群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的制度保障

楊 曼

(中共南通市通州區(qū)委黨校 教育科，江蘇 南通 226300)

制度建設(shè)是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障力量。中共中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)人的一系列言論、行動(dòng)都彰顯出對(duì)五位一體總布局的新思路、新嘗試。群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)便是新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體從頂層設(shè)計(jì)層面貫徹群眾路線、推動(dòng)群眾工作的創(chuàng)新嘗試。目前，群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)已進(jìn)入到查擺問(wèn)題、開展批評(píng)階段，即將進(jìn)入整改落實(shí)、建章立制階段。筆者認(rèn)為：為進(jìn)一步確保群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的有效性、常態(tài)化，應(yīng)抓好制度建設(shè)這個(gè)環(huán)節(jié)，在黨內(nèi)把群眾路線的基本精神和主要內(nèi)容常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，形成務(wù)實(shí)管用、規(guī)范系統(tǒng)的群眾工作體制機(jī)制，用切實(shí)可行的制度，確保全方位、多層級(jí)地推進(jìn)群眾工作。

一、群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)

群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)是對(duì)黨的群眾路線的繼承與發(fā)展。但是，黨的群眾路線多依賴黨員干部的自覺(jué)行動(dòng)而缺少制度建設(shè)，加之時(shí)代發(fā)展強(qiáng)調(diào)民主化、法治化，因此，加強(qiáng)群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的制度建設(shè)既有利于彌補(bǔ)群眾路線的制度弊端，又能順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。

1.制度建設(shè)的直接原因：黨的群眾路線制度建設(shè)的欠缺?！叭罕娐肪€”一詞，雖然含有綱領(lǐng)、方針、紀(jì)律和原則等程序化、規(guī)范化的外在剛性內(nèi)涵，但其所體現(xiàn)的綱領(lǐng)、方針、紀(jì)律和原則更加強(qiáng)調(diào)執(zhí)行者和被約束者的主動(dòng)而自覺(jué)的自我約束。群眾路線雖已被寫入黨章，寫進(jìn)各種報(bào)告中，但群眾路線實(shí)施的具體操作的法制體系以及保障群眾路線實(shí)施的監(jiān)督約束機(jī)制的建立和完善還存在著明顯的不足。

一是領(lǐng)導(dǎo)人要充分認(rèn)識(shí)忽略群眾路線制度建設(shè)的弊端。毛澤東在1956年曾提到：“我們需要建立一定的制度來(lái)保障群眾路線和集體領(lǐng)導(dǎo)的貫徹實(shí)施，而避免脫離群眾的個(gè)人突出和個(gè)人英雄主義， 減少我們工作中的脫離客觀實(shí)際情況的主觀主義和片面性?！盵1]19胡錦濤在1994年11月30日的全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話中也強(qiáng)調(diào)：在這方面，前些年進(jìn)行了一些探索，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在需要認(rèn)真總結(jié)，使之提煉上升為制度。要進(jìn)一步增強(qiáng)干部人事工作的透明度，擴(kuò)大群眾對(duì)干部人事工作的參與程度，并且把發(fā)揚(yáng)民主、走群眾路線加以制度化。

二是群眾路線強(qiáng)調(diào)自我的約束?！皬闹袊?guó)共產(chǎn)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，群眾路線雖然被視為‘黨的根本政治路線’和‘根本的組織路線’；但到目前為止，很大程度上仍局限于領(lǐng)導(dǎo)者的一種工作作風(fēng)，缺乏制度的和程序性的保障措施。”[2]這種制度化缺失往往使群眾路線的具體操作過(guò)多地依賴黨自身的價(jià)值觀的主觀選擇而陷入剛性不足，難以有效規(guī)劃、開展和衡量的困境。黨和群眾之間的聯(lián)系也僅依賴于黨員干部自身修養(yǎng)與內(nèi)在品德的約束，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部群眾路線執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)也僅限于工作作風(fēng)、價(jià)值觀等主觀評(píng)價(jià)。

