我國基層協(xié)商民主的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

梁 珊

(吉林大學馬克思主義學院，吉林長春130012)

一、基層協(xié)商民主理論的提出

發(fā)展基層協(xié)商民主是基層民主建設的應有之義。一方面符合以人民民主為取向的基層民主的本質(zhì)，另一方面也符合市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展對基層民主的要求。發(fā)展基層民主的過程，也是進一步深化基層民主，擴大基層民主的過程?；鶎訁f(xié)商民主發(fā)展所獲得的任何成果，都會有益于基層民主和中國民主政治的建設和發(fā)展。

1.基層協(xié)商民主的內(nèi)涵

基層民主是發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程，基層協(xié)商民主實踐是中國基層民主的重要形式，是公民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務和公益事業(yè)，對于干部進行監(jiān)督的重要渠道和途徑[1]。十八大報告強調(diào)指出，“社會主義基層協(xié)商民主是我國人民民主的基本形式。要不斷完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進基層協(xié)商民主廣泛、真實、科學化發(fā)展。積極開展基層協(xié)商民主”。隨著民主的不斷發(fā)展，在我國基層民主實踐中涌現(xiàn)出了村民議事會、民主懇談會、居民議事會、企業(yè)集體工資協(xié)商等諸多基層協(xié)商民主形式，這些基層協(xié)商民主形式保障了公民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務的權(quán)利。

基層協(xié)商民主，就是在我國社會基層單位，公民通過有組織地開展對話、討論、審議等方式，參與公共決策和基層社會管理的活動。下面從我國基層協(xié)商民主的一些特點來進一步闡述其含義:

首先，基層協(xié)商民主所涉及的領域是縣級以下的社會基層單位。公民能夠在開放的公共空間，直接參與的對話、討論、協(xié)商，公共決定的民主形式主要是在社會基層，包括:鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村、城市社區(qū)、企事業(yè)單位等等。而縣級以上的重大事情的協(xié)商，我國主要是通過多黨合作和政治協(xié)商以及人民政協(xié)的不同界別之間的協(xié)商來開展和進行。

其次，基層協(xié)商民主參與主體主要是公民的直接參與?；鶎訁f(xié)商民主能否取得成功的關(guān)鍵因素就是公民的直接參與程度，特別是利益相關(guān)主體能否積極地參與到其中?；鶎訁f(xié)商民主的另一個重要方面就是政府的積極引導作用，鼓勵公民以主體的身份積極參與到基層事務的協(xié)商中，經(jīng)過理性的充分的表達實現(xiàn)自我教育，自我管理。而縣級以上的重大事情公民的參與主要是間接地，通過中國共產(chǎn)黨各級黨組織與其他黨派的協(xié)商。

最后，基層協(xié)商民主的內(nèi)容更加具體和微觀。基層協(xié)商民主由于主要集中在社會基層單位，其協(xié)商的內(nèi)容十分具體。例如，在農(nóng)村協(xié)商的內(nèi)容涉及到村干部怎么選，選誰，公路怎么修，集體產(chǎn)業(yè)怎么經(jīng)營;在城市社區(qū)涉及到社區(qū)環(huán)境怎么保護，下崗工人如何安置，外來人員如何管理等;在企事業(yè)單位涉及員工福利如何發(fā)放，工作成績?nèi)绾慰己说?，這些都是具體、細致的問題。

2.基層協(xié)商民主的實踐模式

20世紀80年代以來，隨著我國基層協(xié)商民主的實施與深化，在一些鄉(xiāng)村和城市涌現(xiàn)出基層政府、自治團體和廣大群眾以協(xié)商民主的方式進行地方性決策的民主形式。在基層民主實踐中出現(xiàn)了村民議事會、政策咨詢會、企業(yè)集體工資協(xié)商、民主商談會、公眾聽證會、公民評議會、居民或村民代表大會等諸多基層協(xié)商民主形式。其中發(fā)端于幾十年前臺州的“民主懇談”就被專家稱為“基層實踐協(xié)商民主的典范”，是“中國基層民主政治新曙光”。浙江臺州是改革開放的先發(fā)地區(qū)，在市場經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時，臺州人也孕育出了自主、平等、公開、競爭等市場經(jīng)濟的新觀念，同時臺州各級黨委政府也積極探索發(fā)展基層民主的新模式，轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)動廣大基層群眾的積極性，逐步形成了以“民主懇談”為主要形式的基層協(xié)商民主。

