政策網(wǎng)絡(luò)理論與草根NPO的有效政策參與
——基于“合陽項(xiàng)目”的實(shí)證分析

楊 柯,王維平

政策網(wǎng)絡(luò)理論與草根NPO的有效政策參與
——基于“合陽項(xiàng)目”的實(shí)證分析

楊 柯,王維平①

政治系統(tǒng)的日漸開放與公民社會(huì)的迅速發(fā)展為草根NPO的政策參與提供了良好的外部條件,使草根NPO得以發(fā)揮重要作用。但是,如何能夠促進(jìn)草根NPO的有效政策參與還有待深入研究。從政策網(wǎng)絡(luò)視角對草根NPO政策參與進(jìn)行分析,可以看到,政府對草根NPO開放與回應(yīng)的態(tài)度是促進(jìn)草根NPO政策參與的決定性因素;草根NPO具備基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力是促進(jìn)其政策參與的基礎(chǔ)性因素;構(gòu)建基于資源互補(bǔ)的合作關(guān)系是促進(jìn)草根NPO政策參與的關(guān)鍵性因素。這3個(gè)有效條件之間相互聯(lián)系,彼此影響,構(gòu)成了一個(gè)結(jié)構(gòu)環(huán),任何部分的變動(dòng)都將引起整個(gè)結(jié)構(gòu)環(huán)的連鎖反應(yīng)。

政策網(wǎng)絡(luò);社會(huì)治理體系;草根NPO;“合陽項(xiàng)目”;有效政策參與

中共十八屆三中全會(huì)提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制的任務(wù)。創(chuàng)新社會(huì)治理體制,就是要形成一個(gè)政府、企業(yè)、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等共同治理的格局。草根NPO(NPO為Non-profit Organization的縮寫,意即“非營利組織”)政策參與是指草根NPO通過各種政策工具的積極介入,推動(dòng)政治思想和公共政策的實(shí)施,并協(xié)助政府改進(jìn)各種政治思想和政策,以維護(hù)社會(huì)民眾的公共利益。草根NPO介入公共政策過程,同官僚精英開展有序的對話與合作,官方與民間的政策互動(dòng)有助于保持決策體制的融合,同時(shí)也影響著中國社會(huì)治理的質(zhì)量。探索促進(jìn)草根NPO政策參與的有效條件是推進(jìn)我國社會(huì)治理現(xiàn)代化和社會(huì)治理體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。本文要研究的主要問題是,作為 “決策參與者”的草根NPO,同作為 “決策制定者”的政府部門之間所形成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和互動(dòng)機(jī)制是什么?如何開啟草根NPO政策參與的有效條件?本文擬引入政策網(wǎng)絡(luò)理論視角,以 “合陽促進(jìn)農(nóng)村婦女參政項(xiàng)目”(以下簡稱 “合陽項(xiàng)目”)為例,嘗試分析和回答上述問題。

一、政策網(wǎng)絡(luò)理論及其中國適用性

20世紀(jì)中后期,西方國家的各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題日益復(fù)雜而多樣,公民社會(huì)的蓬勃發(fā)展開始向國家應(yīng)對公共問題的能力提出質(zhì)疑,并表達(dá)積極參與政策過程的決心,不斷展示其參與能力。國家決策已經(jīng)無法依靠傳統(tǒng)的官僚制結(jié)構(gòu)解決公共問題,政策主體結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)碎片化、部門化與分權(quán)化傾向。在這種背景下,政策網(wǎng)絡(luò)理論應(yīng)運(yùn)而生。

(一)政策網(wǎng)絡(luò)理論要點(diǎn)歸納

作為公共政策分析中一種研究框架和理論方法,政策網(wǎng)絡(luò)理論重在分析政策過程中主體之間的互動(dòng)關(guān)系及其對政策過程的影響。學(xué)者貝松(Benson)認(rèn)為,政策網(wǎng)絡(luò)是指:“由于資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干組織的聯(lián)合體?！雹倏屏?Klijn)指出,在主體之間相互依賴的過程中,其活動(dòng)受到制度制約是政策網(wǎng)絡(luò)的重要特征。②Klijn,E.-H,“Analyzing and Managing Policy Processes in Complex Networks:A Theoretical Examination of the Concept Policy Network and Its Problems”,Administration&Society,vol.28,no.1,1996,pp.90～119.

