大陸與澳門“國家安全法”比較研究

吳慶榮

（蘇州市職業(yè)大學 商學院，江蘇 蘇州 215104）

為維護國家安全，懲治危害國家安全行為，我國于1993年頒布了《中華人民共和國國家安全法》；澳門是我國享有高度自治權的特別行政區(qū)，2009年澳門頒布了《維護國家安全法》。盡管兩地國家安全法律制度、立法背景、基本內(nèi)容等有所差異，但兩地國家安全立法的目的是共同的，都是為了維護中華人民共和國國家安全。將兩地國家安全法進行比較研究，有助于了解澳門的國家安全法律制度、法律文化，從而對我國正在進行的國家安全法的修改和完善有所啟迪。

一、立法背景及過程

根據(jù)《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《基本法》）第23條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)于2009年2月25日通過了《維護國家安全法》法案，并經(jīng)行政長官簽署命令公布，于2009年3月3日起生效。澳門《維護國家安全法》的立法經(jīng)歷了一個較長的時間，早在2000年澳門回歸一周年的慶祝大會上，當時的行政長官何厚鏵就提出要落實《基本法》第23條的規(guī)定，在將來適當?shù)臅r候立法，以限制分裂國家的行為，保持澳門社會穩(wěn)定，打擊犯罪活動。2002年4月10日，特區(qū)政府公布了《短、中期法規(guī)草擬及修改計劃》，擬落實《基本法》第23條，把立法列入該規(guī)劃中。2002年10月1日開始草擬落實《基本法》第23條的相關文本，隨后在社會各界展開了廣泛的咨詢和研究工作。2003年以后，特區(qū)政府一直將落實《基本法》第23條的立法計劃作為施政報告的重要內(nèi)容之一，并有條不紊地持續(xù)進行該立法的相關準備工作。[1]2007年6月27日，特區(qū)政府將該立法工作納入《澳門特別行政區(qū)2007～2009年度公共行政改革路線圖》中。[2]

在多年的研究過程中，特區(qū)政府不僅比較了國際上不同國家有關維護國家安全的法律，而且研究了以往澳門社會各界人士的相關意見和建議，并根據(jù)澳門實際情況和法律制度，對如何立法進行了深入的論證，在此基礎上草擬了《維護國家安全法草案》，并于2008年10月22日進行公開咨詢活動。隨后，特區(qū)政府又先后開展了咨詢和解答疑問等相關工作，在報紙、電視、電臺等刊登和播出廣告583次，在電臺和電視臺播出專題節(jié)目5個，在報紙上發(fā)表5篇說明性文章。[3]在計25場的介紹咨詢活動中，出席人數(shù)共6 020人，參與的社團有456個，發(fā)言人數(shù)為234人次。就《維護國家安全法草案》提出意見和建議的人士和團體包括：人大代表、政協(xié)委員、立法會議員、市民、公務人員、工商團體、勞工團體、專業(yè)團體、街坊組織、宗教組織、教育青年界、文化體育界等，尤其是法律界、傳媒界和學術界等對《維護國家安全法草案》給予了更多的關注。[4]在計657份個人意見中，贊成立法的有570份，占86.76%；反對的有17份，占2.59%；未表達傾向性意見的有70份，占10.65%。在127份團體意見中，贊成立法的有123份，占96.85%；反對的有3份，占2.36%；未表達傾向性意見的有1份，占0.79%。[5]以上統(tǒng)計顯示，澳門國家安全法充分體現(xiàn)了其立法的公開性、民主性和正當性。

