基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合問題思考

籍宏娟

2014年8月5—6日全省檢察工作會(huì)議在長(zhǎng)治順利召開，來自全省各地的檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)了我省基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革的經(jīng)驗(yàn)。作為此次會(huì)議的重要議題，各地市的探索總結(jié)為今后檢察體制改革提供了重要的參考。我院是檢察人員不足40人的小院，2012年初充分發(fā)揮“船小好調(diào)頭”的優(yōu)勢(shì)，完成了整合工作。

一、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合的原因

1.我院原有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)12個(gè)，檢察干警28人，即政治處(1人)、辦公室(3人)、反貪污賄賂局(5人)、反瀆職侵權(quán)局(1人)、偵查監(jiān)督科(3人)、公訴科(3人)、監(jiān)所檢察科(2人)、民事行政檢察科(1人)、控告申訴檢察科(2人)、監(jiān)察科、司法警察大隊(duì)(1人)、案件管理中心(1人)，其中檢察官20人，法警3人、工人1人、新招錄4人。學(xué)歷情況:研究生學(xué)歷1人，占全院總數(shù)的4%;本科學(xué)歷21人，占全院總數(shù)的75%;專科學(xué)歷4人，占全院總數(shù)的14%;中專學(xué)歷2人，占全院總數(shù)的7%。年齡結(jié)構(gòu):30－35歲以下的4人，占全院人數(shù)的14%;36－40歲的3人，占全院人數(shù)的11%;41－45歲的8人，占全院人數(shù)的29%;46以上13人，占全院人數(shù)的46%，全院干警的平均年齡為44歲。從中可以發(fā)現(xiàn)，科室繁多、人員老化、年齡斷檔的問題很突出。在我院人員不足的情況下，為解決好這一問題，保證檢察工作的正常開展，我院積極推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合便是其中一個(gè)重要選擇。

2.科室間協(xié)調(diào)配合監(jiān)督制約不足，職能不能完全發(fā)揮。在整合工作前，業(yè)務(wù)部門共有8個(gè)(反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、偵查監(jiān)督科、公訴科、監(jiān)所檢察科、民事行政檢察科、控告申訴檢察科、案件管理中心)，檢察人員才18人，由于一直以來片面強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上下對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致基層檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其人員配置與檢察工作實(shí)際存在不相協(xié)調(diào)之處。機(jī)構(gòu)過多，分工過細(xì)，科室之間的關(guān)系沒有理順，存在職能交叉重疊、環(huán)節(jié)過多、合力不強(qiáng)、力量?jī)?nèi)耗等問題，造成重復(fù)勞動(dòng)和忙閑不均現(xiàn)象，檢察人員工作的積極性和主動(dòng)性得不到充分的發(fā)揮。如:在實(shí)踐中，貪污賄賂犯罪和瀆職侵權(quán)犯罪相互交織的現(xiàn)象日益明顯，但反貪與瀆職部門卻分開設(shè)立，不利于統(tǒng)一調(diào)配偵查資源，反貪局往往人少案多，而反瀆局則案源較少，兩局之間的人均工作量明顯不平衡，人為造成大量偵查資源的閑置和浪費(fèi)。

3.盡管我國(guó)將檢察機(jī)關(guān)定位為司法機(jī)關(guān)，檢察權(quán)也是司法權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)的管理和內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置仍然存在明顯的行政化現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部往往也存在以官職的有無和高低為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)檢察人員成功與否的現(xiàn)象。在這種情況下，為了解決檢察官的待遇等問題，檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上就會(huì)寧多勿少，可設(shè)可不設(shè)的設(shè)，可分可不分的分。如:從最高人民檢察院、山西省人民檢察院、太原市人民檢察院至陽曲縣人民檢察院，從這樣一個(gè)自上而下的序列看，在科室劃分上都一樣，上級(jí)院有的部門下級(jí)院也都有，引起的后果就是基層院的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多，真正能在一線辦案的檢察官很少，部門之間、領(lǐng)導(dǎo)之間互相推諉扯皮的現(xiàn)象屢有發(fā)生，降低了辦案效率，檢察機(jī)關(guān)的職能未能真正發(fā)揮。

二、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合的情況分析

歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革不是簡(jiǎn)單地增設(shè)或撤并機(jī)構(gòu)，而是為了更好地保證檢察權(quán)的全面公正高效行使，否則，這種改革就會(huì)成為下一次改革的對(duì)象，甚至?xí)?dǎo)致改革出現(xiàn)惡性循環(huán)。因此，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革必須堅(jiān)持保證檢察權(quán)全面公正高效行使的原則。

在我院機(jī)構(gòu)整合過程中，我們按照“職能相近或相關(guān)部門進(jìn)行整合”的原則，保留了政治處、案管中心和法警隊(duì)三個(gè)部門，將其他部門整合為職務(wù)犯罪偵查局、訴訟監(jiān)督科、控申民行科和檢務(wù)保障科，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來的12個(gè)整合為7個(gè)，同時(shí)新增了泥屯檢察室，均為正科實(shí)職崗位建制，機(jī)構(gòu)設(shè)置更加合理，檢察官資源配置進(jìn)一步優(yōu)化，激發(fā)了工作熱情。反貪局和反瀆局合并為職務(wù)犯罪偵查局后，形成了更為細(xì)致的分工和更加有效的配合，提高了短時(shí)間內(nèi)突破案件的能力，辦案數(shù)量在原來每年6案左右的基礎(chǔ)上逐年大幅提升。今年1—7月，已立查貪污賄賂犯罪11人，均為大案;瀆職侵權(quán)犯罪2人，其中賄賂犯罪和窩串案件比例創(chuàng)歷史新高，體現(xiàn)了整合后職偵部門的優(yōu)勢(shì)，取得了良好效果。