西方學(xué)者將政策網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策研究,出現(xiàn)了美國、英國、歐洲大陸等幾種分析流派。其中,羅威(T.Lowi)、麥克法蘭(Mc-Farland)等美國學(xué)者側(cè)重微觀層次的政策網(wǎng)絡(luò)理論研究,強(qiáng)調(diào)政策過程中人與人之間的互動(dòng);羅茨(R.A.W.Rhodes)、馬什(D.Marsh)等英國學(xué)者側(cè)重中觀層次的政策網(wǎng)絡(luò)理論研究,強(qiáng)調(diào)對 (次級)部門之間結(jié)構(gòu)的研究。羅茨將政策

①Benson,K.J,“A Framework for Policy Analysis”,In D.L.Rogers&D.Whetten,Interorganizational Coordination:Theory Research and Implementation,Ames,IA:Iowa State University Press,1982,pp.137～176.網(wǎng)絡(luò)的資源分為權(quán)威、資金、合法性、信息與組織5種類型,并依據(jù)復(fù)雜組織資源相互依賴的結(jié)構(gòu)、參與主體資格和資源分配關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)從緊密到松散的順序,依次把政策網(wǎng)絡(luò)分為政策社群(policy com munity)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(professional networks)、政府間網(wǎng)絡(luò)(intergovernmental networks)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)(producer networks)和議題網(wǎng)絡(luò)(issue networks),并認(rèn)為5種網(wǎng)絡(luò)各有其鮮明特點(diǎn),大體呈現(xiàn)出一個(gè)從宏觀政策到微觀政策的分布。①David Marsh,R-A-W-Rhodes,Policy Networks in British Government,Oxford:Clarendon Press,1992,p.14.

梅因茨(R.Mayntz)等歐洲大陸學(xué)者則側(cè)重宏觀層面的政策網(wǎng)絡(luò)理論研究,重在分析國家與公民社會(huì)之間的關(guān)系。其中,德國普蘭克學(xué)派(Max Planck School)把政策網(wǎng)絡(luò)作為與市場、官僚組織鼎足而立的第三種社會(huì)結(jié)構(gòu)形式和新型國家治理模式;②楊道田,王友麗:《政策網(wǎng)絡(luò):范疇、批判及其適用性》,《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。荷蘭學(xué)者提出在現(xiàn)代國家治理中,促進(jìn)合作、協(xié)調(diào)與達(dá)成共識是政策網(wǎng)絡(luò)的重要作用,政策網(wǎng)絡(luò)甚至被作為與國家政府并列的兩大治理支柱之一。

政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為其關(guān)系結(jié)構(gòu)主要包括以下5個(gè)維度:第一,行動(dòng)者維度。包括行動(dòng)者的數(shù)量、性質(zhì)等要素;第二,行動(dòng)者關(guān)系維度。主要包括依賴性和互動(dòng)性。其中互動(dòng)性進(jìn)一步包括互動(dòng)機(jī)制、互動(dòng)頻率、互動(dòng)強(qiáng)度等要素;第三,行動(dòng)資源維度。主要包括權(quán)威、資金、合法性、信息與組織等要素;第四,規(guī)則維度。主要包括行動(dòng)者占據(jù)的位置、決策方式等要素;第五,認(rèn)知維度。具體指意識形態(tài)、價(jià)值取向、學(xué)習(xí)能力等要素。

與傳統(tǒng)的政府及市場模式相異,政策網(wǎng)絡(luò)理論為分析國家與社會(huì)關(guān)系提供了新的研究視角,能夠較為準(zhǔn)確地體現(xiàn)出已經(jīng)悄然變化的國家和社會(huì)關(guān)系的政治治理的新模式,具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值。

(二)政策網(wǎng)絡(luò)理論在草根NPO政策參與分析中的適用性

政策網(wǎng)絡(luò)理論對分析中國公共政策過程以及指導(dǎo)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐均具有較強(qiáng)的借鑒意義。聯(lián)系本文,該理論也為分析草根NPO政策參與提供了富有解釋力的分析框架。

第一,政策網(wǎng)絡(luò)理論的運(yùn)用前提是具備一定開放性與多元性的政治系統(tǒng)。改革開放后的經(jīng)濟(jì)體制改革帶來了多元力量的生長,不同社會(huì)群體的利益分化開始加劇,利益訴求變得多樣化。為了爭取最大利益,利益團(tuán)體在公共政策中的參與意識和參與能力得到了強(qiáng)化和提高。在這種背景下,我國的政策過程難以維系以往的封閉狀態(tài),政府和官僚精英無法壟斷政策過程。盡管目前我國還未出現(xiàn)決策主體 “碎片化”、“分權(quán)化”等現(xiàn)象,但是政治系統(tǒng)已經(jīng)變得:“除了對傳統(tǒng)上支配著中國官僚政治的龐大組織開放之外,對一些新的政治行為體的開放程度也在提高?！雹跰urray Scot Tanner,Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions,Processes,and Democratic Prospects,Oxford: Clarendon Press,1999,pp.233～234.可以說,日趨開放和多元化的政治系統(tǒng)為草根NPO提供了政策參與的行動(dòng)舞臺。