大陸國家安全法制定于20世紀90年代。當時，大陸的經(jīng)濟迅速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，改革開放取得了舉世矚目的成就。1992年初鄧小平視察南方時提出，要加快改革開放的步伐，抓住當前有利時期，集中力量把經(jīng)濟搞上去。國民經(jīng)濟進入了一個高速增長的新時期。國家安定和社會穩(wěn)定是改革開放以及經(jīng)濟建設順利進行的重要保證。因此，及時有效地防范和懲治危害國家安全和社會穩(wěn)定的違法犯罪行為，就成為大陸順利進行改革開放和經(jīng)濟建設的必要前提與重要保障。早在1983年國家安全部成立時，六屆全國人大常委會第二次會議就專門作出規(guī)定，國家安全機關承擔原由公安機關主管的間諜、特務案件的偵查工作，可以行使憲法、法律規(guī)定的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權，即“四項權力”[6]。這是我國第一次以法律的形式對國家安全機關行使的職權和案件管轄范圍作出的明確規(guī)定。但由于受當時立法經(jīng)驗和客觀條件的限制，這一規(guī)定比較籠統(tǒng)、含糊而且很不科學，“沒有準確地說明國家安全機關的性質(zhì)，也沒有完整地反映國家安全機關所應擔負任務的全部內(nèi)涵”[7]，在維護國家安全的工作中并不能起到應有的實際效果。自中華人民共和國成立以來，境外間諜情報機關和各種敵對勢力危害我國國家安全的活動從未停止過。隱蔽戰(zhàn)線的斗爭一直尖銳、復雜，且愈演愈烈。“尤其是在進一步加快改革開放的新形勢下，這方面的斗爭又出現(xiàn)了一些新的突出情況和復雜問題，過去的某些做法和現(xiàn)有的法律規(guī)定已經(jīng)不能完全適應形勢發(fā)展的需要，亟須制定維護國家安全的專門的法律?！盵8]為適應當時新的情勢和隱蔽戰(zhàn)線對敵斗爭的迫切需要，國家安全部從成立之初即組織力量醞釀研究國家安全的立法問題。1987年正式成立了國家安全法起草小組，在大量調(diào)查研究、反復論證，并吸取借鑒了外國一些有益的立法經(jīng)驗的基礎上，起草了《中華人民共和國國家安全法草案》。在起草過程中，國家安全部先后多次向全國人大內(nèi)務司法委員會、人大常委會法制工作委員會和國務院法制局匯報起草情況，得到了他們的指導和幫助。國務院各有關部委也對草案提出了許多很好的修改意見和建議。在此期間還征求了法學界、實務界等一些專家、學者的意見。根據(jù)各方面的意見，幾經(jīng)修改，于1990年12月將國家安全法草案的送審稿正式上報國務院。之后，國務院法制局又將國家安全法草案發(fā)送各省、自治區(qū)、直轄市和中央國家機關各部委、軍隊以及民主黨派等廣泛征求意見，并多次召開座談會，廣泛聽取有關部門和專家的意見和建議，加以修改和補充。1992年12月，《中華人民共和國國家安全法草案》經(jīng)國務院第117次常務會議討論通過后，提請同年12月召開的七屆全國人大常委會第二十九次會議審議，1993年2月22日七屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國國家安全法》，并公布施行。大陸國家安全法從實際情況出發(fā)，匯集和吸取了各方的意見和建議，總結了我國隱蔽戰(zhàn)線長期斗爭的經(jīng)驗和教訓，充分體現(xiàn)了立法的公開性、民主性和客觀性。

二、基本內(nèi)容

澳門立法委根據(jù)《基本法》第71條第（1）項和第23條的規(guī)定，為禁止危害國家安全的行為，頒布了《維護國家安全法》。該法無章無節(jié)，從法律性質(zhì)上看屬于一部專業(yè)性很強的單行刑事法律。全文共15條，基本內(nèi)容是：第1—7條規(guī)定了叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂、竊取國家機密等危害國家安全的七種犯罪行為及處罰；第8—15條規(guī)定了法人的刑事責任、附加刑、適用范圍、減輕、修改《刑事訴訟法典》、補充適用及生效時效等。

大陸國家安全法與澳門國家安全法的法律性質(zhì)不同。大陸國家安全法是一部兼具刑事法律與行政法律雙重性質(zhì)的法律，①有些學者認為，國家安全法屬于行政法的范疇，因為它的主要內(nèi)容是規(guī)定國家安全機關的組成，確立國家安全機關的職責和任務，規(guī)范國家安全機關的職權行使等。見李竹《國家安全立法研究》，北京大學出版社2006年版，第24頁。共5章34條。第一章“總則”（第1—5條），規(guī)定了立法的目的依據(jù)、國家安全機關的性質(zhì)、危害國家安全的行為等。第二章“國家安全機關在國家安全工作中的職權”（第6—14條），規(guī)定了國家安全機關的職權，即“四項權力”（偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕），以及查驗權、查閱權、優(yōu)先權、技術偵察權、免檢權、法律保護權和對國家安全工作人員制約等。第三章“公民和組織維護國家安全的義務和權利”（第15—22條），規(guī)定了公民和組織的“五項義務”，即教育防范、提供便利、及時報告、如實提供和保守秘密等；“兩項禁止性情形”，即不得非法持密和不得非法使用專用間諜器材；一項權利，即檢舉、控告權。第四章“法律責任”（第23—32條），規(guī)定了危害國家安全行為應當承擔的刑事責任和行政責任、免責、獎勵情形以及救濟程序等。第五章“附則”（第33—34條），規(guī)定適用范圍、生效時效等。

