新制度下完善高等學(xué)校舉債機(jī)制的路徑選擇

陳俊忠

（韶關(guān)學(xué)院 財(cái)務(wù)處，廣東 韶關(guān) 512005）

高校舉債是高校在財(cái)政撥款、事業(yè)收入和社會捐贈等非債務(wù)性辦學(xué)資金無法滿足事業(yè)發(fā)展實(shí)際支出需要的情況下，為了根本改善學(xué)校辦學(xué)條件，加快學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展，提高學(xué)校整體辦學(xué)水平和質(zhì)量，滿足廣大人民人群對高等教育需求而籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)活動。舉借債務(wù)資金辦學(xué)有別于利用財(cái)政撥款和事業(yè)收入等資金辦學(xué)，債務(wù)資金具有雙刃性，適度、科學(xué)合理且符合成本效益原則的舉債對高校教育事業(yè)發(fā)展具有積極的良性促進(jìn)作用。相反，不嚴(yán)格制度規(guī)范要求，不顧自身發(fā)展實(shí)際、償債能力大小，一味追求奢華，追求政績式的跟風(fēng)盲目舉債必然潛在一定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如果管控不當(dāng)，將會引發(fā)一系列財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，影響高校生存發(fā)展，危及社會穩(wěn)定。因此，有必要認(rèn)真研究新高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度和會計(jì)制度，吃透制度關(guān)于債務(wù)管理方面的新規(guī)定和要求，從政府、高校、社會等多層級、多方面加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新，做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，合理選擇相關(guān)路徑，完善高校舉債機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)用制度規(guī)范高校舉債行為，落實(shí)高校舉債辦學(xué)“有所為，有所不為”，將適度舉債變成高校有序和自覺的經(jīng)濟(jì)行為，提升高校自身財(cái)務(wù)管理能力，保障高等教育事業(yè)健康發(fā)展。

一、做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)政府監(jiān)管機(jī)制建設(shè)

（一）完善法規(guī)制度建設(shè)，確保高校舉債有法可依，有章可循

新高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度中只規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)建立健全財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，規(guī)范和加強(qiáng)借入款項(xiàng)管理，且新高等學(xué)校會計(jì)制度規(guī)定，高校借入款項(xiàng)指高校向銀行等金融機(jī)構(gòu)籌借的各種借款本金?？梢?，制度對高校借入款之外的如應(yīng)付賬款、其他應(yīng)付款、長期應(yīng)付款等其他債務(wù)并沒有提出明確規(guī)范要求，未能將高校全部債務(wù)納入舉債規(guī)范管理，導(dǎo)致高校舉債管理出現(xiàn)真空地帶，不利于加強(qiáng)高校舉債的管理。因此，為了統(tǒng)馭高校債務(wù)管理，應(yīng)將高校舉債行為全部納入制度監(jiān)督管理框架，規(guī)范高校舉債相關(guān)會計(jì)核算。政府部門有必要加強(qiáng)法制建設(shè)，進(jìn)一步修訂完善現(xiàn)行法規(guī)制度，出臺相關(guān)補(bǔ)充規(guī)定、試行辦法、實(shí)施細(xì)則、分類指導(dǎo)意見等，完善法規(guī)制度方面的缺陷，使高校舉債有法可依，有章可循，更具操作性［1］。

（二）制定全方位監(jiān)管體系，完善高校舉債機(jī)制

隨著現(xiàn)代大學(xué)制度的推進(jìn)，政府對高校簡政放權(quán)，高校辦學(xué)自主權(quán)必將不斷擴(kuò)大，高校舉債方法和渠道已從原來的單純依靠銀行等金融機(jī)構(gòu)借款演變?yōu)榻鹑跈C(jī)構(gòu)借款、BOT（BT）投融資、融資租賃、租賃回購、分期付款和第三方融資等多渠道、多模式。因此，針對高校舉債模式、渠道和方法繁雜的實(shí)際情況，教育行政主管部門和財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)合作，協(xié)同創(chuàng)新，在總結(jié)完善現(xiàn)行銀行貸款審批備案制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索設(shè)計(jì)和構(gòu)建更為全面的高校舉債監(jiān)管體系。一方面不僅需要將高校銀行貸款納入監(jiān)管，而且要將高校除銀行貸款之外的其他舉債也納入監(jiān)管之列，理性控制高校舉債；另一方面監(jiān)管方法上應(yīng)區(qū)別對待，從舉債額度、債務(wù)性質(zhì)等方面設(shè)計(jì)不同的監(jiān)管層級，分別對待，既不可統(tǒng)得過死，削弱了高校辦學(xué)自主權(quán)，又不能放任自流；再一方面在審批備案高校舉債時(shí)要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，即要審查高校舉債有無可行性研究報(bào)告、專家（或?qū)ｉT委員會）咨詢意見、教職工代表大會表決決議、決策機(jī)構(gòu)集體決策等必要的相關(guān)文件材料，避免出現(xiàn)舉債監(jiān)督流于形式，審批備案變成一紙空文。

