提升政策執(zhí)行有效性的途徑:建構(gòu)“參與型”行政組織文化

伏 燕

(北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院社會(huì)福利系，北京101601;中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872;)

任何一項(xiàng)政策最終都要靠執(zhí)行者來(lái)實(shí)施，執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)同、對(duì)政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、工作態(tài)度、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件?，F(xiàn)實(shí)中的政策變形走樣在一定程度上是由于政策執(zhí)行者的素質(zhì)不高和思想觀(guān)念上的錯(cuò)誤所導(dǎo)致的。政策執(zhí)行者缺乏必要的知識(shí)和能力，對(duì)某項(xiàng)政策理解不透、把握不準(zhǔn)，會(huì)導(dǎo)致政策在傳達(dá)、宣傳、執(zhí)行中的失真、失誤，加之公務(wù)員的公共管理行為具有很強(qiáng)的外溢效應(yīng)，也因此就導(dǎo)致了民眾對(duì)政府及公務(wù)員的不信任。這種政策執(zhí)行中的失真、失誤的實(shí)質(zhì)在于執(zhí)行者沒(méi)有真正樹(shù)立起為人民服務(wù)的意識(shí)，或者是在實(shí)踐中，組織文化并沒(méi)有強(qiáng)大到使執(zhí)行者在其行政行為中自覺(jué)把公共利益放在第一位。

在哈拉爾看來(lái)，傳統(tǒng)組織管理由于努力追求技術(shù)合理性而把組織成員置于受技術(shù)愚弄的境地，而這種“技術(shù)的愚弄”恰恰挫傷了組織成員的積極性。因?yàn)?，組織成員對(duì)于這種愚弄是非常清楚的，他們完全了解這種愚弄技巧的機(jī)理以及掌握權(quán)力的人的真正意圖，他們?cè)诮邮苓@種“技術(shù)的愚弄”時(shí)已經(jīng)對(duì)這種愚弄了然于胸了。所以，必須改變這種接受“技術(shù)的愚弄”的狀況，必須樹(shù)立一種新的觀(guān)念，那就是“有效的組織體現(xiàn)了這些超驗(yàn)的價(jià)值觀(guān)念”［1］217。公民無(wú)法參與公共決策和政策執(zhí)行過(guò)程的現(xiàn)實(shí)困境為特定階層提供了挾制公共組織謀取個(gè)人私利的機(jī)會(huì)，結(jié)果往往就是整體社會(huì)利益受損害。由于公民感到自己被隔離于行政過(guò)程之外，從而對(duì)政府成員缺乏信任，而這又往往導(dǎo)致公民對(duì)政府的嘲諷或出現(xiàn)政府管理無(wú)能現(xiàn)象［2］。這就造成了目前公共政策執(zhí)行中的一種困境:公眾認(rèn)為只有他們組織起來(lái)并激烈地抗議某項(xiàng)行政政策時(shí)，他們的訴求才能被政府聽(tīng)到。實(shí)際上，這種參與活動(dòng)具有很強(qiáng)的抵觸情緒，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為政府人員并不是真正關(guān)心公民的利益，而是出于“自私的動(dòng)機(jī)”去做事的。這是一種無(wú)序的參與，這種參與是無(wú)效并且充滿(mǎn)沖突的，公眾不是通過(guò)與行政人員的合作來(lái)決定怎樣最好地解決問(wèn)題，而是消極被動(dòng)地做出判斷。而有序的公眾參與可以使公共政策更符合公民的現(xiàn)實(shí)政策偏好，可以使公民成為政府的最直接評(píng)價(jià)者，可以使政府獲得更好的民眾支持度，從而最終有利于建設(shè)一個(gè)存在更少分歧和更少?zèng)_突的易于管理和規(guī)制的和諧社會(huì)。基于現(xiàn)階段的中國(guó)公共管理的現(xiàn)實(shí)，以及政府形象中存在的負(fù)面因素，本文認(rèn)為嘗試建構(gòu)參與型的政府組織文化是改善政策執(zhí)行軟環(huán)境的一條基礎(chǔ)途徑。