三、危害國家安全的行為

關于澳門國家安全法究竟規(guī)定了幾種危害國家安全的行為或者罪名，無論是在其草案咨詢期間，還是在正式頒布之后，澳門社會上的看法始終不一致。第一種觀點認為，國家安全法規(guī)定了五種危害國家安全的罪名，即“叛國罪”（第1條）、“分裂國家罪”（第2條）、“顛覆中央人民政府罪”（第3條）、“煽動叛亂罪”（第4條）以及“竊取國家機密罪”（第5條）；第二種也是在澳門社會占主導地位的觀點則認為，國家安全法實際規(guī)定了七種罪名，即除了上述五種危害國家安全的罪名外還規(guī)定了兩個罪名，即“外國的政治性組織或團體危害國家安全罪”（第6條）和“澳門的政治性組織或團體危害國家安全罪”（第7條）[9]。筆者認為，在現(xiàn)代法治社會，危害國家安全的行為與其罪名有著必然的聯(lián)系，任何罪名都依附一定的行為，沒有行為就不能構成犯罪，也就不存在相應的罪名。但是，并不是只要有危害國家安全的行為就必然構成一個罪名。澳門國家安全法屬于一部專門單行刑事法律，國家安全法中究竟規(guī)定了幾種罪名，就要從國家安全法相關條款的立法內(nèi)容來分析。根據(jù)刑法的基本理論，一種行為要作為一個刑事罪名，必須由法律明確規(guī)定，并符合主、客觀兩方面的構成要件。也就是說，只有當某個刑法條款對特定的行為規(guī)定了具體的主、客觀兩方面的構成要件時，該種行為才能成為一個獨立的罪名。從澳門國家安全法規(guī)定的內(nèi)容看，該法第1-5條規(guī)定了五種危害國家安全的行為，每一條都對其涉及的行為規(guī)定了具體的主、客觀兩方面的構成要件。所以，該法第1—5條所規(guī)定的行為，都可以成為一個獨立的刑事罪名。但從國家安全法第6條和第7條規(guī)定的內(nèi)容來看，并沒有涉及新的行為主、客觀兩方面的構成要件，根本不存在與 第1—5條規(guī)定不一樣的新的危害國家安全的行為，因而也就不構成什么新的獨立的罪名。也就是說，澳門國家安全法規(guī)定了五種危害國家安全的罪名，但該法卻規(guī)定了七種危害國家安全的行為。[10]

危害國家安全的行為從廣義上講應當包括來自外部的軍事入侵、干涉和國內(nèi)敵對勢力以及國內(nèi)敵對勢力與境外敵對勢力相互勾結進行的顛覆、破壞、暴亂等危害國家安全的活動。當前，危害國家安全的活動突出表現(xiàn)為境外敵對勢力利用我國擴大改革開放之機，以各種名義，通過各種管道對我國進行政治思想滲透、情報竊取、勾聯(lián)策反、行動破壞等。大陸國家安全法主要是針對這些犯罪活動作出相應的規(guī)定，沒有包括所有的危害國家安全的活動。根據(jù)《中華人民共和國國家安全法》第4條規(guī)定：“本法所稱的危害國家安全行為，是指境外機構、組織、個人實施或者指使、資助他人實施的，或者境內(nèi)組織、個人與境外機構、組織、個人相勾結實施的下列危害中華人民共和國國家安全的行為：1.陰謀顛覆政府、分裂國家，推翻社會主義制度的；2.參加間諜組織或者接受間諜組織及其代理人的任務的；3.竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密的；4.策動、勾引、收買國家工作人員叛變的；5.進行危害國家安全的其他破壞活動的。”[11]由此可見，大陸國家安全法規(guī)定了五種危害國家安全的行為，其主體是“特殊主體”，即大陸國家安全法規(guī)定的危害國家安全的行為主體必須有“境外背景”或者具有“涉外因素”，即必須是“境外機構、組織、個人實施或者指使、資助他人實施的，或者境內(nèi)組織、個人與境外機構、組織、個人相勾結實施的”，如果行為人或組織沒有境外背景，而只是境內(nèi)敵對勢力實施的危害國家安全的行為，如建立反動組織，策劃、實施顛覆國家政權，推翻社會主義制度等犯罪活動，或者雖具有“涉外因素”，但進行的犯罪行為尚未對國家安全直接造成危害，如走私、非法出入境等，均不屬于大陸國家安全法規(guī)定的危害國家安全的行為范疇。而澳門國家安全法規(guī)定的危害國家安全的行為主體既包括一般主體也包括特殊 主體。

