政府績效評估中民意表達(dá)路徑探析

葉祥嬌

政府績效評估中民意表達(dá)是指公民作為社會的主人和公共權(quán)力的合法性來源，在政府績效評估中充當(dāng)評估主體，按照科學(xué)的方法、程序和原則對政府管理過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行評估、監(jiān)督、劃分等級和表達(dá)意愿的活動過程。在新公共服務(wù)理論的指導(dǎo)下，堅(jiān)持以公民為導(dǎo)向已成為西方國家政府績效評估實(shí)踐的一種重要發(fā)展趨勢，公民參與政府績效評估正是我國當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，為此，各地政府在構(gòu)建“公民導(dǎo)向”的績效評估模式方面取得較大的成效，但由于部分公民素質(zhì)不高和參與機(jī)制不夠健全等，致使政府績效評估中公民與政府之間難以形成良好互動，民意得不到很好表達(dá)，影響了公民參與政府績效評估的質(zhì)量。本文就政府績效評估中民意表達(dá)路徑作些探析。

一、政府績效評估中民意表達(dá)路徑現(xiàn)狀

1.優(yōu)化民意表達(dá)方法。經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，政府對績效評估中民意表達(dá)路徑重視度較高，參評方法較為科學(xué)。

2.建立民意表達(dá)機(jī)制。為了讓民意表達(dá)成為“有效的表達(dá)”，績效評估組織者建立了民意落實(shí)工作機(jī)制，促進(jìn)政府部門作出積極回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府與公民形成良好互動，有效發(fā)揮了公民監(jiān)督作用。

3.強(qiáng)化民意表達(dá)組織管理。

第一，公開政府績效內(nèi)容。政府績效管理的各類信息均在網(wǎng)上公開，各單位考核目標(biāo)和社會評價(jià)重點(diǎn)整改目標(biāo)的進(jìn)展、完成情況，公民在當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)網(wǎng)站上可進(jìn)行查找和評議，為民意表達(dá)創(chuàng)造條件。

第二，提供部門職能資料。保證民意表達(dá)準(zhǔn)確、充分的前提是參與公民必須對政府各部門職能要了解，為此，在組織問卷調(diào)查時(shí)，績效評估組織者將政府各部門職能內(nèi)容的資料，提供給參與問卷調(diào)查的市民代表，努力提升社會評價(jià)的信息對稱，提高民意表達(dá)質(zhì)量。

第三，加強(qiáng)民意調(diào)查管理。民意表達(dá)調(diào)查根據(jù)評議規(guī)模大小，采取分類管理。小規(guī)模調(diào)查評議工作主要由績效評估組織者承擔(dān)，重點(diǎn)在于解剖麻雀，深入了解分析公民意見和建議。對于大型調(diào)查評議，特別是一年一度社會評價(jià)，工作量大、時(shí)間緊、技術(shù)要求高，委托統(tǒng)計(jì)部門承擔(dān)，首先采取隨機(jī)抽樣方法確定調(diào)查對象，其次組織調(diào)查員上門入戶調(diào)查，面對面做好宣傳解釋，消除思想顧慮，要求調(diào)查對象填好問卷后裝入專用信封，用專用封條封好信封口，確保公民評價(jià)的意愿公正真實(shí)，再次做好問卷回收，問卷回收由入戶調(diào)查人員承擔(dān)，也可通過郵寄的方式完成。另外，對于網(wǎng)上評議和熱線電話收集到的意見建議與社會評價(jià)意見一起梳理，必要時(shí)，將其列為重點(diǎn)整改目標(biāo)。

二、政府績效評估中民意表達(dá)路徑存在的問題

政府績效評估民意表達(dá)路徑經(jīng)過長期的探索，取得了較大的成效，但也還存在以下幾個問題:

