從“條例”看中國(guó)公文規(guī)范之規(guī)范

王金星

(四川職業(yè)技術(shù)學(xué)院,四川 遂寧 629000)

近讀《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》或《通知》），異常欣喜，因?yàn)檫@是大家盼望已久的大好事。本想為之鼓與呼，卻發(fā)現(xiàn)了一些不夠規(guī)范和欠科學(xué)之處。恰逢中國(guó)公文研究會(huì)在杭州召開(kāi)學(xué)術(shù)年會(huì)，學(xué)術(shù)無(wú)禁區(qū)，加之品性和責(zé)任使然，便選定了這個(gè)題目。當(dāng)時(shí)因公務(wù)繁忙，沒(méi)能成文，雖然在會(huì)上只講了要點(diǎn)，卻引起共鳴，深受鼓舞。今將其寫(xiě)出來(lái)，既是探討交流，也是盡責(zé)盡心，還望能拋磚引玉，助推公文事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)的文明進(jìn)步。

1 規(guī)范中的不規(guī)范

一是《條例》第九條第一款中明文規(guī)定：“涉秘公文應(yīng)當(dāng)標(biāo)注份號(hào)”，以前的規(guī)范也是這樣的。然而，不是秘級(jí)公文的《條例》卻標(biāo)注了份號(hào)，不知是何緣由，也難于理解。如果是疏忽固然不應(yīng)該，如果是因?yàn)椤稐l例》頒布在前，執(zhí)行在后，可以不受此約束的話(huà)，顯然也不應(yīng)該。因?yàn)楸緛?lái)就是規(guī)范，頒發(fā)的目的就在于規(guī)范，為何頒發(fā)者會(huì)在頒發(fā)時(shí)不規(guī)范，不身體力行，令行禁止呢？

二是印行《條例》的《通知》未能按規(guī)范要求使用一條與版心等寬的紅色分隔線(xiàn)，而是沿襲舊制，在分隔線(xiàn)中加進(jìn)了紅五星，沿用的是以前的老規(guī)范。顯然，這是違背《黨政機(jī)關(guān)公文格式GB/T970 4-2012》之相應(yīng)規(guī)定的，很不應(yīng)該。

三是印行《通知》的主送機(jī)關(guān)包括了黨委、政府和軍隊(duì)，后面的管理規(guī)定中卻并未說(shuō)明軍隊(duì)公文之原有《條例》怎么處置，顯得不周延。此外，“解放軍各總部”與“各大單位”是何關(guān)系？盡管這已經(jīng)是我們黨內(nèi)文件的慣常用語(yǔ)，但合語(yǔ)法、合邏輯嗎？即令發(fā)文機(jī)關(guān)能讀懂，可這是普發(fā)文件，其他人能理解、能讀懂么？至少有指代不明和簡(jiǎn)括不準(zhǔn)之嫌。

四是《條例》第九條規(guī)定了“秘級(jí)”和“緊急程度”的標(biāo)注方法，卻沒(méi)有明確由誰(shuí)依據(jù)什么來(lái)確定“秘級(jí)”和“緊急程度”。這不應(yīng)該，也很容易導(dǎo)致混亂，同樣顯得不嚴(yán)密，不完善。

五是《通知》和《條例》的印制都未嚴(yán)格遵守每頁(yè)22行，每行28字的印制規(guī)范，印的是每行26個(gè)字，犯的同樣是出爾反爾，規(guī)范者自己帶頭違反規(guī)范的低級(jí)錯(cuò)誤，很不應(yīng)該。

2 規(guī)范中的語(yǔ)法邏輯問(wèn)題

一是用詞不當(dāng)。《條例》標(biāo)題為“黨政機(jī)關(guān)公文處理規(guī)定”不合適。應(yīng)當(dāng)將“處理”改作“管理”，因?yàn)椤肮芾怼睂偕衔淮蟾拍?，“處理”只是管理中的一種行為方式。后面的第七章標(biāo)注的是“公文管理”，這無(wú)異于向人們表明“處理”中包含“管理”，顯然是違背邏輯的。

二是用字不當(dāng)?！锻ㄖ分小罢?qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行”的“請(qǐng)”字用得不當(dāng)，與上級(jí)機(jī)關(guān)，法規(guī)性公文的應(yīng)有態(tài)度不符，雖然顯得謙和有禮，卻失之莊重和審慎嚴(yán)肅。