四、法律責任

法律責任是因行為人的行為違反了國家安全法的規(guī)定，而應當承擔的否定性的法律后果。澳門國家安全法屬于一部單行的刑事法律，其規(guī)定的危害國家安全行為所要承擔的法律責任在性質(zhì)上屬于刑事責任，主要包括主刑和附加刑，并且在國家安全法中明確規(guī)定了危害國家安全的行為所應承擔刑事責任的方式。依據(jù)澳門國家安全法規(guī)定，其中有三種最嚴重的危害國家安全的犯罪，即叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府等，其刑期為十到二十五年，并且設定對這三種嚴重危害國家安全犯罪的預備犯也給予了相應的刑罰。①根據(jù)澳門國家安全法規(guī)定，對行為人（自然人）因犯叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂和竊取國家機密等罪，除科處主刑外，還可酌情科處附加刑：中止政治權利，為期三至十年；禁止執(zhí)行公共職務，為期十二至二十年；驅逐出境或禁止進入澳門特別行政區(qū)，為期五至十五年，但僅限非本地的居民；受法院強制命令約束，包括禁止或限制其在澳門特別行政區(qū)活動等。其他危害國家安全犯罪的最高刑期相對較低，如煽動叛亂罪，處一到八年徒刑。此外，還專門規(guī)定法人危害國家安全應當承擔的刑事責任。根據(jù)澳門國家安全法的規(guī)定，外國的政治性組織或團體在澳門實施危害國家安全行為，以及外國的政治性組織或團體的機關或其人員以該組織或團體的名義并為其利益在澳門特別行政區(qū)作出叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂和竊取國家機密五種危害國家安全行為的，除行為人應負相應的刑事責任外，對該政治性組織或團體也科處主刑和附加刑；澳門本地區(qū)的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系并作出危害國家安全的行為，以及澳門的政治性組織或團體的機關或人員以該本地組織或團體的名義并為其利益與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系，作出叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂和竊取國家機密的危害國家安全的行為，除行為人應負相應的刑事責任外，對該本地的政治性組織或團體也科處主刑和附加刑。究竟何為政治性組織或團體，國家安全法并沒有作出規(guī)定。從實際情形考量，雖然在澳門活動的外國組織不需要在澳門本地注冊，也很少冠以“政治性組織或團體”之名，很難證明其政治屬性，但“由于國家安全法對此類特殊的法人主體犯罪在處罰上與一般的法人主體犯罪是完全一致的，無所謂輕重，因此，在國家安全法中不對政治性組織或團體作出界定，客觀上都不影響定罪量刑”[10]。澳門國家安全法中規(guī)定，法人及不合規(guī)范設立或無法律人格的實體犯罪，應當承擔刑事責任的方式主要有：主刑和附加刑。主刑有罰金和法院命令解散。罰金以日數(shù)訂定，最低限度為一百日，最高限度為一千日；罰金的日額為澳門幣一百元至二萬元。如對一無法律人格的實體科處罰金，則該罰金以該實體的共同財產(chǎn)支付，若無共同財產(chǎn)或共同財產(chǎn)不足，則以各成員的財產(chǎn)按連帶責任方式支付。如法人及不合規(guī)范設立或無法律人格的實體的創(chuàng)立人創(chuàng)立該實體的主要意圖是實施叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂和竊取國家機密等危害國家安全的行為，或者該實體的成員或負責管理工作的人員利用該實體重復實施以上五種危害國家安全行為的，法院可命令解散該實體。對法人及不合規(guī)范設立或無法律人格的實體科處的附加刑包括：禁止進行活動，為期二年至十年；剝奪獲公共部門或實體給予津貼或補貼的權利；封閉場所，為期兩個月至一年；永久封閉場所；受法院強制命令約束；以及公開有罪裁判，并通過在澳門特別行政區(qū)讀者最多的中文報章及葡文報章作出，以及在從事業(yè)務的地點以公眾能清楚看到的方式，張貼以中、葡文書寫的告示作出，張貼期不得少于十五日。上述一切費用由被判 罪者負擔。