三是“上有政策，下有對(duì)策”導(dǎo)致群眾路線執(zhí)行力下降。中央出臺(tái)的政策法規(guī)開始時(shí)頗有成效，但隨著時(shí)間的推移，執(zhí)行力逐漸下降。一些政策落實(shí)到基層頻遭變形，出現(xiàn)變質(zhì)、變味的現(xiàn)象。如：中央出臺(tái)八項(xiàng)規(guī)定，提倡簡(jiǎn)化、節(jié)儉意識(shí)。各級(jí)政府的會(huì)風(fēng)、文風(fēng)、宴請(qǐng)等出現(xiàn)了令人驚喜的新變化，但這種新變化似乎只給我們帶來(lái)了“一夜驚喜”。礦泉水裝茅臺(tái)，政府食堂變豪華餐廳等現(xiàn)象又給我們敲響了警鐘?！吧嫌姓?、下有對(duì)策”提醒我們，黨的群眾路線的執(zhí)行光靠對(duì)黨內(nèi)的約束不行，靠出臺(tái)簡(jiǎn)單的規(guī)定仍不夠，必須將群眾路線進(jìn)一步規(guī)范化、程序化、長(zhǎng)效化，才能杜絕“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的發(fā)生。因此，為避免活動(dòng)的開展經(jīng)歷從發(fā)動(dòng)到高潮到回落的拋物線，避免群眾心理經(jīng)過(guò)期望到振奮到失望的過(guò)山車，需建立健全群眾路線體制機(jī)制。

2.制度建設(shè)的時(shí)代需求：黨的群眾路線應(yīng)體現(xiàn)民主與法制。一方面，政治體制改革強(qiáng)調(diào)完善基層民主制度，全面推進(jìn)依法治國(guó)。鄧小平指出：“我們這個(gè)國(guó)家有幾千年封建社會(huì)的歷史，缺乏社會(huì)主義的民主和社會(huì)主義的法制。現(xiàn)在我們要認(rèn)真建立社會(huì)主義的民主制度和社會(huì)主義法制。只有這樣，才能解決問(wèn)題?！盵3]348新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體也意識(shí)到民主與法制的重要性。黨的十八大報(bào)告指出：“政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！盵4]25另一方面，群眾的民主、法制意識(shí)有所加強(qiáng)。群眾懂得通過(guò)各種媒體表達(dá)自我利益的訴求，懂得運(yùn)用法律的手段維護(hù)自我的切身利益。群眾的變化倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)A聽群眾的呼聲，合理妥善回應(yīng)群眾的訴求。

二、群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)制度建設(shè)應(yīng)注意的問(wèn)題

1.明確制度建設(shè)的前提：權(quán)為民所賦。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨群干群關(guān)系的認(rèn)識(shí)決定了自身的世界觀、價(jià)值觀、人生觀以及權(quán)力觀，并在如何對(duì)待群眾、如何做群眾工作中得以反映。如果將自己視為群眾的朋友、勤務(wù)員、公仆，站在群眾之中，形成親密無(wú)間的魚水、舟水關(guān)系，那么黨的執(zhí)政根基將得以鞏固、血脈將得以流淌、力量將得以強(qiáng)化。如果將自己視為群眾的上司、管理者、父母官，站在群眾之上，形成難以相容的蛙水、油水關(guān)系，那么黨的執(zhí)政根基將動(dòng)搖、血脈將堵塞、力量將弱化。這些都說(shuō)明權(quán)力觀是否正確關(guān)系到黨和國(guó)家的生死存亡。因?yàn)槿鄙僭谥贫壬蠈?duì)權(quán)力歸屬的規(guī)范與約束，掩蓋了權(quán)力來(lái)自人民的事實(shí)，造成干部對(duì)權(quán)力屬于人民缺乏切身感受。因此，需在干部任用與選拔制度中強(qiáng)化權(quán)為民所賦的權(quán)力觀思想。