三是語(yǔ)序不當(dāng)。《條例》第一條中的“科學(xué)化、制度化、規(guī)范化”不合邏輯，宜調(diào)序?yàn)椤爸贫然⒁?guī)范化、科學(xué)化”，以此形成遞進(jìn)式邏輯關(guān)系。這與《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》和包括十八大報(bào)告在內(nèi)的很多文件中關(guān)于黨的建設(shè)的“先進(jìn)性、純潔性”應(yīng)當(dāng)表述為“純潔性、先進(jìn)性”同理。

四是搭配不當(dāng)。第二十八條一款中的“行文依據(jù)是否準(zhǔn)確”搭配不當(dāng)，宜改為“行文依據(jù)是否充分可靠”。

3 規(guī)范中的殘缺失當(dāng)

一是“公報(bào)”是以前的行政公文中沒(méi)有，黨內(nèi)公文中才有的文種，《條例》中卻未明確其使用主體，這是否意味著行政機(jī)關(guān)單位也能使用“公報(bào)”呢？顯然不是，只有黨內(nèi)才使用公報(bào)，行政公文中使用的相應(yīng)文種是“公告”，因而是使用主體的界限不明。

二是對(duì)“報(bào)告”這一文種的功用揭示尚不到位。因?yàn)殡S著時(shí)代社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，作為社會(huì)生活中有著巨大功能效應(yīng)的公務(wù)文書(shū)，為了更好體現(xiàn)、發(fā)揮它特有的社會(huì)功用，發(fā)展的基本趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)是最大限度地滿(mǎn)足其社會(huì)功能需求。在這個(gè)前提下，文種以越少越好，讓大家易學(xué)易記，以提高效能效率。如果每一文種的功能越強(qiáng)大，文種也就會(huì)越少。因此，作為上行文種的報(bào)告，還當(dāng)賦予其下級(jí)機(jī)關(guān)向上級(jí)機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)或建議的這一功能，以作上級(jí)機(jī)關(guān)的決策或參考依據(jù)。實(shí)際工作中需要，歷史上的國(guó)家公文中也曾賦予過(guò)報(bào)告以這樣的職能，客觀上也不會(huì)構(gòu)成其它負(fù)面效應(yīng)，應(yīng)于恢復(fù)。

三是“請(qǐng)示”還當(dāng)具有請(qǐng)求批轉(zhuǎn)、請(qǐng)求解決的功能。其間，“請(qǐng)求解決”應(yīng)當(dāng)是客觀存在，慣常使用的，無(wú)須贅述。不知《條例》為何將其去掉了，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)?！罢?qǐng)求批轉(zhuǎn)”則是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。有的認(rèn)為“請(qǐng)求批轉(zhuǎn)”當(dāng)放進(jìn)“通知”中，至少在黨政部門(mén)的實(shí)際工作中這樣處置的情形較為普遍。有的則認(rèn)為當(dāng)屬于“請(qǐng)示”的一種類(lèi)型，即“請(qǐng)求批轉(zhuǎn)”，應(yīng)當(dāng)用“批復(fù)”來(lái)處置。筆者是贊同批轉(zhuǎn)之說(shuō)的。因?yàn)閺淖髡呖?，文種的使用者仍然是下級(jí)機(jī)關(guān)；從事由講，是請(qǐng)求批轉(zhuǎn)，帶有厚重的請(qǐng)批色彩，與請(qǐng)示的功能相同。請(qǐng)求指示、請(qǐng)求批準(zhǔn)、請(qǐng)求解決、請(qǐng)求批轉(zhuǎn)當(dāng)是同類(lèi)性質(zhì)的問(wèn)題，理當(dāng)同樣處置；就行文目的而論，也是請(qǐng)求上級(jí)給予批復(fù)，具有“請(qǐng)批的性質(zhì)”；從請(qǐng)示的內(nèi)容看，也是重大的，不能自己決定，需要得到上級(jí)認(rèn)可、同意才能運(yùn)行的，而且是要在更大范圍內(nèi)運(yùn)作實(shí)施的，所以當(dāng)用“請(qǐng)示”和“批復(fù)”與之對(duì)應(yīng)，當(dāng)用“請(qǐng)示”而不宜用“通知”。