根據(jù)大陸國家安全法的規(guī)定，危害國家安全的行為應承擔的法律責任主要分為刑事責任和行政責任。其一，刑事責任。對于危害國家安全的行為，國家安全法并沒有設定新的罪名，也沒有明確規(guī)定具體的刑罰處罰方式，不像澳門國家安全法對危害國家安全的犯罪名稱及刑罰方式規(guī)定得明確具體。也就是說，大陸國家安全法只規(guī)定哪些行為是屬于危害國家安全的行為，至于該行為如何定罪量刑，并沒有明確具體的規(guī)定，只是規(guī)定“根據(jù)刑法的規(guī)定”或“比照刑法的有關規(guī)定”追究刑事責任。如國家安全法第23條規(guī)定，境外機構、組織或者個人實施或指使、資助他人實施，或者境內(nèi)組織、個人與境外機構、組織、個人相勾結實施危害中華人民共和國國家安全行為的，“依法追究刑事責任”。其二，行政責任。對實施危害國家安全的行為構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚“不構成犯罪的”，可以由國家安全機關給予行政處罰，如警告、訓誡或責令具結悔過、沒收；對境外人員可處不得入境、限期離境和驅逐出境等。①我國的國家安全法第30條規(guī)定：“境外人員違反本法的，可以限期離境或者驅逐出境?！边@里的“境外人員”比我國其他法律法規(guī)規(guī)定的范圍擴大了，不僅包括外國人，也包括華僑和港澳臺居民等中國公民。同時，為化消極因素為積極因素，國家安全法還規(guī)定了對某些危害國家安全行為的減、免責條款。依照國家安全法第24條、第25條規(guī)定，犯間諜罪自首或有立功表現(xiàn)的，從輕、減輕或者免除處罰，有重大立功表現(xiàn)的，給予獎勵；在境外受脅迫或受誘騙參加敵對組織，從事危害國家安全的活動及時說明情況的，不予追究。此外，國家安全法對違反該法行為的法律責任也作了規(guī)定，如第26條、第27條規(guī)定，明知他人有間諜犯罪行為，在國家安全機關向其調(diào)查有關情況、收集有關證據(jù)時，拒絕提供，情節(jié)嚴重的；故意阻礙國家安全機關依法執(zhí)行國家安全工作任務，未使用暴力、威脅方法，造成嚴重后果的，“比照刑法某一條款處罰”。第28條、第29條規(guī)定，故意或者過失泄露有關國家安全工作的國家秘密和非法持有國家秘密文件、資料和其他物品構成犯罪的，“依法追究刑事責任”。對阻礙國家安全工作和包庇間諜行為尚不構成犯罪的，由國家安全機關給予行政處罰，如拘 留等。

五、幾點啟示

盡管大陸與澳門兩地國家安全法律制度、法律文化以及立法方式等方面都有很大差異，但目的都是為了維護國家安全。通過以上兩地國家安全法的比較，對我國正在進行的國家安全法的修改有所 啟示。

（一）關于“國家安全”的法律概念

世界上許多國家為了維護本國的國家安全，都紛紛制定了國家安全法，盡管立法的方式不同，但對“國家安全”的概念大多從法律上作出了明確的解釋。如1992年俄羅斯聯(lián)邦國家安全法對國家安全的客體、主體作出規(guī)定的同時，該法第1條還規(guī)定，“國家安全是維護個人、社會和國家重大利益不受內(nèi)部和外來威脅的狀況”，“重大利益是各種需求的總和，只有滿足這些利益，才能可靠地保證個人、社會和國家的生存及發(fā)展”[12]。對“國家安全”的概念不作明確的立法界定，就會對“國家安全”的理解產(chǎn)生歧義，模糊國家安全職能工作的界線和范圍，給從事這類特殊工作的國家工作人員造成困惑；同時也不利于更好地打擊危害國家安全的違法犯罪行為。維護一國的國家安全的立法，從嚴格意義上來講，并非屬地方性事務，也并非地方立法機構力所能及，而應當由中央統(tǒng)一掌管。因為“國家安全”的概念在澳門特區(qū)比較敏感，大陸與澳門的法律制度及概念有較大的差異，作為區(qū)域性的單行的刑事法律的澳門國家安全法不可能對整個中國的“國家安全”的概念作出明確的法律解釋。但大陸國家安全立法不存在上述澳門特區(qū)國家安全立法的客觀情形，為保障中國國家安全法制的統(tǒng)一性和嚴肅性，大陸的國家安全法必須對“國家安全”這個核心概念作出明確的法律解釋。“國家安全”一詞作為一個法律的專門術語越來越廣泛地應用于我國的憲法、法律、行政法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件中，“國家安全”關系到一國的生存和發(fā)展，作為一個法律專門術語，對它的解釋就不能也不應當是隨意的。我國現(xiàn)行法律并未對“國家安全”這一法律專門用語作出明確的界定或立法解釋，不僅使得人們對關系到一國生存和發(fā)展的“國家安全”理論上產(chǎn)生歧義，而且實踐中也帶來了不應有的困惑。[13]“國家安全”是一國憲政、法律制度實現(xiàn)的目的和價值取向，故我國正在修改的國家安全法必須明確界定“國家安全”的概念，以彰顯法律所要保護的對象。惟其如此，法律特別是有關國家安全法律才具有現(xiàn)實的可操作性，也才能有效地實現(xiàn)保障國家安全不受任何組織和個人侵犯的 目的。年蒙古國家安全法第2條規(guī)定：“國家安全是指蒙古國家的獨立、主權、領土完整、神圣不可侵犯的國境保持正常，依照憲法確認的國家、社會、機關具備安全存在的條件”；1991年羅馬尼亞國家安全法第1條規(guī)定：“羅馬尼亞國家安全是羅馬尼亞作為主權、統(tǒng)一、獨立和不可分割的國家生存和發(fā)展，維護法律秩序，以及在符合憲法確定的民主原則和標準的條件下，保障公民行使基本權利、自由和義務的法制、平等和社會、經(jīng)濟及政治穩(wěn)定的狀況”；