一是干部選用程序，應(yīng)把好進(jìn)人關(guān)。在制定政審標(biāo)準(zhǔn)方面，需強(qiáng)化對(duì)擬錄用對(duì)象的黨性修養(yǎng)、個(gè)人素養(yǎng)的考核，并形成具有法律效力的規(guī)章制度。在政審考察方面，考察小組考察應(yīng)本著實(shí)事求是、全面細(xì)致的原則，制定檔案調(diào)查與實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的政審方案，并將其制度化、長(zhǎng)效化。在黨員干部培訓(xùn)過(guò)程中，要充分發(fā)揮黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院等培訓(xùn)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)黨員干部，尤其是出任公務(wù)員、初聘事業(yè)人員，進(jìn)行黨性修養(yǎng)教育，將考核成績(jī)記入檔案，并作為黨員干部考核、升遷的重要考核標(biāo)準(zhǔn)。

二是干部考核機(jī)制，應(yīng)重視群眾觀。從考核主體來(lái)看，權(quán)力既然是人民賦予的，黨員干部是為人民群眾服務(wù)的，群眾則應(yīng)成為考核黨員干部工作業(yè)績(jī)的主體。上級(jí)部門對(duì)黨員干部的考核不能僅停留在紙質(zhì)的工作報(bào)告上，而要走到群眾中，了解群眾的生活狀態(tài)以及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的評(píng)價(jià)與意見；不能僅停留在工作報(bào)告中閃亮的字?jǐn)?shù)上，而應(yīng)關(guān)注總結(jié)中列出的有待改進(jìn)的問(wèn)題是否有所改善；不能停留在被考察對(duì)象的上級(jí)和自己進(jìn)行自我表?yè)P(yáng)，而是要多聽群眾的批評(píng)、意見，對(duì)黨員干部的工作做“有過(guò)推定”?？己藘?nèi)容應(yīng)從唯GDP論轉(zhuǎn)向幸福指數(shù)，從短期政績(jī)轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期效益，從經(jīng)濟(jì)思維轉(zhuǎn)向民生思維。

2.深化制度建設(shè)的內(nèi)容：以人為本。以人為本是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的核心立場(chǎng)，我們“必須始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人民首創(chuàng)精神，保障人民各項(xiàng)權(quán)益，不斷在實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享、促進(jìn)人的全面發(fā)展上取得新成效?！盵4]8-9黨的群眾路線的認(rèn)識(shí)論和方法論都強(qiáng)調(diào)以人為本的科學(xué)發(fā)展思想。群眾的利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制、服務(wù)群眾機(jī)制、科學(xué)民主的決策機(jī)制等具體政策的建立與完善都需要貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展思想。

一是建立健全群眾的利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。首先要制定深入基層調(diào)查研究的工作機(jī)制。一方面探索領(lǐng)導(dǎo)干部扎根基層制度；另一方面探索領(lǐng)導(dǎo)干部不定期的暗訪制度。為獲得最鮮活、最真實(shí)的一手材料，領(lǐng)導(dǎo)干部要不定期的暗訪，并逐漸制度化、長(zhǎng)期化。其次要建立健全暢通群眾意愿表達(dá)渠道的工作機(jī)制。在黨政干部和黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度的基礎(chǔ)上，建立健全暢通群眾意愿表達(dá)渠道的工作機(jī)制。最后要建立健全利益補(bǔ)償機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)干部在處理群眾反映的問(wèn)題時(shí)，要做到統(tǒng)籌兼顧，建立既以整體利益為先又考慮照顧個(gè)體利益的利益融合機(jī)制。對(duì)群眾反映的問(wèn)題的處理不可能符合所有人的利益，因此需建立健全利益受損補(bǔ)償機(jī)制，保證在沒(méi)有使任何人境況變壞的情況下，使一部分利益受損群眾的利益得到一定的補(bǔ)償，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

