合作治理與中國住房體系多元化改革

汪建強

（山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院 山東 煙臺 264005）

住房是衣食住行的核心，其重要性是其他任何商品都無法比擬的，“住有所居”不僅是國民的基本生活需求，也是“中國夢”得以整體實現(xiàn)的前提之一。近年來我國的住房問題持續(xù)嚴(yán)峻，始終是社會矛盾的焦點之一，雖然政府采取了多種調(diào)控措施，但實際效果始終不如人意，以至于被公眾指責(zé)為“空調(diào)”。對此，我們應(yīng)適時調(diào)整和轉(zhuǎn)變政策調(diào)控的思路，拓寬對住房發(fā)展機制的認(rèn)識范疇，以“合作治理”的思維來培育、推動我國社會化民間非營利住房力量的成長，努力構(gòu)建多元化、多層次、開放性的住房建設(shè)發(fā)展體系。

一、中國住房政策困境及合作治理釋義

自2006年以來，我國實行的各種調(diào)控舉措一直與住房市場的變化如影隨形，措施不可謂不多，力度也不可謂不大，但實效不彰，住房難題依然尖銳。造成這一局面的原因無疑是多方面的，而其中重要的一點在于這些調(diào)控改革措施過于片面地強調(diào)了政府的強力行政干預(yù)，政府將自己定位為唯一的抗衡房地產(chǎn)市場變化的力量，立足于自身的利益與行事便宜度而推出各種調(diào)控舉措，忽視了同為住房制度主體以及住房政策最終指向者的普通民眾的地位，剝奪了他們在住房政策領(lǐng)域的發(fā)言權(quán)、參與權(quán)，最終致使政府的調(diào)控措施費力不討好，難以獲得民眾及市場的認(rèn)可，反而還損害了政府的權(quán)威和公信力。

我國的住房制度網(wǎng)絡(luò)是由政府及其相關(guān)部門、私營地產(chǎn)企業(yè)、城鎮(zhèn)普通居民及住房需求者等多方利益相關(guān)的平等主體共同構(gòu)成，因此在住房政策制度建構(gòu)過程中也應(yīng)充分考慮到各方利益的協(xié)調(diào)。我們當(dāng)前正努力建設(shè)“政府加市場”的雙軌住房機制，以求對住房市場的糾偏和修正，然而，限購限貸限價“三限令”、大規(guī)模突擊興建保障房等，雖然取得了一些效果，但造成的問題也同樣突出。“三限令”雖對房價的過快上漲起到了一定的抑制作用，但卻直接影響到了民眾的住房改善性需求，傷害了其合理的居住權(quán)益，這種有悖于市場經(jīng)濟(jì)體制的行政命令式干預(yù)手段只能是暫時性和過渡性的，長期實行將無益于我國的住房改革事業(yè)；政府包攬大規(guī)模的保障房建設(shè)所帶來的資金籌集困難、效率低下、成本高昂、資源浪費、權(quán)力尋租、弄虛作假、管理維護(hù)難等問題也普遍存在。如何解決這些問題有很多專家學(xué)者提出了對策建議，而我們認(rèn)為，除了在技術(shù)操作層面上要進(jìn)行各種改革和試驗外，在調(diào)控政策的總體思路層面上我國也應(yīng)進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)變，摒棄“全能型”政府一家獨大、完全包攬與控制住房發(fā)展事務(wù)的“管理”性思維，引入“合作治理”的理念來扶持民間非營利性質(zhì)的住房建設(shè)力量，以彌補政府機制與市場機制的缺失之處，形成比目前“政府加市場”二元體系更具穩(wěn)定性與可持續(xù)性的“政府-市場-社會”多元化住房政策網(wǎng)絡(luò)體系。

合作治理是近幾十年迅速成長的公共領(lǐng)域治理實踐，[1]是指政府為達(dá)成公共服務(wù)的目標(biāo)而與非政府的、非營利的社會組織，甚至與私人組織和普通公眾開展的、意義更為廣泛的合作，政府不再是唯一的社會管理主體，而與其他社會組織具有平等的社會管理地位，政府充分尊重和相信公民社會的自組織和自我管理能力，依靠國家與社會、政府與公民的良好合作來施政。合作治理的基本特征包括，（1）主體多元化，政府的行政主體一體性和公共產(chǎn)品的供給壟斷性被打破，政府不再是社會管理的唯一機構(gòu)，社會組織、民間組織乃至公民都成為社會管理的主體，承擔(dān)原來由政府承擔(dān)的許多社會管理職能；（2）權(quán)力分散化，公共權(quán)力不再集中于中央政府，而是被轉(zhuǎn)移到地方政府、社區(qū)、公民組織，從公共部門轉(zhuǎn)移到私營部門和第三部門，呈現(xiàn)多向度的分化；（3）機制綜合化，管理公共事務(wù)既可依賴公共機制，也可通過市場機制、志愿公益機制等多方面機制，既可憑借傳統(tǒng)的政府權(quán)威，又可借助協(xié)商、對話、合作等方式實現(xiàn)多重治理和互動，以達(dá)到社會管理績效的最大化。[2]