在不斷的探索實踐過程中，以臺州的“民主懇談會”為載體，我國形成了創(chuàng)新發(fā)展基層協(xié)商民主的新形式，相繼衍生出了參與式公共預算、工資集體協(xié)商制度、村級民主決策五步法、黨內(nèi)“民主懇談”、警民懇談等廣泛基層協(xié)商民主形式，不斷完善基層協(xié)商民主領域的建設。

二、基層協(xié)商民主的現(xiàn)實困境

黨的十八大報告首次提出“要健全社會主義協(xié)商民主制度”，特別強調(diào)“要充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”，這些重要論述，對推動社會主義民主政治建設具有十分重要的意義。長期以來，作為基層政協(xié)組織，在推進政治協(xié)商進程中，不同程度地存在協(xié)商的隨意性，內(nèi)容的寬泛性，形式的單一性，在協(xié)商過程中民主不夠，在協(xié)商結(jié)果運用上效果不好等問題。要扎實有效地推進協(xié)商民主在基層的實踐和發(fā)展，就必須在政治協(xié)商制度上求規(guī)范、主體上重廣泛、形式上顯創(chuàng)新、結(jié)果上突實效。

1.公民參與缺乏主體意識

民主意識是社會成員參與政治生活的最基本的精神方面的動因。參與是民主的基礎，而參與的廣度與深度，除與民主本身所提供的參與空間有關(guān)之外，就是與參與主體的民主意識和民主能力有關(guān)。公眾的主體參與程度是協(xié)商民主能否取得成功的關(guān)鍵因素，關(guān)系到協(xié)商民主能否真正實現(xiàn)利益表達，關(guān)系到協(xié)商民主最后是否能夠?qū)崿F(xiàn)較好的利益平衡。

目前在我國基層協(xié)商民主中普遍存在:公眾的參與程度低，協(xié)商積極性不高等問題。在廣大農(nóng)村地區(qū)，人們不善于甚至不屑于運用手中的民主權(quán)利。對他們而言，生計問題大于民主。他們認為參與政治活動既浪費時間，也浪費精力，或是隨波逐流放棄自己的民主權(quán)利，或是怕得罪人違背自己的民主意愿。我國基層協(xié)商的主體發(fā)育存在不足主要是由于兩方面原因:一是由于中國2000多年的封建專制的影響，社會成員具有臣民思想，公民意識淡薄，希望有個好領導為自己做主，不希望更不愿意直接參與政治決策過程等，參與意識和參與能力都比較低。二是受傳統(tǒng)體制的影響，在基層社會，仍然存在組織力量支配個體行為，往往是我說你聽，我指揮你行動，基層社會成員更多是被動式政治參與，無力發(fā)揮在基層協(xié)商民主中的主體作用。

2.基層法律制度不健全

只有堅持依法治國，中國特色協(xié)商民主才會在制度化、法律化、程序化的規(guī)范下獲得保障，少受干擾。鄧小平指出:“為了保障人民民主，必須加強法律。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。

我國的實踐在基層協(xié)商民主方面表現(xiàn)出明顯的隨意性和人為干擾性。民主決策、民主管理和民主監(jiān)督缺乏切實有效的配套法律和制度保障。首先，大多數(shù)協(xié)商形式缺乏法定地位，角色模糊。協(xié)商民主強調(diào)的是協(xié)商主體的平等性，以此來保證共同體中的公民能夠在確定議程和決策階段擁有獲得平等參與的機會，具有實質(zhì)性的平等的影響機會，使最后達成的協(xié)議不是依賴于社會資源占有的多少或政治權(quán)力的大小，而是依賴于人民的大多數(shù)利益取向。而有的地方的協(xié)商形式因領導人的去留或意見而存廢，或者協(xié)商的內(nèi)容與結(jié)果遭隨意改變。其次，協(xié)商過程的具體細節(jié)不規(guī)范。例如:基層協(xié)商的問題是什么類型的，需要多少法定人數(shù)提出來的意見才有資格提交會議討論，需要經(jīng)由什么程序，政府對此意見的處理程度與模式等缺乏明確的規(guī)定?，F(xiàn)有模式基本上是在群眾討論后，直接由鎮(zhèn)或村的領導班子集體討論一下就決定了，沒有明晰的制度規(guī)范[2]。再次，當政府的議案和群眾的民主意見產(chǎn)生沖突或群眾意見紛呈而提交人民代表大會無表決時，人大經(jīng)何種程序達成最終意見無法可依。