（三）創(chuàng)新高校舉債績效評價(jià)機(jī)制

高校舉債之所以會出現(xiàn)規(guī)模過度，形成財(cái)務(wù)危機(jī)，影響高校健康可持續(xù)發(fā)展，其原因雖然是多方面、多層次的，而由于長期以來缺乏對高校舉債的績效評價(jià)機(jī)制，高校舉債被看作是一種免費(fèi)午餐，人人爭而食之［2］，是其主要原因之一。因此，為避免出現(xiàn)超額舉債，不顧實(shí)際需要的盲目舉債，應(yīng)實(shí)行高校舉債績效評價(jià)機(jī)制。一方面在績效評價(jià)內(nèi)容上要評價(jià)高校舉債的程序合法性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性等，只有通過績效評價(jià)的舉債項(xiàng)目才能舉債；另一方面是在舉債項(xiàng)目完成后要再次進(jìn)行最終結(jié)果的績效評價(jià)，預(yù)防舉債資金不規(guī)范使用，達(dá)不到預(yù)期績效目標(biāo)，失去舉債辦學(xué)的實(shí)際效用。

（四）推進(jìn)高?？倳?jì)師制度建設(shè)，加強(qiáng)舉債財(cái)務(wù)管理

長期以來，受高校領(lǐng)導(dǎo)干部選配任用機(jī)制影響，高校校級領(lǐng)導(dǎo)幾乎均是從教學(xué)、科研人才中產(chǎn)生，具有財(cái)經(jīng)學(xué)歷和專業(yè)背景并且熟悉財(cái)務(wù)管理業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)較少。這就造成高校財(cái)務(wù)管理工作頂層話語權(quán)缺失，無法像教學(xué)、科研和人事工作一樣受到相應(yīng)關(guān)注，經(jīng)濟(jì)決策把握不準(zhǔn)，出現(xiàn)偏差，甚至出現(xiàn)失誤等時(shí)有發(fā)生。為了規(guī)范高校經(jīng)濟(jì)決策行為，提高財(cái)務(wù)管理能力，尤其是加強(qiáng)債務(wù)管理，于學(xué)校層面頂層掌控財(cái)經(jīng)行為，轉(zhuǎn)變高校校級領(lǐng)導(dǎo)普遍財(cái)經(jīng)專業(yè)欠缺的現(xiàn)狀，政府主管部門應(yīng)按新制度規(guī)定，盡快推進(jìn)高?？倳?jì)師制度建設(shè)，為高校設(shè)置總會計(jì)師崗位，選聘適合的總會計(jì)師，不再設(shè)置與總會計(jì)師職責(zé)重疊的副校級領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)應(yīng)該明確，總會計(jì)師為學(xué)校副校級行政領(lǐng)導(dǎo)成員，協(xié)助校長管理學(xué)校財(cái)務(wù)工作，提升財(cái)務(wù)管理在高校治理中的話語權(quán)，加強(qiáng)對高校舉債的內(nèi)部控制監(jiān)督管理，完善舉債機(jī)制，避免出現(xiàn)舉債失控，影響高校發(fā)展，從專業(yè)的角度規(guī)范高校舉債，完善舉債機(jī)制。

二、轉(zhuǎn)變觀念，規(guī)范管理，建全內(nèi)控，完善舉債機(jī)制

（一）樹立舉債責(zé)任主體意識，踐行高校辦學(xué)自主權(quán)

《中華人民共和國高等教育法》明確規(guī)定，高校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任，教育部財(cái)政部聯(lián)合出臺的《教育部財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步完善高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)銀行貸款管理切實(shí)防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》也規(guī)定，高校貸款必須堅(jiān)持“誰貸款，誰負(fù)責(zé)”的原則。同時(shí)，新高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度第三條規(guī)定，高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理的基本原則之一是執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度。可見，要完善高校舉債機(jī)制建設(shè)，必先樹立高校舉債責(zé)任主體意識。首先，高校治理層需要主動轉(zhuǎn)變觀念，科學(xué)定位，明確權(quán)與責(zé)之間的關(guān)系，打消自己只是政府看門人，高校舉債是為政府舉債，高校債務(wù)最后需要由政府埋單的傳統(tǒng)認(rèn)識，認(rèn)清高校是獨(dú)立的法人單位，應(yīng)對自己的舉債行為負(fù)責(zé)，具有償還債務(wù)的法定責(zé)任；其次，教育行政主管部門需要助推和強(qiáng)化高校樹立舉債責(zé)任主體意識?？梢赃m時(shí)對高校治理層進(jìn)行法制、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和經(jīng)營等方面的專門培訓(xùn)，強(qiáng)化高校法人意識，進(jìn)而樹立舉債責(zé)任主體意識；另外，需將舉債管理納入高校黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核評價(jià)。在與高校領(lǐng)導(dǎo)干部簽訂責(zé)任書時(shí)，不僅需要強(qiáng)調(diào)教學(xué)、科研管理等方面內(nèi)容，還需要明確高校法人在高校舉債中享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并將高校舉債納入對高校治理層的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核內(nèi)容。