第二,從近年國內(nèi)的研究來看,學(xué)術(shù)界開始運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論對包括草根NPO在內(nèi)的利益團(tuán)體的政策參與展開研究,主要集中在環(huán)境保護(hù)、④朱春奎,沈 萍:《行動(dòng)者、資源與行動(dòng)策略:怒江水電開發(fā)的政策網(wǎng)絡(luò)分析》,《公共行政評論》2010年第4期。住房、⑤朱亞鵬:《中國住房領(lǐng)域的問題與出路:政策網(wǎng)絡(luò)的視角》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2008年第3期。教育、⑥侯 云:《流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策執(zhí)行的復(fù)雜性:基于政策網(wǎng)絡(luò)視角的分析》,《教育科學(xué)研究》2012年第7期。政區(qū)調(diào)整⑦朱春奎等:《政策網(wǎng)絡(luò)與政策工具:理論基礎(chǔ)與中國實(shí)踐》,上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2011年,第69～121頁。等領(lǐng)域。這些研究結(jié)果均表明,草根NPO參與公共政策過程具備了政策網(wǎng)絡(luò)理論中網(wǎng)絡(luò)化的特性,該理論恰恰著重分析政策過程中多元行動(dòng)者所形成的復(fù)雜關(guān)系。這其中突出了兩點(diǎn):多元行動(dòng)者和復(fù)雜關(guān)系。事實(shí)上,在草根NPO參與公共政策的過程中,其行動(dòng)者不單只是草根NPO和政府,還可能包括媒體、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等眾多行動(dòng)者,政策網(wǎng)絡(luò)理論能夠較為全面地考察影響公共政策過程的相關(guān)變量。更重要的是,政策網(wǎng)絡(luò)理論所突出的復(fù)雜關(guān)系包括了公開的正式關(guān)系和潛在的非正式關(guān)系,這些關(guān)系在一定程度上決定了草根NPO政策參與的效果。因此,該理論對分析草根NPO政策參與具有重要的解釋力。

二、個(gè)案研究:“合陽項(xiàng)目”的政策網(wǎng)絡(luò)實(shí)證分析

(一)案例背景

2004年8月至2006年7月,陜西省婦女理論婚姻家庭研究會(huì) (以下簡稱研究會(huì))以該省第六次村民委員會(huì)換屆選舉為契機(jī),由研究會(huì)牽頭,陜西省婦聯(lián)、省民政廳、省委政策研究室、合陽縣婦聯(lián)等部門參與,在陜西省渭南市合陽縣實(shí)施了 “提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例示范項(xiàng)目”。在該項(xiàng)目的有力推動(dòng)下,該縣的女村委會(huì)主任數(shù)量一躍提高至20名,同時(shí)女村委會(huì)委員的比例達(dá)到25.2%,比上屆提高了10.5個(gè)百分點(diǎn)。①參見高小賢 《探索的腳印:中國農(nóng)村婦女參與基層治理本土案例》,西安:西北大學(xué)出版社,2008年,第3～16頁。這一項(xiàng)目直接推動(dòng)了陜西省和合陽縣分別出臺了有利于婦女參選參政的地方政策,在全國率先對婦女當(dāng)選村干部的比例提出剛性指標(biāo)。新政策的出臺使得陜西省第六次村委會(huì)換屆選舉后,女村官的比例有明顯提高。2008年,陜西省又在原政策的基礎(chǔ)上將婦女當(dāng)選的指標(biāo)上移,使得政策倡導(dǎo)的力度進(jìn)一步加大。2009年全國各省村委會(huì)中女性成員比例排序中,陜西省排名第四,僅次于上海市、山東省和湖南省。在這其中,作為草根NPO的研究會(huì)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

(二)基于政策網(wǎng)絡(luò)視角的合陽項(xiàng)目案例分析

1.網(wǎng)絡(luò)及行動(dòng)者

按照我國政治體制,省委組織部、省民政廳、省委政策研究室等是 “決策核心圈”的參與者,負(fù)責(zé)促進(jìn)農(nóng)村婦女參政的政策的出臺。政策出臺前,“決策核心圈”需要從以省婦聯(lián)和研究會(huì)為主的 “決策參與圈”中獲得制定政策所需的信息;縣婦聯(lián)負(fù)責(zé)上級政府部門出臺政策后的具體執(zhí)行。在具體執(zhí)行中也需要借助研究會(huì)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢,保障政策執(zhí)行的順利進(jìn)行。

2.行動(dòng)者的資源、策略與網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)

盡管政策網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)行動(dòng)者所擁有的資源、權(quán)力和地位差異性較大,但是行動(dòng)者之間因其網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)而產(chǎn)生溝通路徑,因而他們可以有效運(yùn)用各自的資源及策略來對最終做決策的政策社群產(chǎn)生影響。研究會(huì)在整個(gè)項(xiàng)目中起到核心作用,推動(dòng)與協(xié)調(diào)項(xiàng)目各參與方,最大限度地調(diào)動(dòng)了體制內(nèi)與體制外的資源,并且通過有效的行動(dòng)策略整合各個(gè)行動(dòng)者的資源,從而間接影響了相關(guān)政策的制定與執(zhí)行。