一、參與型行政組織文化的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐背景:合作治理

雖然公共組織在20世紀(jì)經(jīng)歷了諸多變遷，但依然沒(méi)能改變韋伯所描述的特征，即清晰的等級(jí)制度、權(quán)力集中于高級(jí)官員、嚴(yán)格規(guī)定的正式組織結(jié)構(gòu)、特定的溝通渠道、對(duì)創(chuàng)新和變革的抑制以及嚴(yán)格的服從關(guān)系。然而，社會(huì)發(fā)展到今天，這種管理哲學(xué)顯然很難適應(yīng)治理環(huán)境的轉(zhuǎn)變。不同主體、不同層面的合作是當(dāng)代官僚機(jī)構(gòu)文化改革的前提。合作治理與官僚治理哲學(xué)大相徑庭，合作的意涵在于“協(xié)商、參與、創(chuàng)新、互助、自由溝通、在相互理解和包容的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)、權(quán)力和資源的公平分配”等等。從理想的分析角度來(lái)說(shuō)，合作是民主政治的必要組成部分，在這種合作關(guān)系中，政府官員和公共權(quán)威都普遍接受了為民造福的理念及對(duì)應(yīng)的角色內(nèi)容，他們必須忠實(shí)于賦予其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力或“統(tǒng)治”合法性的公民，并致力于持續(xù)改善人們的生活水平。

其實(shí)，任何時(shí)候，人都是治理活動(dòng)中能動(dòng)的主體，只有把治理者植入富于遠(yuǎn)見(jiàn)的行動(dòng)方案中，他的希望和憧憬才會(huì)轉(zhuǎn)化為積極的行動(dòng)，他才會(huì)在與他人的合作中追求有益的結(jié)果。因而，合作治理是以戰(zhàn)略性行動(dòng)方案的制定為前提的，是通過(guò)戰(zhàn)略性行動(dòng)方案去激發(fā)治理者合作激情的治理過(guò)程。這種合作的理念不僅對(duì)于政府和外部組織或個(gè)人是必需的，對(duì)于公共部門(mén)內(nèi)部而言，同樣是必需要建構(gòu)的價(jià)值理念。正如伊蘭·維格達(dá)所說(shuō):“行政民主的迷失會(huì)導(dǎo)致公民對(duì)政府的疏遠(yuǎn)、不滿(mǎn)、懷疑以及持續(xù)的嘲諷。解決這個(gè)問(wèn)題的有效途徑便是社會(huì)各類(lèi)成員實(shí)現(xiàn)高度合作才有可能抵制離心力量的蔓延”［3］87。

從實(shí)踐來(lái)看，20世紀(jì)90年代以來(lái)，全球化和分權(quán)化的社會(huì)趨勢(shì)極大地改變了公共管理的生態(tài)環(huán)境，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜多變，相互依存的程度不斷加深，范圍不斷擴(kuò)展，“政府、工商界和市民社會(huì)之間的合作正成為民族國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家繁榮的基本構(gòu)成要素”［4］。在這種背景下，片面依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)改造公共管理的做法捉襟見(jiàn)肘。合作網(wǎng)絡(luò)應(yīng)運(yùn)而生，開(kāi)始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各行動(dòng)者通力合作，共同應(yīng)對(duì)全球化和分權(quán)化提出的挑戰(zhàn)，一起處理共同關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，使公共管理開(kāi)始成為真正的社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)。

二、參與型行政組織文化的必要條件:管理者對(duì)公民的信任

參與治理中有一個(gè)非常重要但卻被忽視的問(wèn)題，即政府成員對(duì)公眾的信任問(wèn)題。如果沒(méi)有這種信任關(guān)系，那些倡導(dǎo)、授權(quán)、促進(jìn)公民參與的政策得到公眾理解并有效貫徹就是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題。在福山看來(lái)，“所謂信任，是在一個(gè)社團(tuán)之中，成員對(duì)彼此常態(tài)、誠(chéng)實(shí)、合作行為的期待，基礎(chǔ)是社團(tuán)成員共同擁有的規(guī)范，以及對(duì)個(gè)體隸屬于那個(gè)社團(tuán)的角色。”［5］36“信任別人的人總是持續(xù)合作，不管團(tuán)體中他人的行為如何。這種信任行為反映的是‘道德責(zé)任或義務(wù)’”［6］7。