（二）關于國家安全法的立法方式

從世界范圍看，用立法維護國家安全已經(jīng)成為各國通行的做法，但由于各國的國情、法律制度不同，因而各國的國家安全立法方式也有差異，主要有三種方式：一是制定專門的國家安全法，如俄羅斯、美國等；二是制定專門的維護國家安全的單行法律，如英國、日本等；三是在一般的法律如刑法、出入境法、移民法、保密法等相關法律中就有關維護國家安全的事項作出規(guī)定，如德國、菲律賓等。無論采取何種立法方式，只要能夠實現(xiàn)立法的目的，該法就無好壞之分。澳門特別行政區(qū)由于回歸前過渡時期的1995年刑法典沒有規(guī)定危害國家安全犯罪，因此在維護國家安全的規(guī)定方面留下空白。[2]回歸之后，澳門特別行政區(qū)并非一味強調(diào)制定一部專門的國家安全法，而是根據(jù)具體情況，以單行刑事法律的立法方式頒布了國家安全法，這種以單行法律來維護國家安全的立法方式，同樣能夠實現(xiàn)立法的目的。它不僅使國家安全法與其他法律保持一致性和協(xié)調(diào)性，也使澳門的刑事法律體系趨于完整。為維護國家安全，我國于1993年制定了一部專門的國家安全法，其內(nèi)容主要涉及國家安全機關反間諜偵察問題。①現(xiàn)行的“國家安全法”實際是從原來的《中華人民共和國反間諜法》（草案）演變而來，其內(nèi)容沒有多大更改，只是在法律名稱上將“反間諜法”簡單替換為“國家安全法”。反間諜偵察并不是國家安全的全部內(nèi)容，因此，該法可謂是一部“名”大而“實”小的名不副實的國家安全法。[14]依據(jù)傳統(tǒng)的國家安全觀，“國家安全”主要是指政治、國防、外交等問題，而不是用來專指反間諜偵察。現(xiàn)代國家安全理論也表明，國家安全在外延上不僅包括反間諜偵察，還包括政治軍事、國防外交和社會治安以及公共衛(wèi)生、經(jīng)濟發(fā)展、自然災害等；而反間諜偵察只是現(xiàn)代國家安全的一部分且不占主要地位的一部分。盡管人們通常將隱蔽戰(zhàn)線稱為“國家安全”，但“隱蔽戰(zhàn)線”不僅僅指反間諜偵察，還包括情報、保衛(wèi)等。因此，現(xiàn)行的國家安全法不僅在理論上名不副實，存在缺陷和疏漏，而且實踐中也使“隱蔽戰(zhàn)線”感到執(zhí)法困惑，情報、保衛(wèi)部門反而無法可依。

法的形式由法的內(nèi)容決定，而法的內(nèi)容則由社會物質(zhì)生活條件所決定。雖然2014年我國成立了國家安全委員會，但由于我國并沒有像美國、俄羅斯等國那樣已經(jīng)具有一套和諧、完整的國家安全組織機構和全方位的國家安全執(zhí)法體系，沒有完善或成文的國家安全戰(zhàn)略，在理論上也沒有形成系統(tǒng)的全方位的科學的國家安全觀，因此，制定一部專門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門國家安全事務的、并與時代相符的真正意義上的國家安全法的條件并未成熟，這也是當下我國國家安全法修改舉步維艱的客觀原因。從現(xiàn)實出發(fā)，我國的國家安全立法應當采取制定單行法律的立法方式。對于現(xiàn)行過渡時期的“國家安全法”的修改，最科學可行的方法是在原有的基礎上，保持與其他相關法律的一致性，完善、充實反間諜偵察工作并使其規(guī)范，將名不副實的“國家安全法”修改為一部單行的“反間諜法”。

（三）關于“危害國家安全行為”與“危害國家安全罪”