(1)促進(jìn)農(nóng)村婦女參政政策的醞釀及制定階段。研究會(huì)作為幕后的推動(dòng)者,通過省婦聯(lián)與民政廳等政府部門進(jìn)行溝通與合作,推動(dòng)有利于農(nóng)村婦女參政的政策出臺。首先,研究會(huì)選定陜西省渭南市合陽縣,委托縣婦聯(lián),利用婦聯(lián)組織體系深入4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查,較完整地收集了8個(gè)村婦女參政狀況的基本數(shù)據(jù),為之后提出的政策主張?zhí)峁┝藴?zhǔn)確依據(jù);而后,由研究會(huì)出資,組織相關(guān)政府部門干部先后4次赴外省考察;繼而,研究會(huì)聯(lián)合省婦聯(lián),開展多次 “社會(huì)性別與村民自治”培訓(xùn)班和促進(jìn)農(nóng)村婦女參政政策創(chuàng)新小型研討會(huì),邀請省委政策研究室專家、民政廳干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部等參加。這些做法目的在于轉(zhuǎn)變決策者的理念,為政策制定奠定思想基礎(chǔ)。

通過研究會(huì)、省婦聯(lián)與省民政廳基層政權(quán)處的多次溝通,由研究會(huì)和省婦聯(lián)起草,最終由省委組織部、省民政廳與省婦聯(lián)聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于做好全省村級黨組織和村委會(huì)換屆選舉工作中婦女參選參政工作的意見》,明確提出了有關(guān)婦女參政的剛性指標(biāo)。③《意見》中提出:每個(gè)村黨支部班子中至少有1名女干部;每個(gè)村應(yīng)有女性候選人,每個(gè)村委會(huì)班子中應(yīng)提倡有1名女委員;每個(gè)縣 (區(qū)、市)的村委會(huì)中女主任數(shù)不少于3人,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口較多的縣 (市、區(qū))女村主任的選配應(yīng)不少于5人;在選舉村民代表時(shí),女村民代表的比例不少于25%。緊接著,合陽縣下發(fā)了 《關(guān)于做好村委會(huì)換屆選舉工作中婦女參選參政工作的意見》,④《意見》中規(guī)定:成立村選舉委員會(huì)時(shí),應(yīng)有1名婦女參加;在村委會(huì)換屆中,每個(gè)村應(yīng)有女候選人,代表的比例不少于30%。該文件進(jìn)一步提高了省級文件中的相關(guān)目標(biāo)。

(2)促進(jìn)農(nóng)村婦女參政政策的執(zhí)行階段。在促進(jìn)農(nóng)村婦女參與政策的執(zhí)行階段中,主要表現(xiàn)為研究會(huì)主導(dǎo)、省婦聯(lián)輔助、縣婦聯(lián)具體組織與執(zhí)行的合作態(tài)勢。保障政策執(zhí)行的工作主要體現(xiàn)在提升婦女參政的自信心和競選能力、創(chuàng)建支持婦女參政的社會(huì)文化環(huán)境等方面。

在提升婦女參政的自信心和競選能力方面,研究會(huì)主要開展了以下3項(xiàng)工作:第一,邀請有關(guān)專家,聯(lián)合在合陽縣舉辦了培訓(xùn)者培訓(xùn)班,為隨后的培訓(xùn)工作解決了師資儲(chǔ)備問題;第二,編寫了一套新穎實(shí)用的參與式培訓(xùn)教材,該教材將村民自治知識與競選技巧有機(jī)融為一體,在提升參選婦女社會(huì)性別意識的同時(shí)也極大地增強(qiáng)了其自信心;第三,為具備擔(dān)任村委會(huì)主任潛力的婦女骨干進(jìn)行個(gè)性化培訓(xùn)。

在創(chuàng)建支持婦女參政的社會(huì)文化環(huán)境方面,研究會(huì)首先編排了一場90分鐘的 “婦女參政”地方戲晚會(huì),到16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回演出,反響強(qiáng)烈;其次,召開了提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例示范項(xiàng)目啟動(dòng)大會(huì);接下來,廣泛運(yùn)用廣播、電視、報(bào)紙、板報(bào)等傳媒進(jìn)行大規(guī)模的宣傳活動(dòng)。這些舉措為婦女參政政策的執(zhí)行營造了良好的社會(huì)輿論氛圍。

有的班主任認(rèn)為學(xué)校的各種規(guī)章制度給自己帶上了重重枷鎖，如課間操和早讀到崗，他們敷衍了事，走走過場，做做樣子。而有的班主任卻自得其樂，加入跑操隊(duì)伍，既鍛煉了自己的身體，又鼓舞了學(xué)生士氣；與學(xué)生一起早讀，既帶動(dòng)了學(xué)生，又成就了自己。

通過上述內(nèi)容,可以看出,該案例中省政府、省婦聯(lián)和研究會(huì)的行動(dòng)目標(biāo)一致,都是為了提高農(nóng)村婦女參政意識,實(shí)現(xiàn)公民政治權(quán)利均等。研究會(huì)深知自己作為草根NPO,與決策者有著體制外與體制內(nèi)的客觀屏障,要想與決策者達(dá)成有效對話與合作,一個(gè)切實(shí)可行且有效的方式就是借力于婦聯(lián),形成參與合力。本案例中,省婦聯(lián)直接推動(dòng)省民政廳、省委組織部聯(lián)合簽發(fā)政府文件;婦女參政的內(nèi)容納入了民政系統(tǒng)的培訓(xùn);協(xié)調(diào)各級政府領(lǐng)導(dǎo)出席項(xiàng)目啟動(dòng)儀式等。同時(shí),省婦聯(lián)召開地市級婦聯(lián)主席會(huì)議,明確提出考核目標(biāo),并做好搜集和通報(bào)各地信息和數(shù)據(jù)等工作;縣婦聯(lián)進(jìn)行農(nóng)村婦女參政的基線調(diào)查,尋找潛在的候選人,并積極提高婦女競選技巧等。