四是將“會(huì)議紀(jì)要”改作“紀(jì)要”雖無(wú)大礙，但將其定位為“記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)”就不妥當(dāng)了。因?yàn)椤凹o(jì)要”不是“記錄”，也不該寫(xiě)成“記錄”；“記錄”不是，“紀(jì)要”卻是公文。因而也不應(yīng)當(dāng)將出席、列席，主特人等屬于“記錄”范疇的會(huì)議基本情況詳盡寫(xiě)進(jìn)“紀(jì)要”（目前黨政部門(mén)的會(huì)議紀(jì)要如此處置者甚眾），而只能用概述的手法交代會(huì)議簡(jiǎn)況，使之與“紀(jì)要”名實(shí)相符。事實(shí)上，“會(huì)議紀(jì)要”的存在不是為了“記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)”，因?yàn)檫@是屬于“會(huì)議記錄”的功能，要這樣定義的話(huà)，“會(huì)議紀(jì)要”就與“會(huì)議記錄”沒(méi)區(qū)別，沒(méi)存在之必要了。其實(shí)，“會(huì)議紀(jì)要”的功能主要在反應(yīng)、發(fā)布會(huì)議情況，固化會(huì)議成果，傳達(dá)貫徹會(huì)議精神，使大家了解會(huì)議情狀，理解會(huì)議意圖，很好貫徹落實(shí)會(huì)議精神，讓會(huì)議能真正見(jiàn)到成效，收到應(yīng)有的效果。因此，筆者認(rèn)為，《條例》對(duì)“會(huì)議紀(jì)要”的功能定位是錯(cuò)誤的，應(yīng)予改正。

五是第九條第十三款中關(guān)于署名用印的相應(yīng)規(guī)定的表述有兩大問(wèn)題。其一是這樣的表述很不嚴(yán)密，邏輯關(guān)系不清，容易出問(wèn)題。因?yàn)楸緱l第十一款對(duì)“署名”的規(guī)范是：“當(dāng)署發(fā)文機(jī)關(guān)全稱(chēng)或規(guī)范化簡(jiǎn)稱(chēng)”，并未規(guī)定哪種公文可以不署名。既如此，就不存在不署名、不加蓋印章的公文。換言之，即普發(fā)公文也該署名用印。既然如此，這項(xiàng)規(guī)定也就沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，純屬多余了。此外，“特定標(biāo)志”是何含義，凡統(tǒng)一印制的都算么？若真這樣，哪個(gè)機(jī)關(guān)單位的“發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志”又不是事前印好屬特定的呢？更何況何謂“普發(fā)”？面向誰(shuí)，發(fā)到什么程度才是“普發(fā)”，才可以不用印呢？如若印有發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志的都算普發(fā)的話(huà)，還會(huì)有多少公文用??？若真是這樣，豈不會(huì)導(dǎo)致假公文盛行么？！其二，“電報(bào)”不是公文，不應(yīng)當(dāng)納入公文規(guī)范范疇。即便是以電報(bào)形式拍發(fā)的公文，也應(yīng)當(dāng)是公文而不該是電報(bào)。因?yàn)闊o(wú)論哪種情形，電報(bào)都只能是公文運(yùn)行的方式或所借助的一種工具，并非公文本身。因此，“電報(bào)可以不加蓋印章”的規(guī)范既不嚴(yán)密，也是不合邏輯的。

六是對(duì)文件銷(xiāo)毀的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)集中在同一條款中講完講清，而不應(yīng)該放在前后兩條中來(lái)分別表述。其中，第三十四條說(shuō)的是“涉密公文”的清退和銷(xiāo)毀；第三十五條是先講“不具備歸檔和保存價(jià)值的公文”的銷(xiāo)毀，然后又講涉密公文銷(xiāo)毀問(wèn)題的，顯然欠當(dāng)，給人以支離破碎之嫌。既然都是講文件銷(xiāo)毀的，為什么要分成兩條來(lái)講，不合二為一呢？同樣是涉密公文的銷(xiāo)毀，為何不將其歸結(jié)在一起來(lái)講完講清之后再表述非涉密公文的銷(xiāo)毀呢？這當(dāng)是起碼的條理層次和邏輯關(guān)系處置問(wèn)題。