澳門國家安全法規(guī)定了七種危害國家安全的行為，并具體明確規(guī)定了相應的刑罰處罰方法。大陸國家安全法規(guī)定了五種危害國家安全的行為，也規(guī)定了這五種行為的處罰方式，即“構成犯罪的，依法追究刑事責任”?？梢姡拈T國家安全法將危害國家安全行為直接明確地規(guī)定為犯罪并給予相應的刑罰，直接選擇了用刑法處罰手段來維護國家安全。而根據(jù)大陸國家安全法的規(guī)定，對危害國家安全行為“構成犯罪的”適用刑法處罰，言外之意，還存在“不構成犯罪的”危害國家安全行為?！拔：野踩袨椤痹谑裁辞樾蜗聵嫵煞缸?？在什么情形下不構成犯罪？法律或國家安全法理應作出明確的規(guī)定，這是現(xiàn)代法治國家最基本的要求。對于危害國家安全行為構成犯罪的，我國刑法已規(guī)定了十二種犯罪行為，國家安全法中規(guī)定的五種危害國家安全行為也包括在其中，并且刑法也明確規(guī)定了相應的刑罰。對于國家安全法中五種危害國家安全行為“不構成犯罪”的情形，國家安全法并沒有作出明確規(guī)定。因此，我國法學界紛紛提出，當下國家安全法修改時必須對“危害國家安全行為”與“危害國家安全罪”作出法律界分，二者的“危害程度”畢竟是不同的。[15]筆者認為，這種觀點值得商榷。從理論上講，“危害國家安全行為”并不一定都構成“危害國家安全罪”，但一種危害行為是否構成犯罪，取決于法律的規(guī)定及該行為是否符合犯罪的主、客觀構成要件?！拔：野踩袨椤迸c“危害國家安全罪”都具有嚴重的社會危害性和可罰性，一般而言，其“危害程度”不同決定行為和處罰的性質(zhì)，但根據(jù)各國國家安全法及我國刑法分則規(guī)定，對“危害國家安全行為”，即使“危害程度”小、情節(jié)輕微，也構成犯罪，也即“危害國安即入罪”。況且“危害程度”是一個在理論上難以琢磨的概念。在國家安全執(zhí)法實踐中，要判斷一個“危害國家安全行為”是否達到犯罪的“危害程度”，的確十分困難，因為國家安全機關是執(zhí)法機關而并非司法機關，認定一個“危害國家安全行為”是否構成犯罪是法院的職責。同時“危害國家安全行為”是否構成犯罪，關鍵是看法律的規(guī)定，若法律規(guī)定這種特殊的危害行為一旦實施就構成犯罪，并應當受到刑罰，就不存在“不構成犯罪的”危害國家安全行為。世界各國的國家安全立法都直接將“危害國家安全行為”一律采用刑法來調(diào)整。也就是說，各國國家安全法大都直接將“危害國家安全行為”規(guī)定為犯罪，如1953年《巴西國家安全法》、1980年《韓國國家保安法》、1991年《羅馬尼亞國家安全法》等。不存在所謂的“不構成犯罪”的“危害國家安全行為”。從各國國家安全法律規(guī)定看，“危害國家安全行為”就是“危害國家安全罪”。之所以“危害國家安全行為”以刑法調(diào)整，是因為這種特殊的行為侵犯的客體是關系到一國的生死存亡即國家安全和根本利益，這種行為具有極其嚴重的危害性、深度隱蔽性、高度政治性和較強涉外性?！皬母旧蟻碚f，立法者選擇什么性質(zhì)的法律去規(guī)范某一類事宜，主要取決于所涉及的利益需要保護到什么程度，刑法是規(guī)范保護的最后一道防線，一般不會輕易采用，只有涉及對人類社會的存續(xù)及共同利益構成或可能構成威脅的情況下，才以刑法加以干預”[9]。國家安全關系到一國的生死存亡，這樣一個重大的法益顯然具有刑法保護的價值，同時也是其他法律所不能及的。因此，“危害國家安全行為”與其他違法行為不同，它一經(jīng)實施，無論“危害程度”如何、情節(jié)輕重都構成犯罪，它與“危害國家安全罪”只是名稱的不同，而沒有本質(zhì)的區(qū)別?！安粯嫵煞缸铩钡摹拔：野踩袨椤痹诜缮蠎斒遣淮嬖诘模淮嬖谟诶碚撋?。學界呼吁我國在修改國家安全法時，對“危害國家安全行為”與“危害國家安全犯罪”作出法律界分，這在理論和實踐上毫無任何必要和價值。當然，我國在修改國家安全法時，應對有關“危害國家安全行為”的規(guī)定保持與現(xiàn)行刑法有關“危害國家安全罪”的規(guī)定相一致，對刑法中沒有涉及而在“隱蔽戰(zhàn)線”上已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的新的“危害國家安全行為”，國家安全法應當直接設定具有獨立罪名和法定性的刑法規(guī)范。采用這種“獨立性散在型立法方式”有利于消除現(xiàn)行國家安全法中“構成犯罪的，比照或依照……處罰”等依附性立法方式的弊端，彌補現(xiàn)行刑法的疏漏或不足，使國家安全法與刑法保持協(xié)調(diào)一致，[16]從而更有力地打擊危害 國家安全的行為。