在 “合陽項(xiàng)目”中,研究會(huì)憑借雄厚的專業(yè)化能力,采取借助婦聯(lián)制度內(nèi)參與的行動(dòng)策略,主動(dòng)與之形成聯(lián)盟,通過與政府部門合作,基于優(yōu)勢互補(bǔ)原則,最大限度地整合了政治網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)行動(dòng)者的行動(dòng)資源,達(dá)成了網(wǎng)絡(luò)三方均為理想的行動(dòng)結(jié)果,體現(xiàn)了草根NPO政策參與的政策網(wǎng)絡(luò)。具體而言,依據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)理論提出的行動(dòng)者、行動(dòng)者關(guān)系、行動(dòng)資源、規(guī)則以及認(rèn)知等五維度的關(guān)系結(jié)構(gòu)分析,可以看出,在 “合陽項(xiàng)目”中,行動(dòng)者表現(xiàn)出多元結(jié)構(gòu),包括政府、官方NPO、草根NPO、專家學(xué)者、媒體等;行動(dòng)者關(guān)系整體呈現(xiàn)出跨部門的多元化合作聯(lián)盟機(jī)制。其中,研究會(huì)和婦聯(lián)呈現(xiàn)出高強(qiáng)度、高頻率的草根NPO和官方NPO的聯(lián)盟互動(dòng)機(jī)制;研究會(huì)和政府呈現(xiàn)出較高強(qiáng)度、較高頻率的草根NPO和政府的合作互動(dòng)機(jī)制;婦聯(lián)和政府呈現(xiàn)出高強(qiáng)度、較高頻率的官方NPO和政府的合作互動(dòng)機(jī)制;多元行動(dòng)者擁有資源差異較大;政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)則是草根NPO通過迂回式參與間接影響政策制定與執(zhí)行;三方行動(dòng)者基于合作聯(lián)盟的基礎(chǔ)是共同的使命、愿景以及較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力。總體來看,該案例中所體現(xiàn)中的政策網(wǎng)絡(luò)類似于羅茨的 “議題網(wǎng)絡(luò)”,政策網(wǎng)絡(luò)績效良好。

三、從“合陽項(xiàng)目”看促進(jìn)草根NPO政策參與的有效條件

“合陽項(xiàng)目”是一樁成功實(shí)現(xiàn)了草根NPO政策參與的案例。我們從它的成功經(jīng)驗(yàn)中,能夠提煉出促進(jìn)草根NPO政策參與的有效條件。主要分為以下3點(diǎn):政府開放與回應(yīng)的態(tài)度、草根NPO基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力、基于資源互補(bǔ)的合作關(guān)系等。

(一)政府方:開放與回應(yīng)的態(tài)度

草根NPO政策參與離不開政府的理解和支持,離不開政府社會(huì)治理理念的建立。首先,政府為草根NPO參與公共政策過程構(gòu)建開放的政策參與體系,這是政府與草根NPO在公共政策過程中雙方博弈的根本前提;其次,草根NPO積極的政策參與行為需要進(jìn)入政府視線、得到政府回應(yīng)才有轉(zhuǎn)化為政策議程的可能。

在 “合陽項(xiàng)目”中,省政府對于研究會(huì)開放與回應(yīng)的積極態(tài)度是研究會(huì)得以成功參與公共政策過程的前提條件。在針對研究會(huì)做出的多重行動(dòng)中,省政府均表示出了適度開放與積極回應(yīng)的態(tài)度。比如,在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備中,研究會(huì)向省民政廳提交了有關(guān)農(nóng)村婦女參政問題的基線調(diào)查報(bào)告。省民政廳對報(bào)告中反映的問題給予了積極回應(yīng),并把該問題作為當(dāng)年村民委員會(huì)換屆選舉之前的重要解決問題。在研究會(huì)與省民政廳領(lǐng)導(dǎo)的不斷溝通交流中,決策者的認(rèn)識和看法得以逐步改變。有領(lǐng)導(dǎo)曾對在文件中明確提出婦女在村委會(huì)成員中的比例有所顧慮,擔(dān)心有可能違背 《村民委員會(huì)組織法》中的 “適當(dāng)名額”的規(guī)定。對此,研究會(huì)邀請相關(guān)專家進(jìn)行深入論證,以打消其顧慮,使其逐漸轉(zhuǎn)變認(rèn)識。正是由于政府方開放與回應(yīng)的態(tài)度,才使得研究會(huì) “提高政策制定者社會(huì)性別意識”的目的得以實(shí)現(xiàn),為政策創(chuàng)新奠定良好的思想基礎(chǔ)。在政策執(zhí)行階段中,研究會(huì)在合陽縣召開了項(xiàng)目啟動(dòng)大會(huì),此次大會(huì)得到了政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的大力支持與響應(yīng),為項(xiàng)目順利實(shí)施產(chǎn)生了重要的影響力。