1.公民參評意識不強(qiáng)。在政府績效評估中，社會評價(jià)分值權(quán)重較高，參評公民意識高低直接影響到績效評估質(zhì)量，當(dāng)前公民參評總體意識還不能滿足評價(jià)要求，存在不可忽視的問題，有的對政府的績效評估參與熱情不高，他們認(rèn)為政府管理與已無關(guān)，參與意識不強(qiáng)，沒有意識到自己應(yīng)具有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán);有的對政府管理持懷疑態(tài)度，他們覺得即使提了意見，政府也不一定會采納，政府讓公民評議是出于某種壓力，不是實(shí)實(shí)在在的想為公民做點(diǎn)事;有的因忙于自己的事務(wù)，對評價(jià)漠不關(guān)心，填寫績效評價(jià)調(diào)查表時(shí)草草應(yīng)付;有的是由于自己知識水平低和能力差，對政府部門工作缺乏了解，難以準(zhǔn)確、客觀地評價(jià)政府績效，更不能很好地進(jìn)行監(jiān)督，影響了政府績效評估工作的效用和質(zhì)量。

2.政府主導(dǎo)民意表達(dá)較為普遍。當(dāng)前，政府部門自行組織的評估活動占大多數(shù)，由于它不具備第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)相對的獨(dú)立性，首先，公民在發(fā)表意見時(shí)容易產(chǎn)生顧慮，不能暢所欲言，導(dǎo)致一些真實(shí)的意見得不到反映;其次，政府內(nèi)部自行組織的評估不能完全引起被評政府部門足夠的重視，實(shí)行過程缺乏有效的監(jiān)督;再次，有的政府部門將評估結(jié)果只限于內(nèi)部使用，不對外公布，這不僅挫傷了參評公民的積極性，而且也不利于問題的整改，很多具體的細(xì)節(jié)和改進(jìn)措施被評單位并不知道，很難讓部門去主動發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

3.意見整改的過程管理不夠到位。通過持續(xù)加大民生保障的投入和堅(jiān)持不懈地抓好社會評價(jià)意見整改，廣大群眾在底線民生、基本民生方面總體有較高滿意度，但是，由于平時(shí)管理措施不得力、意見整改實(shí)施過程中缺乏有效的監(jiān)管，有些意見在整改過程中雖投入了大量的人力、財(cái)力和物力，但效果并不明顯，有的意見是年年提年年得不到解決，群眾的愿望難以實(shí)現(xiàn)，整改的質(zhì)量得不到保證。

4.民意表達(dá)機(jī)制還不夠健全。公民參與績效評估的機(jī)制是否健全直接影響民意表達(dá)的質(zhì)量。目前，我國還沒有一部專門的政府績效評估法，評估主體的權(quán)利義務(wù)不夠明確，評估活動的組織實(shí)施沒有進(jìn)行規(guī)范，在績效評估中公民參與行為、參與渠道、參與保障機(jī)制仍不夠健全。雖然我國的基本社會制度為公民參與提供了根本保證，但是地方政府推行的公民參與績效評估隨意性很大，由于缺乏約束機(jī)制，公民評議的結(jié)果政府也不一定會考慮和重視，比如，有的公民所提及的意見和建議因涉及到少數(shù)權(quán)力部門利益而被滯留，以致問題得不到解決，嚴(yán)重挫傷了公民參與的積極性;此外，因沒有對績效評估中民意表達(dá)的組織實(shí)施進(jìn)行規(guī)范，公民參與績效評估容易受到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)意志所主導(dǎo)，隨著領(lǐng)導(dǎo)的更換或其工作重心的轉(zhuǎn)移，績效評估中民意表達(dá)存在著難以持續(xù)下去的風(fēng)險(xiǎn)。

5.基礎(chǔ)性工作還需進(jìn)一步完善。

第一，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不夠科學(xué)。不同的公共部門有不同的職責(zé)，既便是相同的公共部門，也有規(guī)模大小之分，給調(diào)查評價(jià)設(shè)定指標(biāo)體系帶來難度。評價(jià)調(diào)查表通常設(shè)“好、較好、一般、差”或“滿意、比較滿意、基本滿意、不太滿意、不滿意”等選項(xiàng)，同時(shí)賦予各選項(xiàng)以分值，由于評價(jià)指標(biāo)存在模糊性，每個人對各選項(xiàng)的理解存在偏差，影響了評估質(zhì)量。此外，公共部門的有些績效指標(biāo)，很難量化，如何結(jié)合定量指標(biāo)和定性指標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)施群眾評價(jià)，是當(dāng)今需要解決的問題。