（四）關于法人犯罪的法律責任

由于危害國家安全行為在絕大多數(shù)國家的國家安全法律中都直接規(guī)定為犯罪行為，必然涉及相關的刑事責任，自然人和法人（包括不具備法人資格的組織）都不例外。澳門國家安全法中規(guī)定法人危害國家安全行為的刑事責任主要有兩方面的內(nèi)容：根據(jù)澳門國家安全法第6條和第7條規(guī)定，對法人危害國家安全的處罰采用“雙罰制”，即當法人或者組織依法構成危害國家安全罪時，法律明確規(guī)定不僅處罰相關的責任人員，也要處罰法人或者組織實體。另一方面，適用于犯了罪的法人或者組織實體的刑罰，有罰金和法院命令解散兩種主刑，以及禁止進行活動、剝奪獲得公共部門或實體給予津貼或補貼的權利、封閉場所、永久封閉場所、受法院強制命令的約束、公開有罪裁判等六種附加刑。我國國家安全法和刑法也都規(guī)定法人或組織可以構成危害國家安全罪的犯罪主體，法人（包括不具備法人資格的組織）及境外機構或組織和與境外機構、組織、個人相勾結的境內(nèi)的組織可以成為危害國家安全犯罪的主體。但是國家安全法對法人犯罪的刑事責任并沒有明確規(guī)定，只是規(guī)定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。我國刑法總則第30條僅規(guī)定“單位犯罪的，對單位判處罰金，本法分則和其他法律另有規(guī)定的，依照規(guī)定”。而根據(jù)刑法分則第一章規(guī)定，對法人犯危害國家安全罪的，僅對具體實施這一犯罪的行為人以及其他應當承擔刑事責任的個人追究刑事責任，對法人或組織實施了危害國家安全的行為并未規(guī)定如何處罰?？梢娫诜ㄈ朔肝：野踩锏奶幜P制度上我國采取的是“單罰制”。近年來，境外機構或組織利用我國改革開放之機，在我國設立“研究中心” “聯(lián)誼會”以及“以商養(yǎng)政”的“公司”等各種名目繁多的法人或組織，以合法掩護非法，以公開掩護秘密，大肆對我國進行滲透和破壞活動，極力推行“和平演變”的戰(zhàn)略，傳播腐朽的價值觀，培植實現(xiàn)“和平演變”的思想基礎和社會基礎。國內(nèi)的某些組織也極力尋求境外的機構或組織的支持，他們相互勾結進行破壞和搗亂，以達到危害我國國家安全的目的。對這種危害國家安全行為的法人或組織如果僅僅處罰行為人只能是治標而不治本，必須釜底抽薪，從法律上追究該法人或組織的刑事責任。因此，我國國家安全法在修改時，可以借鑒和吸收澳門國家安全法的有關規(guī)定，對法人或組織危害國家安全的行為應當設定科處專門的主刑和附加刑。

[1] 陳麗敏.前期工作已準備就緒，23條明年初立法[N].澳門日報，2002-10-02（B6）.

[2] 何厚鏵.明年仍不是適當時候，23條立法由下任特首決定[N].華僑報，2003-11-29（11）.

[3] 何厚鏵.不要把23條立法責任推卸給下任政府[N].新華澳報，2007-06-22（10）.

[4] 青年研究協(xié)會和學聯(lián)調(diào)查顯示，中學生多贊同立國家安全法[N].澳門日報，2008-10-22（3）.

[5] 街總問卷調(diào)查顯示，逾六成半居民支持國安立法[N].澳門日報，2008-10-25（B5）.

[6] 國家安全部法制辦公室.國家安全法概述[M].北京：時事出版社，1993：23.

[7] 馬中秋.關于完善國家安全工作法律問題的思考[J].法學雜志，1991（2）：4-6.

[8] 全國人大常委會法制工作委員會刑法室.中華人民共和國國家安全法釋義[M].北京：法律出版社，1993：11.

[9] 李寒霖.維護國家安全法立法中的若干要點回顧[J].“一國兩制”研究，2009（1）：20-23.

[10] 趙國強.略維護論國家安全法中的法人的刑事責任[J].“一國兩制”研究，2009（1）：8-11.

[11] 國家安全機關工作人員讀本編委會.國家安全機關工作人員讀本[M].北京：時事出版社，1998：284.

[12] 梁忠前.“國家安全”概念法理探討[J].江蘇社會科學，1995（4）：28-31.

[13] 吳慶榮.法律上“國家安全”概念探析[J].中國法學，2006（4）：62-65.

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[15] 李竹.國家安全立法研究[M].北京：北京大學出版社，2006：202.

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