3.監(jiān)督與問責系統(tǒng)缺位

我國基層協(xié)商民主缺乏一個體制內(nèi)外的監(jiān)督與問責系統(tǒng)，即缺乏普通百姓和人大對基層協(xié)商民主的提出、進程和貫徹落實的監(jiān)督與問責。表現(xiàn)為:個別地方協(xié)商民主的民主性、科學性、公開性、平等性、自由性不高，出現(xiàn)操縱，決而不行，漠視民意等情況，協(xié)商民主淪為形式民主[2]。

由于基層協(xié)商民主在實行的過程中缺少行之有效的監(jiān)督機制，這就使得各級基層協(xié)商民主規(guī)范與否，行之有效與否都是協(xié)商民主組織者的自我判斷，按照組織者的良心和黨性辦事。缺乏系統(tǒng)的問責機制，使得違背協(xié)商民主各種規(guī)范制度的行為得不到及時制裁，從而使得權(quán)力和責任脫節(jié)。具體表現(xiàn):首先，法律并未明確授權(quán)任何機構(gòu)或個人對基層協(xié)商民主的過程與結(jié)果進行監(jiān)督。其次，鎮(zhèn)人大只能監(jiān)督鎮(zhèn)政府的組成人員，而對基層協(xié)商本身以及其他人員沒有監(jiān)督權(quán)。再次，群眾只有協(xié)商的權(quán)利，無監(jiān)督其運行和實施的權(quán)力。

三、基層協(xié)商民主的發(fā)展趨勢

基層協(xié)商民主是我國發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工作，它關(guān)系到最廣大人民的根本利益，關(guān)切到黨的執(zhí)政地位，關(guān)乎進一步深化政治體制改革。面對新形勢、新任務，基層社會矛盾更加錯綜復雜。因此，要按照黨的十八大精神，充分發(fā)揮基層協(xié)商民主的功能和優(yōu)勢，大力開展基層民主協(xié)商。

1.培育協(xié)商主體，擴大參與范圍

協(xié)商民主追求平等、自由，原則上是讓政治共同體的所有公民都有權(quán)利和機會參與涉及自身利益的協(xié)商活動，提出他們自身的觀點，并與其他觀點相異者進行平等的溝通與辯論，必要時自覺自愿地調(diào)整自己的偏好，修改自己的觀點，以至最后心悅誠服地接受最終的協(xié)商結(jié)果[4]。沒有基層人民的參與，所有的協(xié)商就無從談起。

改革開放以來，中國社會最深刻的變化表現(xiàn)為利益的一元化、平均化轉(zhuǎn)變?yōu)槔娴亩嘣?、差異性。在市場化改革中“不同社會群體和階層的利益意識不斷被喚醒和強化，對利益的追求已經(jīng)成為人們社會行為的一種強大的推動力[5]”。而我們發(fā)展基層協(xié)商民主的主要任務就是改革現(xiàn)行的政府體制，有效提升政治體制的吸納能力，更好地滿足不同利益階層的需求，提高群眾參與政治的積極性。在實際工作中要注意克服傳統(tǒng)體制和觀點的影響，培育公民的主人翁意識，使其自覺、自愿地加入?yún)f(xié)商中來。不斷擴大參與主體的范圍，在實踐中鍛煉民眾的民主協(xié)商能力。廣泛的公民參與，是發(fā)展基層協(xié)商民主的基礎，所以要盡可能將基層社會的各種社會主體納入到民主協(xié)商活動中來，特別是要注意將在社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新社會群體、新社會階層納入到參與主體中來，例如流動人口、私營企業(yè)主、民間組織者。同時要逐步培養(yǎng)組織化和成熟的參與主體，提高社會團體的自我管理能力，提倡對話、溝通，提倡尊重、包容、理性參與，謀求共識。