可以看出,在該案例中,政府在政策制定與執(zhí)行階段,對草根NPO的行動(dòng)與努力均給予了積極的開放與回應(yīng)的態(tài)度,這種態(tài)度構(gòu)成了影響草根NPO政策參與效果的前提條件。

基于上述分析,得出有效條件之命題1:政府對草根NPO開放與回應(yīng)的態(tài)度是促進(jìn)草根NPO政策參與的決定性因素。

(二)草根NPO方:基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力

為了保證政策的有效性,使政府決策者接受自己的政策方案或政策要求,草根NPO必須具備高度的專業(yè)性,這一點(diǎn)相關(guān)論文多有提及。本文在強(qiáng)調(diào)草根NPO的能力建設(shè)方面,突出強(qiáng)調(diào)了基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力建設(shè)。

政治系統(tǒng)與社會(huì)氛圍的差異決定了我國在草根NPO政策參與過程中與西方存在巨大差異,不能照搬西方草根NPO政策參與的經(jīng)驗(yàn),必須要立足于中國本土情境。針對于本案例,婦聯(lián)作為我國八大社會(huì)團(tuán)體之一,在婦女權(quán)益保護(hù)方面享有政策制定與執(zhí)行方面的天然優(yōu)勢。并且作為官方NPO,省婦聯(lián)能夠有效連接政府與草根NPO的溝通與交流。因此,研究會(huì)決定基于這一本土情境與婦聯(lián)形成聯(lián)盟,共同推動(dòng)農(nóng)村婦女參政的政策創(chuàng)新及執(zhí)行。在此過程中,研究會(huì)甘愿作為該項(xiàng)目的幕后推動(dòng)者,由婦聯(lián)出面,借力于婦聯(lián),以此增強(qiáng)與政府的博弈能力。

當(dāng)然,針對我國本土情境專業(yè)化能力的培養(yǎng)不僅僅只是和關(guān)注領(lǐng)域相同的官方NPO結(jié)盟,本案例的啟示性在于,基于當(dāng)前我國的實(shí)際政策環(huán)境,草根NPO如欲獲得公共政策過程及社會(huì)治理中實(shí)質(zhì)性的參與效果,必須具備基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力。

“基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力”與“學(xué)術(shù)性專業(yè)化能力”具有很大區(qū)別。這種專業(yè)化并不主張單純通過書本知識直接獲取,而是推崇基于本土情境、經(jīng)過一線經(jīng)驗(yàn)積累逐漸構(gòu)建出的重在實(shí)踐的專業(yè)化能力;在這種專業(yè)化能力中,NPO領(lǐng)導(dǎo)代替了學(xué)者的主導(dǎo)地位,這種專業(yè)化能力不強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)性,而是突出權(quán)變性,以體現(xiàn)靈活的彈性用來應(yīng)對各種實(shí)踐問題。在政策參與中,擁有相關(guān)專家學(xué)者提供咨詢和指導(dǎo)固然重要,但是就參與本身而言,這是一種應(yīng)當(dāng)針對本土情境開發(fā)的、可實(shí)踐的具體行為。這種 “基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力”比 “學(xué)術(shù)性專業(yè)化能力”在參與過程中具有更重要的作用。

在 “合陽項(xiàng)目”中,研究會(huì)得以成功參與公共政策過程的根基性條件就在于它具備了基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力。研究會(huì)自成立以來,秉承 “關(guān)心農(nóng)村婦女在貧困、健康、教育及參與社區(qū)事務(wù)中面臨的困難和障礙,向婦女賦權(quán),提高農(nóng)村婦女地位”的5個(gè)策略性目標(biāo)之一,強(qiáng)調(diào)行動(dòng)導(dǎo)向理念,共計(jì)執(zhí)行了約上百個(gè)諸多農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的項(xiàng)目。在多年的項(xiàng)目一線運(yùn)作過程中,研究會(huì)深入了解了決定草根NPO成長與發(fā)展的中國本土情境中的諸多要素,在行動(dòng)實(shí)踐中逐漸提高了自身的專業(yè)化能力。