從實踐上看，我國各級政府已經(jīng)在很大程度上通過與民間組織的合作治理來遞送各類服務(wù)。截至2013年底，我國共有社會組織54.7萬個，其中社會團(tuán)體28.9萬個，民辦非企業(yè)單位25.5萬個，基金會3549個，[3]服務(wù)范圍涉及科教文衛(wèi)、勞動與社會保障、體育、社區(qū)、環(huán)保、公益慈善等眾多領(lǐng)域，成為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，成為推進(jìn)國家現(xiàn)代化建設(shè)、構(gòu)建和諧社會的重要力量。然而在住房這一同樣重要的民生領(lǐng)域卻幾乎沒有民間非營利組織力量的存在，這一制度性的短板既同國際普遍的發(fā)展趨勢不相符導(dǎo)致了我國的住房困境。住房既不同于汽車、電腦等可由市場完全自行供應(yīng)、調(diào)節(jié)的私營產(chǎn)品，也不同于國防、司法等由政府供給的純公共產(chǎn)品，而是與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等同屬準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，具有有限的非競爭性或非排他性，而且相比其他準(zhǔn)公共產(chǎn)品，住房對于人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)性意義同樣關(guān)鍵，甚至更為根本化。對我國而言，培育民間住房組織力量、在住房改革事業(yè)中推進(jìn)合作治理的發(fā)展路徑或許也難以徹底根除嚴(yán)峻的住房難問題，但卻應(yīng)是我們住房體制改革與調(diào)控中需有所考慮和嘗試的方向之一。

二、國外住房制度合作治理的實踐

20世紀(jì)70年代后，合作治理的相關(guān)改革實踐已經(jīng)在不同制度背景和發(fā)展階段的國家中迅速展開，并取得了一般的合法性，成為革新、效率和有效治理的代名詞。各國政府紛紛積極地與民間非營利機構(gòu)開展多種形式的合作，為社會公眾提供更為有效的公共物品與服務(wù)。在住房領(lǐng)域，非營利組織參與住房建設(shè)和經(jīng)營、構(gòu)建多元住房發(fā)展體系是許多國家普遍施行的解決中低收入者住房難的重要措施，各國政府積極鼓勵和扶持非營利組織在養(yǎng)老、殘障、住房等領(lǐng)域的發(fā)展，將其作為應(yīng)對這些事務(wù)的第一道防護(hù)線。[4]

（一）美國

美國的非營利性住房社團(tuán)誕生于19世紀(jì)末，20世紀(jì)50年代，美國逐漸掀起地方政府機構(gòu)改革運動，改革的要點之一便是扶持私營或非營利機構(gòu)來分擔(dān)政府職能，使政府的公共住房建設(shè)逐步淡化為輔助性的政策措施。非營利性民間住房組織得到了強化，其中最突出的是建立了美國非營利住房機構(gòu)中的最主要構(gòu)成部分：社區(qū)開發(fā)公司（CDCs）。它們是專注于某一具體區(qū)域的地方性非營利團(tuán)體，享受免稅待遇，規(guī)模一般不大，存在于幾乎所有的城市里，主要從聯(lián)邦政府的各類發(fā)展項目中獲得資金資助，也接受地方政府、私人基金會、商業(yè)公司、銀行及慈善機構(gòu)的資助，還包括客戶服務(wù)費與資產(chǎn)銷售收入，主要活動是依照相關(guān)法律向中低收入者提供可負(fù)擔(dān)住宅的建筑、維修等服務(wù)，以及對政府公共住房的管理與租售，還涉足就業(yè)培訓(xùn)及其他社會服務(wù)等。80年代，CDCs的數(shù)量增至2000個左右，到1997年又增至3300個，共建設(shè)或更新了55萬戶中低收入家庭住房。[5]

此外，美國的非營利住房組織還有住房合作社等，它們與CDCs共同為滿足弱勢階層的住房需求發(fā)揮著重要作用。按美國住房與城市發(fā)展部的不完全統(tǒng)計，1960—1990年間超過15%的可負(fù)擔(dān)住房來自非營利組織，90年代中期這類組織每年建成3至4萬套可負(fù)擔(dān)住房，在許多城市都超過了私營開發(fā)商和政府住房機構(gòu)而成為最多產(chǎn)的可負(fù)擔(dān)住房供應(yīng)者。[6]該部2005年再次進(jìn)行了相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計，估算出全國共有約240萬套非營利可負(fù)擔(dān)住房向150萬戶家庭供應(yīng)，而政府公共住房的對應(yīng)數(shù)字分別為180萬套和120萬戶。據(jù)此該部指出，非營利性住房機制已成為低成本住房的關(guān)鍵來源之一，維持它們的持續(xù)生存能力和生產(chǎn)（住房）能力將是事關(guān)美國住房體系長期發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。[7]

