)民分期繳納養(yǎng)老、醫(yī)療等各種社會保險，保證他們的基本生活。(3)就業(yè)安置。在確定土地用途后，用地單位可以接納并安排失地農(nóng)民到該單位就業(yè)，取代一部分補償費。在降低失地農(nóng)民的就業(yè)風(fēng)險的同時也緩解了用地單位資金交付壓力。(4)入股分紅安置。在農(nóng)民自愿的前提下，開展一些有發(fā)展?jié)摿η沂找娣€(wěn)定的項目，鼓勵失地農(nóng)民投資入股，實際參與到用地單位的生產(chǎn)經(jīng)營，享受分紅并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。(5)職業(yè)培訓(xùn)安置。建立失地農(nóng)民培訓(xùn)基地和職業(yè)教育培訓(xùn)機制和網(wǎng)絡(luò)，為失地農(nóng)民提供一個學(xué)習(xí)的平臺，提高被征地農(nóng)民的職業(yè)技能，增強失地農(nóng)民的再就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力，使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益受到保障。

3.完善土地收益分配制度?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征地補償?shù)耐恋毓芾碣M歸集體經(jīng)濟組織所有，這就把農(nóng)民對土地享有的長期的收益權(quán)，讓給了農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。農(nóng)民享有土地的使用權(quán)，但是，當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，收益主體就自然變成開發(fā)商。如果在這個過程當(dāng)中，集體經(jīng)濟組織對流轉(zhuǎn)的土地有投入，可以酌情分配到一部分利益。但是伴隨著農(nóng)村集體的逐漸淡化和家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的推行，農(nóng)民的主體地位越來越突出，所以在土地征收補償過程中，必須確立農(nóng)民的主要受償對象的地位，建立合理的征地補償分配機制，權(quán)衡政府、集體、農(nóng)民之間的收益分配，保證農(nóng)民的合法利益不受損害。

4.完善土地征收補償程序。作為一個法治國家，政府的行為必須按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行活動。沒有程序的公正就沒有實質(zhì)的公正。因此，在完善集體土地征收補償制度時，強化程序法律規(guī)定就顯得十分重要了。我們將從以下兩個方面來完善征地與拆遷補償程序:第一，提高土地征收公告和補償安置方案的公正性。從土地征收公告和補償安置公告程序來看，雖然賦予了公民一定的知情權(quán)和提出意見的權(quán)利，但其實農(nóng)民在此程序中僅僅只是被動的接受者，并沒有真實的參與其中。因此，在對土地進(jìn)行征收前就應(yīng)該告知農(nóng)民土地要被征收，讓他們參與其中，發(fā)表自己的意見。而對于征地補償安置方案的公告，按照法律規(guī)定的程序，要在征地公告發(fā)布之后的45日內(nèi)，政府應(yīng)明確詳細(xì)的將相關(guān)的補償安置方案等信息在征地范圍內(nèi)以書面形式讓村民得知。便于農(nóng)民及時了解補償相關(guān)事宜，確保農(nóng)民能夠參與其中維護自己的合法權(quán)益。第二，進(jìn)一步完善聽證程序，增強農(nóng)民的參與權(quán)。行政聽證是指行政機關(guān)有義務(wù)在作出影響行政相對人重要權(quán)益的決定前先行告知相對人有獲得聽證的權(quán)利。在我國，農(nóng)民作為集體土地的權(quán)利人，在制定補償標(biāo)準(zhǔn)時，必須保障農(nóng)民參與征地與拆遷補償?shù)认嚓P(guān)事項的權(quán)利，建立公正合理的聽證程序，使其能真正參與土地征收和補償中，充分保障失地農(nóng)民的參與權(quán)，防止征收權(quán)的濫用。

目前，在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，土地征用引發(fā)的各種矛盾沖突層出不窮。這與馬克思提倡的“人人共享、普遍受益”的公平正義思想相違背。因此，在集體土地征收補償?shù)倪^程中，政府有關(guān)部門應(yīng)本著公平正義的理念，切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)各方利益，健全相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)社會經(jīng)濟健康穩(wěn)步發(fā)展，真正實現(xiàn)社會的公平正義。

［1］鄭欣．淺析羅爾斯的正義論［J］．法制與社會，2008，(2)．

［2］徐鳳真．集體土地征收中“公共利益”被泛化的根源及化解路徑的探析［J］．齊魯學(xué)刊，2010，(4)．

［3］楊海坤，黃雪賢:《中國行政程序法法典化［M］．北京:法律出版社，1999．