在 “合陽項(xiàng)目”中,基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力保證了研究會(huì)的政策開發(fā)能力。研究會(huì)憑借過硬的社會(huì)性別分析能力,敏感意識到了陜西省農(nóng)村婦女參政人數(shù)過少這一亟須改變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。多年在農(nóng)村基層的項(xiàng)目執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)使研究會(huì)深知,我國農(nóng)村婦女參政問題的關(guān)鍵點(diǎn),就在于擔(dān)任 “一把手”的女村官數(shù)量過少,致使即便有農(nóng)村婦女進(jìn)入村委會(huì),但因?yàn)闆Q策權(quán)的缺失,往往難以改變婦女在參與村級事務(wù)中所處的邊緣地位。研究會(huì)運(yùn)用國際上提高婦女參與決策的通用辦法——婦女配額制,與我國本土具體政策環(huán)境相結(jié)合,即將政策創(chuàng)新的目標(biāo)定在 “女村官”的數(shù)量上。這種基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力直接推動(dòng)了陜西省和合陽縣分別出臺了有利于婦女參選參政的地方政策,在全國率先對婦女當(dāng)選村干部的比例提出剛性指標(biāo)。在政策執(zhí)行過程中,憑借專業(yè)的人員和技術(shù)力量,研究會(huì)前后為換屆選舉申請和協(xié)調(diào)籌集資金幾十萬元,通過培訓(xùn)、教育、宣傳等措施有力地保障了政策的有效實(shí)施。

基于上述分析,得出有效條件之命題2:草根NPO具備基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力是促進(jìn)其政策參與的基礎(chǔ)性因素。

(三)政府與草根NPO的互動(dòng):基于資源互補(bǔ)的合作關(guān)系

在“合陽項(xiàng)目”中,政府、官方NPO與草根NPO等政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間形成了一個(gè)基于資源互補(bǔ)的合作關(guān)系。公共政策作為一種稀缺資源,政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者在其間擁有各自不同的權(quán)力和地位,每個(gè)行動(dòng)者所依賴的是各自具備的資源及其在政策過程中不可替代的作用。在我國,政府因其具有權(quán)威性、合法性與組織等行動(dòng)資源而處于絕對的 “決策核心圈”。在政策決策的過程中,如果政府與代表社會(huì)弱勢群體的草根NPO沒有達(dá)成合作關(guān)系,那么根據(jù)簡單多數(shù)模型,其決策最后反映的經(jīng)常是中間選民的需要,這就使得政府制定公共政策時(shí)所代表的公共權(quán)威產(chǎn)生動(dòng)搖。況且,草根NPO專業(yè)化的技術(shù)資源恰恰是政府在政策制定中所需要的外在輔助條件,有助于政府獲取更加專業(yè)可靠的信息。比如,就本案例而言,政府在出臺促進(jìn)農(nóng)村婦女參政政策時(shí),研究會(huì)具有推進(jìn)婦女參政的使命感與技術(shù)資源,以及豐富的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等資源優(yōu)勢,而這些恰恰是政府在制定相關(guān)政策時(shí)所欠缺的。因此,基于資源優(yōu)勢互補(bǔ)原則,政府樂于同草根NPO建立合作關(guān)系;同時(shí),草根NPO的政策參與因其自身不具備立法權(quán)和行政權(quán),缺乏權(quán)威性、合法性以及行動(dòng)資源,因此要想獲取公共政策這一稀缺資源,就必須主動(dòng)尋求與政府積極的溝通與對話,建立資源互補(bǔ)性的合作關(guān)系則是草根NPO政策參與的現(xiàn)實(shí)選擇。郁建興在研究行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系時(shí)曾提出:“在政府掌控稀缺資源的前提條件下,只有與政府目標(biāo)一致,行業(yè)協(xié)會(huì)才有可能進(jìn)入政府政策過程,而只有進(jìn)入政策過程,才可能獲得稀缺資源?！雹儆艚ㄅd,江 華等:《在參與中成長的中國公民社會(huì)》,杭州:浙江大學(xué)出版社,2008年,第195頁。

與草根NPO相比,官方NPO與政府的權(quán)力距明顯縮小,有利于參與到公共政策過程之中。研究會(huì)與婦聯(lián)進(jìn)行聯(lián)盟的主要基礎(chǔ)是擁有共同的使命、愿景以及資源的相互補(bǔ)充。研究會(huì)通過和婦聯(lián)的合作,借助其縱向的上下網(wǎng)絡(luò)和橫向的政府部門特殊關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)政策過程的有效參與,而婦聯(lián)借助研究會(huì)的技術(shù)支持,將全球女權(quán)主義的理論與體制內(nèi)的主流話語進(jìn)行了很好的結(jié)合,并對政策決策產(chǎn)生了有利影響。省婦聯(lián)成功推動(dòng)了相關(guān)政策的制定以及2008年的政策創(chuàng)新。同時(shí),這次合作也彌補(bǔ)了婦聯(lián)系統(tǒng)內(nèi)部理論和技術(shù)資源不足及經(jīng)費(fèi)的匱乏。如果沒有研究會(huì)的經(jīng)費(fèi)投入和技術(shù)支持,農(nóng)村婦女參政就不會(huì)在全省形成一定規(guī)模的社會(huì)輿論。借助研究會(huì)的技術(shù)支持,省婦聯(lián)對政府決策產(chǎn)生了有利影響。通過與研究會(huì)合作開展的系列活動(dòng),省婦聯(lián)在政府、媒體及女村官中的影響力得到進(jìn)一步的擴(kuò)大。