2.豐富協(xié)商內(nèi)容，強調(diào)關(guān)乎人民利益

基層協(xié)商民主主要協(xié)商什么，這是基層社會成員最為關(guān)心的問題。基層協(xié)商民主所協(xié)商的內(nèi)容與廣大人民的利益關(guān)系越直接，其社會成員對其參與協(xié)商就越關(guān)心和主動，態(tài)度也更積極，否則，他們就不愿意參與協(xié)商。為此，黨的十八大指出，“要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商、廣納群言、廣集民智，增進共識，增強合力[6]”。基層協(xié)商民主應該在經(jīng)濟社會發(fā)展等重大問題，特別是關(guān)乎到人民群眾切身利益的實際問題上進行廣泛協(xié)商。黨的十八大報告明確指出:“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。它從尊重人民當家作主的基本權(quán)利和維護人民的根本利益出發(fā)，充分反映了黨的群眾路線、為人民服務的根本宗旨和以人為本的科學發(fā)展觀。在社會基層單位，很多決策都與人民群眾的切身利益相關(guān)，比如，收入分配、就業(yè)、醫(yī)療保障都是基層人民群眾十分關(guān)心的問題。只有在這些問題上加強與人民群眾的協(xié)商，理解和支持相關(guān)群眾對涉及自己切身利益的問題的關(guān)切，尊重、滿足他們對切身利益的要求，才能加強人民群眾同政府人員開展討論、對話和溝通的積極性，從而提升相關(guān)決策的科學性、民主性、合法性。

3.創(chuàng)新協(xié)商形式，規(guī)范協(xié)商秩序

協(xié)商民主的一個重要特征在于它的包容性，能最大限度地吸取協(xié)商各方有價值的意見和建議，使協(xié)商意見更充分地體現(xiàn)各方面的意愿和要求。通過政治妥協(xié)和政治諒解，通過與黨委、政府進行溝通或公民之間進行溝通，最終就本地區(qū)的公共利益形成共識，形成符合絕大多數(shù)群眾利益要求的決策和具體政策，為有效的社會行動提供政治保障。因此，要拓寬政治參與渠道，探索廣泛、多層面的協(xié)商民主形式。渠道廣泛、多層、通暢是發(fā)展基層協(xié)商民主的內(nèi)在要求，要充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，組織政協(xié)委員就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾利益的實際問題，與群眾面對面廣泛開展協(xié)商。健全完善聽證會、懇談日、領導干部下訪接訪、民意調(diào)查、專題討論會等參與平臺，形成多樣、開放的參與和協(xié)商機制，調(diào)動廣大基層群眾政治參與的積極性、主動性。

加強制度建設，推動基層協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、法制化。制度設計、制度安排是發(fā)展基層協(xié)商民主的根本保障，也是現(xiàn)代政治文明的精髓所在。一方面，民主協(xié)商的過程必須公開公正，協(xié)商的結(jié)果必須得到相關(guān)群眾的認可和贊成。另一方面，就是實現(xiàn)基層協(xié)商民主規(guī)范化，使協(xié)商議題的產(chǎn)生、協(xié)商過程、協(xié)商監(jiān)督、協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行都置于制度的保護下。各項制度的制定，必須要以黨的政策和國家的法律為依據(jù)，切實維護人民群眾的根本利益。

四、結(jié) 論

無論是從社會主義國家的本質(zhì)還是從中國共產(chǎn)黨的階級屬性來看，發(fā)展和完善基層協(xié)商民主制度，都是我們國家民主政治發(fā)展的一個基礎性、決定性環(huán)節(jié)。面對大發(fā)展、大變革的社會轉(zhuǎn)型期，更要切實保障人民群眾的民主權(quán)利，有效化解人民內(nèi)部矛盾，創(chuàng)造基層民主和諧的良好政治局面，為政治體制改革打下良好的群眾基礎，建成既有民主，又充滿活力的中國特色社會主義。

[1] 孫存良.當代中國基層協(xié)商民主實踐與社會整合[J].新疆社會論壇，2010(4):51.

[2] 李文彬.論我國基層協(xié)商民主的問題與對策[J].華南理工大學學報:社會科學版，2007年，9(2):8－10.

[3] 孟大志.中國基層民主政治發(fā)展的一種新思考[J].學理論，2009(5):9.

[4] 李書峰.淺析我國公民有序政治參與[J].課外閱讀:中旬，2010(8):12.

[5] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社，2012.