4 規(guī)范中的問(wèn)題探究

一是“公告”與“通告”的區(qū)別是人為的，實(shí)際運(yùn)用中很難把握。其原因在于二者的區(qū)別很小。其一是適用對(duì)象的性質(zhì)與輕重有別：“公告”的適用對(duì)象是“重要事項(xiàng)或法定事項(xiàng)”，“通告”則適用的是“應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)”；其二是適用范圍不同：“公告”是“國(guó)內(nèi)外”，“通告”是“一定范圍內(nèi)”，有范圍大小之別；三是使用方式上有異：“公告”是“宣布”，“通告”是“公布”（這里還存在用詞不當(dāng)?shù)膯?wèn)題：按理，無(wú)論從適用對(duì)象還是范圍看，都是公告用“公布”，“通告”用“宣布”似乎還更貼切些）。這些區(qū)別顯然不大，沒(méi)太大的必要，因?yàn)橐话闳撕茈y區(qū)分，也沒(méi)有甚至不愿去區(qū)分它，因而導(dǎo)致無(wú)論是日常工作還是社會(huì)生活，無(wú)論是民間還是報(bào)刊之類(lèi)的媒體，在發(fā)布“一定范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)”時(shí)都基本使用的是“公告”而不是“通告”，事實(shí)上也未影響其效應(yīng)。因此，在實(shí)際運(yùn)用和教學(xué)中，也常常是花費(fèi)很多時(shí)間精力都很難把問(wèn)題講清楚，很難讓大家理解并反倒遭遇“為什么要這樣來(lái)區(qū)分它”之詰問(wèn)的。更何況這樣做也不符合當(dāng)今信息時(shí)代信息社會(huì)快節(jié)奏生活之特性和理當(dāng)刪繁就簡(jiǎn)，提高效率的特定要求，完全可以考慮合并，不做這種沒(méi)有多大實(shí)際意義的無(wú)謂區(qū)分。

二是“意見(jiàn)”的功能定位失當(dāng)。因?yàn)?，從行文方向上看，“意?jiàn)”是下行文，其適用對(duì)象當(dāng)主要是“重大工作”而不當(dāng)是“重要問(wèn)題”。其職能作用當(dāng)是“安排部署工作”，而不應(yīng)當(dāng)是“提出意見(jiàn)和建議”。因?yàn)椤耙庖?jiàn)”除安排部署工作外還要講明這些工作該怎樣做，不該怎樣做，要做到什么程度，滿(mǎn)足什么要求等等，以便人們很好地執(zhí)行和貫徹落實(shí)。這就使“意見(jiàn)”帶有了對(duì)工作的規(guī)劃計(jì)劃和安排部署功能。這也是“意見(jiàn)”使用面寬量大，躋身法定公文的根本緣由所在。正因?yàn)槿绱?，我們就?yīng)當(dāng)將其功能效用充分地揭示出來(lái)，讓其在有限的法定公文中發(fā)揮其更大效應(yīng)，這也是減少公文種類(lèi)，提高相應(yīng)效能的有效辦法，值得提倡與推廣。因?yàn)榕c之相同的還有“請(qǐng)示”、“報(bào)告”、“函”和“紀(jì)要”等多個(gè)文種。如果將意見(jiàn)賦予“提出意見(jiàn)和建議”的功能讓其也可以上行雖無(wú)大礙，但卻有下級(jí)向上級(jí)提意見(jiàn)違背常理，于情于理不合之虞，不如讓“報(bào)告”擔(dān)當(dāng)更為妥當(dāng)。

三是如前所述，“電報(bào)”不是法定公文，不應(yīng)當(dāng)納入《條例》來(lái)討論，更不應(yīng)該與法定公文對(duì)照起來(lái)討論其規(guī)范問(wèn)題。即令是，也當(dāng)在緊急程度上與法定公文相統(tǒng)一，確定為“特級(jí)”“加急”就可以了，無(wú)需再加一個(gè)沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性意義的“特提”，讓人不知所措，事實(shí)上也沒(méi)必要做這樣的區(qū)分。

四是第十七條中“黨委、政府的部門(mén)依據(jù)職權(quán)可以相互行文”的規(guī)定不嚴(yán)密，很容易造成誤讀、曲解甚至混亂?！稐l例》所要表明的原意應(yīng)當(dāng)是黨委政府的職能部門(mén)可以在各自系統(tǒng)內(nèi)相互行文，而不能理解為可以跨界搞黨委政府部門(mén)間的相互交叉行文。因?yàn)檫@是一個(gè)管理體制機(jī)制問(wèn)題，含糊不得，不能因黨政公文合一而改變它。

[1]GB/T9704-2012,黨政機(jī)關(guān)公文格式[S].北京：中國(guó)質(zhì)檢出版社，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2012.

[2]中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例[EB/OL].(2013-02-22)[2014-02-15].ht tp://www.gov.cn/zwgk/2013-02/22/confent_2337704.htm.