合作化治理需要信任的支持，信任是合作的前提，也是合作的結(jié)果，有信任才會(huì)有合作。沒(méi)有信任的所謂合作，也最多是有了合作的形式，實(shí)際上只是互為工具的“共事”而已。合作行為是可以在信任的增強(qiáng)中而得到加強(qiáng)的。如果合作關(guān)系及其行為不能增強(qiáng)信任反而削弱信任的話(huà)，那么這種關(guān)系及其行為就已經(jīng)包含了異質(zhì)因素。信任是一切有效的合作關(guān)系中的實(shí)質(zhì)性因素，雖然組織結(jié)構(gòu)、制度和體制的設(shè)計(jì)能夠達(dá)成有效協(xié)作的效果，但是缺少了信任，這種協(xié)作永遠(yuǎn)無(wú)法被提升到積極合作的局面。只有當(dāng)組織擁有了信任基礎(chǔ)，科學(xué)化的設(shè)計(jì)才能對(duì)有效的合作產(chǎn)生積極的影響。因?yàn)?，在一切交往關(guān)系中，信任的“在場(chǎng)”與“缺場(chǎng)”，都決定著交往的質(zhì)量。信任的在場(chǎng)，可以使交往關(guān)系成為相互理解、相互尊重的關(guān)系，并能生成共同行動(dòng)的合作行為。反之，信任的缺場(chǎng)，則會(huì)使交往關(guān)系成為相互猜忌的關(guān)系，并會(huì)在共同行動(dòng)中增加行為成本。

政府成員對(duì)公眾的消極態(tài)度是參與文化建構(gòu)過(guò)程中的一個(gè)主要障礙。很多政府成員對(duì)公民參與懷有矛盾心態(tài)，認(rèn)為參與過(guò)程中充滿(mǎn)了各種不確定性。King和Stivers認(rèn)為，“幾乎每個(gè)公民都會(huì)不同程度地對(duì)抗政府，而官僚機(jī)構(gòu)也會(huì)做出對(duì)抗性回應(yīng)，有的管理者甚至認(rèn)為，參與者是一群懶惰、冷淡、沒(méi)有行為準(zhǔn)則的人。”［7］161實(shí)際上，部分政府管理者并沒(méi)有把公眾看做是社會(huì)對(duì)象，而是將其參與活動(dòng)看做是行政過(guò)程的一個(gè)組成部分，并由此產(chǎn)生出相當(dāng)消極的態(tài)度。另外，參與方法上的困難，比如資源匱乏或者管理者負(fù)擔(dān)過(guò)重，也是恐懼心理產(chǎn)生的來(lái)源之一。這種對(duì)公民參與的否定態(tài)度主要體現(xiàn)在:公民沒(méi)有公共政策的制定能力;公民沒(méi)有明確的政策偏好;公民過(guò)于冷漠和缺少組織性，無(wú)法有效參與公共政策。信任原則也暗含了對(duì)公民的諸多要求，即公民應(yīng)具有良好的道德，切實(shí)履行公民業(yè)務(wù)，展示值得信賴(lài)的品質(zhì)。但是，更多的責(zé)任還是應(yīng)該落在管理者的身上，他們應(yīng)當(dāng)成為信任的啟動(dòng)者，恢復(fù)和維持政府與公民之間的相互信任關(guān)系。

三、參與型行政組織文化的構(gòu)建途徑

(一)塑造以民主和法治為核心內(nèi)容的公共精神

在政府治理的過(guò)程中，公民的公共精神影響著公共行政的治理行為與理念。弗里德里克森教授認(rèn)為，那些具有公民精神傾向的人通常對(duì)政府有興趣并尊重政府，并且具有更大的善或公共利益的觀(guān)念。他指出，在政府組織中，當(dāng)具有公民精神傾向的人占優(yōu)勢(shì)時(shí)，政府就最少腐敗和最講道德;反之，當(dāng)政府組織中具有私益傾向的人占據(jù)上風(fēng)時(shí)，腐敗和不講道德的行為就有增加的可能性。