這一項(xiàng)目最大限度地整合了體制內(nèi)外的不同資源,促使草根NPO成功參與了公共政策制定和政策執(zhí)行?？梢钥闯?草根NPO與政府建立基于資源互補(bǔ)的合作關(guān)系是草根NPO在政策過程中發(fā)揮作用的重要因素。該政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者完備的互動(dòng)機(jī)制表明:政策網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)行動(dòng)者基于資源互補(bǔ)需要建構(gòu)良好的合作關(guān)系,以期優(yōu)化資源組合,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的根本目標(biāo)。

基于上述分析,得出有效條件之命題3:構(gòu)建基于資源互補(bǔ)的合作關(guān)系是促進(jìn)草根NPO政策參與的關(guān)鍵性因素。

四、總體分析結(jié)論

本文運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論,以草根NPO成功參與政策制定與執(zhí)行的 “合陽促進(jìn)農(nóng)村婦女參政項(xiàng)目”為案例,具體考察了能夠促進(jìn)草根NPO政策參與的3個(gè)有效條件:政府開放與回應(yīng)的態(tài)度、草根NPO基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力、基于資源互補(bǔ)的雙方合作關(guān)系。以上3點(diǎn)雖然是基于對一個(gè)特定案例的抽象歸納,但是對各領(lǐng)域草根NPO的政策參與都具有較強(qiáng)的借鑒意義。本文強(qiáng)調(diào),政府開放與回應(yīng)的態(tài)度是促進(jìn)草根NPO政策參與的決定性因素;草根NPO基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力是促進(jìn)其政策參與的基礎(chǔ)性因素;基于資源互補(bǔ)的政府與草根NPO的合作關(guān)系是促進(jìn)草根NPO政策參與的關(guān)鍵性因素。這3個(gè)有效條件之間相互聯(lián)系,彼此影響,構(gòu)成了一個(gè)結(jié)構(gòu)環(huán),任何部分的變動(dòng)都將引起整個(gè)結(jié)構(gòu)環(huán)的連鎖反應(yīng)。政府方開放與回應(yīng)的態(tài)度為草根NPO的政策參與提供了行動(dòng)舞臺,這個(gè)行動(dòng)舞臺越寬廣,草根NPO政策參與能力的發(fā)揮與提高就越順暢;草根NPO以 “能力”爭 “權(quán)利”,隨著草根NPO政策參與能力的日益提高,政府的態(tài)度也會(huì)變得更加開放并作出積極回應(yīng);而政府與草根NPO必須建構(gòu)起互補(bǔ)性的合作關(guān)系,只有依托于合作關(guān)系,政府和草根NPO這二者在政策過程中才能各取所需,以促成雙方共贏。以上3個(gè)條件在促成草根NPO政策參與中無法孤立存在,任何一方的努力都將影響著我國社會(huì)的變遷和公共治理的質(zhì)量。

可以看出,私人領(lǐng)域的 “非強(qiáng)制性”、公共領(lǐng)域的 “共有 (公共)性”以及非政府組織的“公共空間的網(wǎng)絡(luò)性”是公民社會(huì)的3個(gè)基本要素。相比私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域而言,我國NPO特別是草根NPO的發(fā)展還較為滯后。當(dāng)前,我國草根NPO政策參與的功能尚未充分發(fā)揮,然而作為自治組織,草根NPO天然具備參與公共政策的內(nèi)在動(dòng)力和外在條件。并且,草根NPO在公共政策及社會(huì)治理中的參與和倡導(dǎo)是其服務(wù)領(lǐng)域合作的有效保障,它為公民有序有效參與公共政策及社會(huì)治理提供了制度化的途徑。因此,政府應(yīng)當(dāng)以積極的態(tài)度對待草根NPO的政策參與,同時(shí),草根NPO自身也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行基于本土情境可實(shí)踐的專業(yè)化能力建設(shè),以期提高行動(dòng)資質(zhì)。

社會(huì)治理是國家治理的重要組成部分。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,必然要求推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于制度的改革和創(chuàng)新,既要發(fā)揮政府社會(huì)管理的宏觀引導(dǎo)作用,又要發(fā)揮其他社會(huì)管理主體的積極作用。②參見程波輝 《中國政府社會(huì)管理觀念變革的十大取向》,《云南社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。本文基于政策網(wǎng)絡(luò)理論就合陽案例分析歸納的草根NPO有效政策參與的3條結(jié)論,對于改進(jìn)公共政策過程和完善社會(huì)治理體系具有一定啟示作用。

鳴 謝:在本文的前期資料搜集工作中,陜西省婦女理論婚姻家庭研究會(huì)會(huì)長高小賢老師提供了幫助,在此表示感謝!

(責(zé)任編輯 廖國強(qiáng))

楊 柯,蘭州大學(xué)管理學(xué)院博士研究生,西安郵電大學(xué)人文社科學(xué)院講師;王維平,蘭州大學(xué)管理學(xué)院和馬克思主義學(xué)院教授、博士、博士生導(dǎo)師(甘肅蘭州,730000)。