二是建立健全服務(wù)群眾機(jī)制。服務(wù)群眾，既是黨的自身價(jià)值所在，又是基層組織工作的重要內(nèi)容和開展工作的重要方式。一方面要提倡新的服務(wù)理念，建立自上而下、以下為重的金字塔型服務(wù)輻射模式。上級(jí)組織為下級(jí)組織服務(wù)，下級(jí)組織為黨員和群眾服務(wù)，黨員為群眾服務(wù)。另一方面要開創(chuàng)新的服務(wù)方式。如：探索開展履行黨員承諾、定崗定責(zé)、黨員獻(xiàn)愛心、寫民情日記等服務(wù)群眾形式，將效果好的形式進(jìn)行推廣，寫進(jìn)相關(guān)制度中，使其制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

三是建立健全科學(xué)民主的決策機(jī)制。一方面要不斷完善人民群眾參與決策的機(jī)會(huì)和條件，使人民群眾更多地參與政府決策。對(duì)于涉及面廣、事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、與群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，在決策前通過(guò)座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式，聽取民主黨派、群眾團(tuán)體、專家學(xué)者等方面的意見和建議；通過(guò)新聞、政府網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會(huì)征求意見，確保在決策前充分協(xié)商。另一方面要加強(qiáng)決策咨詢機(jī)構(gòu)和智囊團(tuán)的建設(shè)，充分發(fā)揮專業(yè)人才、專業(yè)團(tuán)隊(duì)在決策中的作用，為科學(xué)民主決策提供專業(yè)化的建議。

3.強(qiáng)化制度建設(shè)的保障：將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。即使有了先進(jìn)的制度，如果缺少完善的制度執(zhí)行監(jiān)督和追究機(jī)制，制度的執(zhí)行效果仍難保障。因此，建立完善的制度執(zhí)行監(jiān)督和追究機(jī)制，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓群眾有權(quán)力、有能力監(jiān)督權(quán)力，有利于提高制度的執(zhí)行力。

一是建立健全制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。只有堅(jiān)持權(quán)為民所賦的執(zhí)政理念，才能做到權(quán)為民所用。要保障權(quán)為民所用，必須完善群眾監(jiān)督機(jī)制，從制度上保障人民對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。一方面，從制度規(guī)定上明確監(jiān)督權(quán)力。需從法律制度上“明確監(jiān)督人的權(quán)利、義務(wù)及應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，明確受理監(jiān)督意見、建議工作中的具體辦法及保密原則、辦理期限，明確對(duì)監(jiān)督人打擊報(bào)復(fù)應(yīng)追究的紀(jì)律和刑事責(zé)任等?！盵5]305另一方面，從監(jiān)督方式上保障有效監(jiān)督。群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題需全面深入的公開，黨政機(jī)關(guān)辦事的程序、機(jī)制也要真實(shí)準(zhǔn)確的公開。同時(shí)，需善于運(yùn)用手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、微博等現(xiàn)代傳播手段，打造快捷、有效的監(jiān)督平臺(tái)。此外，需將群眾監(jiān)督、法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督等監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮各種監(jiān)督形式的優(yōu)勢(shì)，形成互相支持、互相補(bǔ)充的全方位、立體式的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

二是建立健全制度執(zhí)行的追究機(jī)制。針對(duì)群眾工作中的失誤，需按照“誰(shuí)犯錯(cuò)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立責(zé)任追究制度。首先，有錯(cuò)必究。追查問(wèn)題時(shí)，不管查到什么人，遇到什么困難，都要層層追究，堅(jiān)持“老虎蒼蠅一起打”，形成不畏強(qiáng)權(quán)的責(zé)任追究導(dǎo)向。其次，執(zhí)法必嚴(yán)。需制定處分制度辦法。針對(duì)執(zhí)行制度中執(zhí)行不力造成的影響和后果，根據(jù)責(zé)任區(qū)分，采取訓(xùn)誡或者書面告誡，責(zé)令其作書面檢查，并以通報(bào)批評(píng)、處分等方式予以責(zé)任追究。最后，知錯(cuò)能改。需采用多種方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)群眾工作中危害群眾利益的行為以及不利于群眾工作的制度缺陷，及時(shí)通過(guò)各種利益協(xié)調(diào)及補(bǔ)償辦法，把對(duì)群眾的利益危害降到最低。

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