（二）成立專門委員會機(jī)構(gòu)，為學(xué)校舉債提供可行性咨詢

舉債辦學(xué)事關(guān)高校發(fā)展大計(jì)，當(dāng)屬高校“三重一大”決策的重要內(nèi)容。按規(guī)定，債務(wù)資金只能用于改善高?；巨k學(xué)條件之需，不能用于人員經(jīng)費(fèi)等日常運(yùn)行費(fèi)用開支和用于平衡收支預(yù)算。舉債之前需要進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查研究，經(jīng)過必要的論證，這是降低高校舉債風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性工作，也是完善高校舉債機(jī)制的前提。因此，高校應(yīng)成立“財(cái)經(jīng)委員會”、“預(yù)算和投資委員會”等此類專門委員會，獨(dú)立對高校舉債進(jìn)行前期調(diào)查研究和論證，為高校舉債決策提供咨詢意見。為了保證委員會論證獨(dú)立、客觀公正和可行，專門委員會應(yīng)獨(dú)立于學(xué)校行政機(jī)構(gòu)，且高校行政領(lǐng)導(dǎo)要避免參與其中，委員會組成人員主要由校內(nèi)相關(guān)專業(yè)的專家學(xué)者和實(shí)務(wù)方面的專業(yè)技術(shù)人員組成，并聘請部分外界專家參與，發(fā)揮外腦作用。

（三）適度舉債，構(gòu)建成本效益評價(jià)體系

雖然債務(wù)資金能夠緩解高校發(fā)展資金不足之需，但債務(wù)資金有別于財(cái)政撥款資金，也不同于高校通過事業(yè)收入和接收社會捐贈組織的資金。高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度規(guī)定：“負(fù)債是指高等學(xué)校所承擔(dān)的能以貨幣計(jì)量，需要以資產(chǎn)或勞務(wù)償還的債務(wù)”?？梢姡褂脗鶆?wù)資金不但需要負(fù)擔(dān)一定的財(cái)務(wù)費(fèi)用，未來債務(wù)到期時(shí)還必須歸還本金。因此，高校舉債需破除政績觀、面子觀，按需適度舉債，建立必要的成本效益體系，遵循成本效益原則。一方面需要根據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃并結(jié)合年度財(cái)務(wù)收支情況有規(guī)劃舉債；另一方面按照教育部、財(cái)政部出臺的《教育部財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步完善高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)銀行貸款管理切實(shí)防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》中設(shè)定的模型，考慮學(xué)校實(shí)際，分析計(jì)算高校舉債額度，適度舉債；再一方面必須嚴(yán)格規(guī)范舉債資金的用途，確保舉債必須有助于高校事業(yè)發(fā)展，并能為高校帶來相應(yīng)的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益；第四方面是需要制定具體可行的還款計(jì)劃，嚴(yán)格按計(jì)劃歸還債務(wù)。高校舉債是為了解決特定發(fā)展階段和時(shí)期的資金短缺之需，必須制定落實(shí)可行的還款計(jì)劃，并嚴(yán)格按計(jì)劃歸還債務(wù)，不可無期限地拖欠債務(wù)，形成潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）落實(shí)科學(xué)民主機(jī)制，嚴(yán)格遵守舉債決策程序

高校舉債不僅事關(guān)學(xué)校發(fā)展大計(jì)，也關(guān)系到全校師生員工的切身利益。舉債適當(dāng)，能夠?yàn)楦咝；I集發(fā)展資金，滿足高校擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模和提升辦學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)教育事業(yè)健康快速發(fā)展，增加高校事業(yè)收入，為全校師生員工服務(wù)。因此，高校舉債應(yīng)經(jīng)過一定程序，不僅需要進(jìn)行調(diào)研論證，還要將舉債方案提交教職工代表大會進(jìn)行表決，方案表決通過后方可提交高校決策機(jī)構(gòu)集體研究決策，確保舉債決策的科學(xué)民主，避免出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”，減少決策失誤，完善舉債機(jī)制。