（二）挪威

20世紀(jì)初民間自發(fā)組織的住房合作社便在挪威出現(xiàn)，但政府并未給予特別的干預(yù)和扶持。二戰(zhàn)后因住房的嚴(yán)重短缺，政府開始積極介入住房領(lǐng)域，通過向住房合作社提供低價土地、財政撥款、補貼性貸款等措施扶持其建房，并對合作社住房的質(zhì)量、規(guī)格大小、建筑成本與價格實行嚴(yán)格的管制。1960年議會頒行《合作住房建筑聯(lián)合法》，從法律上協(xié)調(diào)和明確了住房合作社的權(quán)利與作用，極大地促進(jìn)了住房合作社的發(fā)展。到80年代隨著住房短缺的解決，政府對合作社的管制漸漸減少，而經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展之后的住房合作社的規(guī)模與實力已非常雄厚，已經(jīng)成為挪威住房體系中不可或缺的制度主體之一，政府對其的優(yōu)惠措施也隨之減少，兩者之間的距離日益拉開，合作社的民間性、自治性、非營利性得到了更充分的體現(xiàn)。目前挪威的住房合作社約有5000個，住房協(xié)會有近100個，合作社的住房總數(shù)約32萬套，占全國住房總量的15%（政府擁有的住房只占4%），制定了《合作住房協(xié)會法》和《住房合作社法》等相關(guān)法律。

（三）印度

1947年獨立后印度政府就開始對住房事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，但直到80年代末也未形成整體性的綜合住房政策，政府僅僅開展了一些時斷時續(xù)的項目和計劃來為低收入者提供住房，到80年代末所有的政府公房總量還不足全國住房存量的16%。由于政府力量的缺位，大量的小型民間住房非營利組織從50年代就在印度涌現(xiàn)，到70年代末，這類組織被政府給予了正式的承認(rèn)，被確定為住房發(fā)展的主要行動者和參與者。1988年印度頒布了獨立后首個國家住房政策計劃，整合了之前各種各樣的住房政策，在明確政府的角色應(yīng)是營造環(huán)境而非直接卷入建房活動的同時，賦予了私營開發(fā)商和民間合作組織更大的空間和作用，政府不斷地為非營利性組織從事低收入者的住房服務(wù)創(chuàng)造條件。1994年印度的民間住房合作組織達(dá)到7.2萬家，是1959年的近15倍，已建成住房數(shù)達(dá)70萬套，在建80萬套。盡管從數(shù)量上看并不很顯著，但在該國整體性的住房短缺背景下，它們起到了相當(dāng)顯著的緩解住房困難的作用，對孟買、新德里等大城市更是如此。[8]

三、中國多元合作住房發(fā)展體系的構(gòu)建

“社會所有三個“部門”——公共部門、私人部門和民間部門——共同合作是解決社會經(jīng)濟(jì)問題的最佳途徑”。[9]民間非營利組織所從事的都是社會需求旺盛、但政府和企業(yè)都難以提供滿意服務(wù)的事務(wù)，具有促進(jìn)社會進(jìn)步和民生改善的性質(zhì)，是具有改進(jìn)人類社會發(fā)展質(zhì)量的共通性事務(wù)。因此，盡管我國的政治制度、社會體制、發(fā)展階段等具有不同于他國的獨特之處，但就追求民生改善這一發(fā)展目標(biāo)而言，我們面臨的問題其實與其他國家并無太大不同。我國的住房改革也需要有更為廣闊的新思路，通過制度的創(chuàng)新來完善住房運行體系，尊重與鼓勵民眾及其組織參與住房體系的運行，扶持民間力量參與到住房改革的政策網(wǎng)絡(luò)之中，推動公共部門、非營利團(tuán)體、私營企業(yè)的共同協(xié)作，努力推進(jìn)住房建設(shè)開發(fā)的多元化合作治理模式。