第二，管理軟件功能有待改進(jìn)。一是管理系統(tǒng)中評價(jià)意見梳理分類還需要細(xì)化?，F(xiàn)有的系統(tǒng)中意見分類主要是按市場監(jiān)管、公共服務(wù)、城市建設(shè)、城市管理、科教文衛(wèi)和環(huán)境保護(hù)等大類歸納，沒有進(jìn)行二級分類，系統(tǒng)里只統(tǒng)計(jì)大類數(shù)字，具體意見數(shù)字查找不到，它給后續(xù)的分析診斷工作帶來影響，比如，將水污染問題歸入環(huán)境保護(hù)類后，系統(tǒng)中只能看到環(huán)境保護(hù)意見數(shù)，而查看不到提及水污染意見數(shù)。此外，有的系統(tǒng)雖有二級分類，但還是不夠明確。二是沒有設(shè)置對提及意見的語氣強(qiáng)度進(jìn)行歸類的系統(tǒng)。語氣的強(qiáng)烈平和情況，在電腦系統(tǒng)中辨別不出，它直接影響了工作的開展。三是系統(tǒng)軟件缺乏識別功能。系統(tǒng)軟件不能對提及意見的異常情況進(jìn)行識別，如對意見數(shù)量多、反映強(qiáng)烈、歸類不夠合理或雷同情況等異常情況，系統(tǒng)還不能一一識別。

第三，民意表達(dá)渠道較為單一。當(dāng)前，地方政府在績效評估中民意表達(dá)渠道主要是在年終采取開展“萬人評議政府和重大項(xiàng)目實(shí)施情況評議”活動，這種活動方式，盡管讓公民在政府績效評估中發(fā)揮了重大作用，但是，從總體上看，公民在政府績效評估中民意表達(dá)渠道仍比較單一，這種過于單一的民意表達(dá)渠道是否能得到比較客觀公正的結(jié)果仍是一個亟待解決的問題，有的地方也嘗試網(wǎng)上評議或開通電話熱線，試圖拓寬民意表達(dá)渠道，但往往收效不大。另一方面，我們現(xiàn)有的公民參與政府績效評估的民意表達(dá)，主要是針對實(shí)施結(jié)果的評估，而公民對政府績效評估的整個方案實(shí)施過程缺乏全程監(jiān)督，比如沒有對評估前期準(zhǔn)備、責(zé)任目標(biāo)實(shí)施階段和后期總結(jié)進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，公民參與整個過程管理機(jī)制還處于完善階段。

三、加強(qiáng)政府績效評估中民意表達(dá)的策略

1.提高公民參與意識和能力。政府績效評估由于評價(jià)者所具有的知識、經(jīng)驗(yàn)和所接受的訓(xùn)練不同，對同一項(xiàng)目的評價(jià)結(jié)果差異很大，公民的素質(zhì)，特別是參與意識和參與能力，直接影響到評價(jià)結(jié)果的客觀公正性。參與意識的高低決定了群眾參與的積極性，參與能力除了受參與意識的影響，還受到自身職業(yè)、教育程度等影響，同時(shí)受外部客觀條件所限制，如:政務(wù)公開狀況、與政府部門接觸機(jī)會的多少等等。所以，推進(jìn)政府績效評價(jià)應(yīng)著力培育公民參與的文化素養(yǎng)，采取有效方法和得力的措施，營造公民政治參與的氛圍，增強(qiáng)公民參與熱情，提高公民的參與意識和參與能力。

2.推進(jìn)評估主體多元化

第一，推行政府跨地區(qū)合作。民意表達(dá)中反饋的信息既反映了政府在一定時(shí)期內(nèi)為民服務(wù)取得的成效，也反映政策以及措施實(shí)施的弊端和問題，影響著政府官員的調(diào)整和提升，當(dāng)?shù)厣贁?shù)領(lǐng)導(dǎo)因存私心，可能會對反饋的信息進(jìn)行調(diào)整或篡改，有些意見和建議或私下截留，不對外公布。而異地政府不存在著利益關(guān)系，它們參與進(jìn)來，不僅有利于政府之間加強(qiáng)交流，也可以使民意評價(jià)結(jié)果更加客觀真實(shí)。因此，政府績效評估民意表達(dá)要推行跨地區(qū)合作，讓異地政府全程參與進(jìn)來，促進(jìn)政府績效評估民意表達(dá)更加充分，確保公民以評估主人的身份參與，在這種多方面的監(jiān)督和管理下，當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T很難對服務(wù)滿意度的結(jié)果做出改變。這項(xiàng)制度的實(shí)施，可增加民意表達(dá)的有效性和客觀性，增強(qiáng)政府的公信力。