三、構(gòu)建社會公眾監(jiān)督機(jī)制，公開透明高校舉債行為

（一）公開公示高校舉債信息

隨著我國公共財(cái)政體制的建設(shè)完善以及高校財(cái)務(wù)管理環(huán)境的不斷變化，高校財(cái)務(wù)管理必須正確處理事業(yè)發(fā)展需要和資金供給的關(guān)系；社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系；國家、學(xué)校和個(gè)人三者的利益關(guān)系。社會對高校辦學(xué)行為關(guān)注程度越來越高和逐漸深入，從校務(wù)公開，“三公經(jīng)費(fèi)”公開，預(yù)算公開，再到目前的決算全面公開，高校應(yīng)主動接受社會公眾的監(jiān)督，規(guī)范合法、科學(xué)合理治理高校，推動法治高校進(jìn)程。所以，公開公示高校舉債信息一方面可以讓社會公眾更多地了解高校辦學(xué)情況，尤其是了解高校辦學(xué)所面臨的實(shí)際經(jīng)濟(jì)困難，讓更多的社會熱心人仕參與高校建設(shè)發(fā)展，資助高校，促進(jìn)高校教育事業(yè)更快更好發(fā)展，建設(shè)文化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)“中國夢”；另一方面可以促使高校在舉債時(shí)有所思考，有所顧忌，真正貫徹落實(shí)“有所為，有所不為”的辦現(xiàn)代大學(xué)的理念，有利于保障高?？茖W(xué)合理適度舉債，規(guī)范舉債，并保障舉債資金能夠?qū)？顚Ｓ?，真正用到刀刃上?/p>

（二）引入第三方評審，試行高校舉債社會評審機(jī)制

由于籌集債務(wù)資金支持高校辦學(xué)具有雙刃性，舉債控制不當(dāng)會給高校發(fā)展帶來負(fù)面效應(yīng)，影響高校健康發(fā)展。雖然目前高校舉債需要經(jīng)過一系列程序，但由于這一系列工作都是高校自己內(nèi)部完成的，高校既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員，固有一定局限性，難以避免會帶有主觀性。為了既利用舉債辦學(xué)的積極作用，又防范高校舉債不慎，產(chǎn)生財(cái)務(wù)危機(jī)，影響高校教育事業(yè)發(fā)展，造成社會不穩(wěn)定，對此應(yīng)采用必要的防范措施。高校該不該舉債，舉債額度多大，采取何種模式舉債，可以考慮在高校自身調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，將高校舉債方案交由社會上有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評審，確保舉債決策的客觀公正，確實(shí)可行，形成一種舉債社會評審制度，從而完善高校舉債機(jī)制。

（三）完善高校財(cái)務(wù)報(bào)告外部審計(jì)制度

雖然高校設(shè)有內(nèi)審部門，且開展財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)預(yù)決算和財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)是內(nèi)審部門份內(nèi)之責(zé)，但由于內(nèi)審部門是高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，本身依附于高校法人主體，內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性有限，尤其對涉及學(xué)校層面且經(jīng)學(xué)校黨委集體決策的舉債事項(xiàng)更加難以獨(dú)立客觀公正發(fā)表審計(jì)意見，無法發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用?；诖耍晟聘咝Ｘ?cái)務(wù)報(bào)告外部審計(jì)制度，尤其是會計(jì)師事務(wù)所社會審計(jì)制度，關(guān)注高校經(jīng)濟(jì)決策和會計(jì)核算等財(cái)務(wù)管理合法依規(guī)，并特別關(guān)注高校資產(chǎn)負(fù)債率、年度還本實(shí)現(xiàn)率、年度還本及時(shí)性、年末貸款余額下降率等績效評價(jià)指標(biāo)，發(fā)表適當(dāng)?shù)膶徲?jì)意見和建議，有利于完善高校舉債，加強(qiáng)債務(wù)管理，合理控制舉債規(guī)模。

四、結(jié)語

新高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度和會計(jì)制度已頒布施行，無論是主管部門或是高校自身都有必要認(rèn)真研究解讀新制度，深刻領(lǐng)會制度規(guī)范要求。并結(jié)合當(dāng)前高校舉債現(xiàn)狀以及國家對政府性債務(wù)管理的有關(guān)要求，從政府、高校和社會公眾等幾個(gè)維度，多個(gè)層次共同著力，協(xié)同配合，完善法規(guī)制度建設(shè)；轉(zhuǎn)變觀念，規(guī)范管理，建全內(nèi)控，加強(qiáng)監(jiān)督管理機(jī)制建設(shè)；構(gòu)建社會公眾監(jiān)督體系，進(jìn)一步完善高校舉債機(jī)制，規(guī)范高校舉債行為，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，促進(jìn)現(xiàn)代法治大學(xué)建設(shè)。

［1］劉長青,譚巧云.論高校舉債及管理［J］.事業(yè)財(cái)會,2003（5）:26-27.

［2］陳俊忠.高校貸款存在的問題與對策初探［J］.韶關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào),2006（4）:130-133.