（一）政府應(yīng)容許和支持民間合作建房運動的發(fā)展

目前我國民間住房發(fā)展力量最典型的代表是各地的合作建房運動，盡管其影響廣泛，但真正實踐運作成功的極少。究其原因，除了私營地產(chǎn)商的圍堵壓制外，政府的不支持和不作為也是造成其式微的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)在的合作建房運動是我國非營利組織參與住房改革的基礎(chǔ)雛形，迫切需要來自政府方面的認(rèn)可與扶持，度過艱難的初創(chuàng)階段，其他國家民間住房力量的成長也都離不開政府政策的支持。合作建房對于滿足國民的住房需求、遏制房價不合理上漲、促進(jìn)公民社會建設(shè)與社會管理創(chuàng)新都具有積極的作用，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變目前對其的漠視和反對態(tài)度，從社會長遠(yuǎn)利益和住房改革的社會民生維度出發(fā)，以寬容的姿態(tài)重視合作建房的發(fā)展，放寬對其的各種限制，準(zhǔn)許合作建房組織依法正式注冊、獲得合法的民間社團(tuán)身份，并在財政稅收、土地、法制等方面為合作建房提供政策扶持，將其制度化地引入我國住房建設(shè)供應(yīng)體系之中，與其他的供應(yīng)主體之間相互競爭、相互制衡，推動住房制度健康、穩(wěn)定發(fā)展。

（二）政府可嘗試設(shè)立非營利性的保障房管理機構(gòu)

目前我國各類保障房的建設(shè)管理完全由政府一手包攬，呈現(xiàn)出封閉化的行政運行態(tài)勢，這既加重了政府的負(fù)擔(dān)，政策運行的效果又不盡人意。在當(dāng)前尚無非常成型的社會機構(gòu)組織來分擔(dān)政府這一壓力的情況下，政府相關(guān)部門可以先自行嘗試成立獨立于行政體制之外的非營利性質(zhì)的組織機構(gòu)，先由政府主導(dǎo)運行，之后逐漸改革放權(quán)，使其由政府的“隸屬者”變?yōu)檎摹昂献髡摺保蔀檎嬲饬x上的民間住房社會組織。廣東省在其2012年的《住房保障制度改革創(chuàng)新方案》中提出，各市縣可以設(shè)立非營利性專業(yè)化住房保障具體實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)承辦需求調(diào)查、登記、建設(shè)、運營管理和維修養(yǎng)護(hù)等事務(wù)，東莞、汕頭等城市在本市的改革實施方案中對之進(jìn)行了明確的響應(yīng)。這些行動都是積極的信號，表明地方政府已經(jīng)對于住房的新型非營利發(fā)展模式、對住房事務(wù)的新型合作化治理模式有了一定的意識，正嘗試著改革的試驗與探索。

（三）政府應(yīng)鼓勵多樣化的非營利性民間住房組織發(fā)展形式

除了合作建房組織外，政府也可允許和鼓勵其他的社會組織機構(gòu)涉足住房服務(wù)發(fā)展領(lǐng)域，如住房消費者組織、基金會組織、志愿服務(wù)組織、中介機構(gòu)或協(xié)會等，它們可以向有需要的人群提供住房政策信息和相關(guān)知識、生活配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)照顧等業(yè)務(wù)，以提供服務(wù)的方式介入住房領(lǐng)域，提高處理住房事務(wù)的能力水平，并在政府的住房政策制定過程中收集和反映民眾意見，積極地建言獻(xiàn)策，提高公眾對住房政策制定及其實施決策過程的參與程度，提高公眾在住房政策網(wǎng)絡(luò)中的發(fā)言權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)，提升和保障公眾的住房市場主體地位，以此既可進(jìn)一步完善住房政策制定的科學(xué)性與合理性，也可增強公眾之間的互動交流與信任融合，消除一些不和諧的社會隱患。

［1］敬乂嘉.合作治理：再造公共服務(wù)的邏輯［M］.天津：天津人民出版社，2009：171.

［2］侯琦，魏子揚.合作治理——中國社會管理的發(fā)展方向［J］.中共中央黨校學(xué)報，2012（2）：27-30.

［3］民政部.2013年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.民政部網(wǎng)站http://www.mca.gov.cn，2014-06-17.

［4］［美］萊斯特·M·薩拉蒙等，賈西津等譯.全球公民社會：非營利部門視界［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：15.

［5］(美)阿列克斯·施瓦茲，黃瑛譯.美國住房政策［M］.北京：中信出版社，2008：206.

［6］W·M·Rohe，R·G·Quercia&D·K·Levy.The Performance of Non-profit Housing Developments in the United States［J］.Housing Studies，2001（16）：595-618.

［7］R·G·Bratt.Challenges for nonprofit housing organizations created by the private housing market［J］.Journal of Urban Affairs，2009（31）：67-96.

［8］A·Sivam and S·Karuppannan.Role of state and market in housing delivery for low-income groups in India［J］.Journal of Housing and the Built Environment，2002（17）：69-88.

［9］王名.中國非營利評論（第二卷）［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：121-122.