在對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革時(shí)，必須堅(jiān)持優(yōu)化檢察權(quán)內(nèi)部配置的原則。所謂“優(yōu)化配置”，就是通過檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置改革，合理分解檢察權(quán)，并通過不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使不同的檢察職權(quán)，通過不同機(jī)構(gòu)之間的互相配合、互相制約實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)檢察職權(quán)公正高效行使的目標(biāo)。我們結(jié)合縣域?qū)嶋H新情況，在對(duì)陽曲縣所轄十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的走訪調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)除了縣城黃寨鎮(zhèn)外，泥屯鎮(zhèn)是第二大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，位于縣境中西部，距縣城15公里。面積118．6平方公里，人口2萬。西岔公路、黃東公路過境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有水泥廠、刨花板廠、洗煤廠、毛線廠、造紙廠、酒廠、金屬鎂廠、冶煉鑄造廠、焦化廠等。為了更加充分地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督前沿陣地的職能優(yōu)勢(shì)，我院以泥屯鎮(zhèn)為試點(diǎn)，建立檢察室和警示教育基地。檢察室設(shè)有接訪廳、咨詢室、農(nóng)民書屋、矛盾調(diào)處室、農(nóng)村法治講堂等，承擔(dān)受理群眾舉報(bào)、涉農(nóng)案件查辦與預(yù)防、監(jiān)督社區(qū)矯正、化解矛盾糾紛等職能。該基地將作為陽曲縣反腐倡廉法制教育的固定陣地，對(duì)全縣農(nóng)村干部進(jìn)行分期分批輪訓(xùn)，以增強(qiáng)基層干部的法治意識(shí)，提高依法辦事能力，減少和預(yù)防農(nóng)村職務(wù)犯罪。

檢察機(jī)關(guān)屬司法機(jī)關(guān)，行使國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置很大程度上影響著檢察人員的工作積極性是否合理有效地發(fā)揮，國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)能否真正實(shí)現(xiàn)。針對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合后科室人員結(jié)構(gòu)發(fā)生的明顯變化，事先制定科室內(nèi)部崗位責(zé)任、科室間干警崗位定期輪換等配合機(jī)制，避免出現(xiàn)科室內(nèi)部大鍋飯和工作權(quán)責(zé)不清的問題。我們?cè)趦?yōu)化部門職能配置的基礎(chǔ)上，探索推行了全員目標(biāo)管理機(jī)制，將部門納入考核范圍，事事列出計(jì)劃，將干警的任務(wù)進(jìn)行明確，人人定崗定責(zé)。為年富力強(qiáng)、素質(zhì)突出的干警提供進(jìn)一步的鍛煉和發(fā)展空間，使其能站在更高層次思考問題、組織工作的能力得到有效鍛煉和施展，久而久之，，檢察工作后備力量得到有效培養(yǎng)。

三、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合的建議

為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)科學(xué)化、專業(yè)化設(shè)置，全面深化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合取得的成效，更好地適應(yīng)下一步司法體制改革的需要，切實(shí)提升檢察工作效能。筆者認(rèn)為，今后還需要在《人民檢察院組織法》中對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體事項(xiàng)，予以明確和完善。

1983年《人民檢察院組織法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只作了原則規(guī)定，第20條規(guī)定“最高人民檢察院根據(jù)需要設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)?！皩?duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的這一規(guī)定，一方面是基于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能具有多樣性，法律不便于作出具體的規(guī)定;另一方面也是為了適應(yīng)以后形勢(shì)發(fā)展變化的需要保持組織法的穩(wěn)定性和連續(xù)性。但這樣一原則性的規(guī)定卻在客觀上給基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的隨意設(shè)置打開了方便之門，缺乏相應(yīng)的權(quán)威依據(jù)，增加了工作難度。

因此建議修改《人民檢察院組織法》，進(jìn)一步對(duì)檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、檢察官地位和職責(zé)等內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善 。一是明確檢察官的主體地位。檢察官是檢察權(quán)運(yùn)行的基本組織形式和組織單元，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合與檢察官的定位和作用密不可分。機(jī)構(gòu)的整合必須以檢察官為中心構(gòu)建，責(zé)權(quán)利于一體的工作機(jī)制保障整合后機(jī)構(gòu)的順暢運(yùn)行。二是規(guī)范機(jī)構(gòu)名稱和規(guī)格內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一，不僅有損檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅性，而且也不利于貫徹落實(shí)檢察工作的一體化。作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)名稱與其職能相稱，且名稱要規(guī)范統(tǒng)一同時(shí)應(yīng)當(dāng)落實(shí)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)格，改變現(xiàn)在不同縣區(qū)院之間職級(jí)待遇差別過大的問題適當(dāng)提高基層院的職級(jí)。

“法者，天下之公器也;變者，天下之公理也”。我院將積極研究探索檢察職能和職權(quán)的完善，科學(xué)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，使其更能體現(xiàn)程序法治的要求，更適應(yīng)檢察工作科學(xué)發(fā)展的需要。