第二，構(gòu)建第三方主導(dǎo)評估的機(jī)制。民意表達(dá)是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量和規(guī)范化程度高的工作，既要關(guān)注政府績效的總體部署，又要選擇適當(dāng)?shù)恼{(diào)查模式，體現(xiàn)分部門、分項(xiàng)目、分層次、分地區(qū)特點(diǎn)。為了保證評價(jià)機(jī)構(gòu)獨(dú)立工作，免受被評價(jià)的政府機(jī)關(guān)干擾，確保評價(jià)結(jié)果真實(shí)可信，有必要形成第三方獨(dú)立評價(jià)機(jī)構(gòu)。一是充分發(fā)揮民間民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的作用。在國外，除了政府部門自設(shè)的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)外，也有獨(dú)立于政府的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)和商業(yè)調(diào)查公司。在我國，目前民意調(diào)查機(jī)構(gòu)大多屬于“官辦”，以設(shè)在政府統(tǒng)計(jì)部門的居多，在政府民意調(diào)查機(jī)構(gòu)之外，應(yīng)該鼓勵和培育更多的民間民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，政府的責(zé)任是對這些調(diào)查機(jī)構(gòu)和調(diào)查活動進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，這是對政府民意調(diào)查的有益補(bǔ)充和輔助。二是建立由專家組成的第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國的國情出發(fā)，建立由專家學(xué)者組成的臨時(shí)性第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)，它們獲得的評價(jià)結(jié)果具備客觀、公正性，受外界干擾較少，因?yàn)?，專家學(xué)者大都從高校和研究機(jī)構(gòu)抽調(diào)而來，他們作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)、業(yè)務(wù)熟練、責(zé)任心強(qiáng)，原從事工作受政府的牽制較少，所以，在評價(jià)實(shí)行過程中，能從客觀實(shí)際出發(fā)，敢于提出問題的癥結(jié)，進(jìn)行有效的指導(dǎo)，而他們所要的報(bào)酬卻不高。這一舉措有利于促進(jìn)政府績效評估民意表達(dá)的有效落實(shí)。

3.強(qiáng)化意見整改的動態(tài)化管理。公民意見整改是個動態(tài)過程，整改過程必然會遇到各種各樣問題和困難，特別是一些群眾重復(fù)提的“老大難”意見，整改工作任務(wù)重、要求高，因此，要加強(qiáng)意見整改的動態(tài)管理，形成整改合力，促進(jìn)整改目標(biāo)順利完成，讓群眾滿意。

4.建立健全民意表達(dá)機(jī)制。政府績效評估民意表達(dá)是各地政府順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，在實(shí)踐中探索總結(jié)的新產(chǎn)物，目前它還沒有統(tǒng)一操作模式，其運(yùn)行機(jī)制各有不同，操作規(guī)程還沒有相應(yīng)的制度和法律作保障。因此，政府績效評估民意表達(dá)必須加快制度建設(shè)步伐，建立長效機(jī)制，保證公民有序參與政府管理，推進(jìn)民主政治進(jìn)程。

5.加強(qiáng)民意表達(dá)基礎(chǔ)建設(shè)。

第一，建立科學(xué)的民意調(diào)查指標(biāo)體系。建立科學(xué)的指標(biāo)體系是績效評估民意表達(dá)的重要基礎(chǔ)，也是績效評估的難題之一，要高度重視指標(biāo)設(shè)定，力求設(shè)置的指標(biāo)科學(xué)、有效。一是設(shè)定指標(biāo)要具有針對性。為了保證績效評估的效度和信度，績效評估要重點(diǎn)關(guān)注組織想要達(dá)到的目標(biāo)和結(jié)果，科學(xué)民意表達(dá)指標(biāo)是與工作的使命、目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果直接相關(guān)，代表所關(guān)注的績效維度的內(nèi)容和程度，民意表達(dá)指標(biāo)要按單位系統(tǒng)來設(shè)置，根據(jù)群眾需要對指標(biāo)進(jìn)行選擇，設(shè)定的指標(biāo)要通俗易懂，不能太過籠統(tǒng)。根據(jù)提供服務(wù)的屬性不同，可將政府部門劃分為政府外部機(jī)關(guān)和內(nèi)部機(jī)關(guān)，對政府外部機(jī)關(guān)可設(shè)效益指標(biāo)、投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效果指標(biāo)、合適度指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)及效率類指標(biāo)等，對政府內(nèi)部機(jī)關(guān)可選用遵守紀(jì)律性指標(biāo)、投入指標(biāo)、及時(shí)性指標(biāo)和改進(jìn)指標(biāo)。二是設(shè)定指標(biāo)要突出重點(diǎn)。針對評估標(biāo)準(zhǔn)不夠精練的問題，可參照工作分析法對本系統(tǒng)工作進(jìn)行分解，從發(fā)展導(dǎo)向?qū)用姘盐湛荚u對象重點(diǎn)工作、中心工作及創(chuàng)新工作，提煉關(guān)鍵性績效評估民意表達(dá)指標(biāo)，使評估簡便易行，又突出重點(diǎn)。三是設(shè)定指標(biāo)要具有可操作性。民意表達(dá)指標(biāo)盡量使用定量方式表達(dá)，用定量方式表達(dá)評出的結(jié)果具有客觀性和可比性，它受人為因素的干擾較少，有的不能用定量方式表達(dá)的，在設(shè)置定性指標(biāo)時(shí)，要求對所評項(xiàng)目作具體描述，使其具備可操作性。

第二，加快電子化信息評估系統(tǒng)建設(shè)。對電子化信息評估系統(tǒng)要結(jié)合實(shí)際，加以完善。一是拓展分類功能。信息評估系統(tǒng)對評價(jià)意見歸類時(shí)，要進(jìn)行合理分類，既要進(jìn)行一級分類，必要時(shí)還要進(jìn)行二、三級分類，使統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更加詳盡、有效，有利于分析診斷工作開展。二是設(shè)置語氣辨別功能。信息評估系統(tǒng)要根據(jù)意見提及的語氣強(qiáng)弱，自動識別問題嚴(yán)重情況，幫助工作人員準(zhǔn)確梳理公民意見與建議，為決策提供依據(jù)。三是開發(fā)異常識別功能。信息評估系統(tǒng)要增加異常情況識別功能，能自動發(fā)現(xiàn)意見或建議的異常問題。比如，系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)意見歸類不合理或多張問卷由一個人來填寫等情況，促使工作得到及時(shí)整改，也使民意表達(dá)工作更加科學(xué)、合理和有效。

第三，拓寬民意表達(dá)渠道。在公民參與政府績效評估中，要完善創(chuàng)新民意表達(dá)渠道。一是要加強(qiáng)溝通。政府要做到與公民充分的溝通，使政府的信息公民得以全面了解，比如發(fā)放宣傳資料或?qū)⒃u估的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果在媒體、網(wǎng)站上公布。二是組織公民參與全程監(jiān)督。公民參與全程監(jiān)督包括對績效評估的前期準(zhǔn)備、實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果的監(jiān)督，促進(jìn)民意表達(dá)準(zhǔn)確性和客觀性，提高績效評估的效度和信度。三是科學(xué)安排評價(jià)時(shí)間。公民參與評價(jià)的問卷調(diào)查活動不要局限在年底開展，要按照政府職能完成情況，根據(jù)需要在年中實(shí)時(shí)開展，便于及早發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行有效整改。加強(qiáng)政府績效評估中民意表達(dá)，可以為政府決策提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，有利于對行政部門實(shí)行廣泛、客觀的監(jiān)管，有利于被評估部門利用評估結(jié)果及時(shí)發(fā)現(xiàn)不足，并做出相應(yīng)的改進(jìn)，是轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府管理能力，提高政府效能的有效途徑。我們要切實(shí)加強(qiáng)政府績效評估過程中的民意表達(dá)工作，努力開辟政府績效評估的新路子。

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