培育公共精神不是一朝一夕的事情，也不是依靠單方面的途徑所能夠完成的。從公共精神培育與發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，公共精神的培育最基本也是首要的途徑便是加強(qiáng)社會(huì)化手段的控制。社會(huì)化手段主要包括家庭、學(xué)校、大眾傳媒等。家庭的擴(kuò)大就是家族，而“家族制度是中國(guó)社會(huì)的根底，中國(guó)的一切社會(huì)特征無(wú)不出自家族制度”［8］。民主法治的觀(guān)念往往就先從家庭中產(chǎn)生。一個(gè)家庭具有平等協(xié)商的氛圍，后代也會(huì)從中學(xué)會(huì)平等協(xié)商的精神。學(xué)校作為人類(lèi)社會(huì)化最重要的后天培養(yǎng)途徑，對(duì)于培育以民主法治觀(guān)念為核心的公共精神尤其重要。家庭中應(yīng)培育的基本道德理念，學(xué)校都會(huì)系統(tǒng)化地傳授或者灌輸給從學(xué)之人。學(xué)校里建有一整套的管理、教化系統(tǒng)，學(xué)生中間也有管理團(tuán)體，學(xué)校的教育通過(guò)各個(gè)學(xué)科以及教師的言傳身教，把民主法治的種子播撒于學(xué)生的心田。信息化時(shí)代的大眾傳媒對(duì)于塑造社會(huì)民主法治的氛圍也十分重要，任何生活于其中的社會(huì)人都不能逃脫媒介對(duì)他們的影響。社會(huì)化手段的控制和加強(qiáng)是針對(duì)最為基本的公共精神養(yǎng)育而言的。人都會(huì)在人生的經(jīng)歷中受到上述三類(lèi)社會(huì)化手段的控制和改造，因此，社會(huì)化是培育公共精神的基礎(chǔ)性工作。作為政府主導(dǎo)型發(fā)展國(guó)家，政府應(yīng)該在社會(huì)化手段上有明確的方案選擇和控制及制度安排。在維護(hù)絕大多數(shù)人利益并注意保護(hù)少數(shù)人利益不受侵犯的前提下，把民主、法治、平等、公正、利群等公共精神的重要內(nèi)容滲透到社會(huì)的各個(gè)層面，夯實(shí)公共精神塑造的根基，真正為和諧治理做好基礎(chǔ)性工作。

(二)加強(qiáng)和完善公務(wù)員制度建設(shè)

1.通過(guò)健全法律制度，提高公務(wù)員的依法行政能力。為了加強(qiáng)公務(wù)員的公共管理能力，并且使公務(wù)員的行政行為被限制在法律框架內(nèi)，我國(guó)先后出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等法律法規(guī)。依法行政的前提是法律制度要健全。健全的法律制度不僅僅包括各種類(lèi)別的法律制度齊全，而且還指具體的法律條文規(guī)定要齊全、準(zhǔn)確，更要求法律制度具有可操作性，而不是一堆原則性強(qiáng)、具有強(qiáng)烈道德意識(shí)的話(huà)語(yǔ)體系。法律制度的健全還有助于促進(jìn)包括公務(wù)員在內(nèi)的廣大群眾依法辦事，提高法治觀(guān)念、法律意識(shí)。公務(wù)員依法行政能力是指行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的原則和概念，按照法定職能和權(quán)限實(shí)施行政行為并承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的能力［9］311。具體而言依法行政能力指:有較強(qiáng)的法律意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、法制觀(guān)念;遵守憲法、法律和法規(guī)，按照法定的職責(zé)權(quán)限和程序履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù);準(zhǔn)確運(yùn)用與工作相關(guān)的法律、法規(guī)和有關(guān)政策;依法辦事，準(zhǔn)確執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，不以權(quán)代法;敢于同違法行為作斗爭(zhēng)，維護(hù)憲法、法律尊嚴(yán)?？梢?jiàn)，依法執(zhí)政能力是觀(guān)念與行為一致性的統(tǒng)一，既要懂法又要在執(zhí)法中按照法律辦事，不能因情枉法、因情殉法。當(dāng)然對(duì)于普通群眾而言法治觀(guān)念的培育并非制定幾部法律就一蹴而就，必須經(jīng)過(guò)一個(gè)長(zhǎng)期的滲透和積淀過(guò)程。對(duì)于作為政府代言人的公務(wù)員而言，需要時(shí)刻保持較強(qiáng)的法治意識(shí)和法治觀(guān)念。因此，健全法律制度使其有法可依、有章可循是提高其依法行政能力的最關(guān)鍵的步驟。

2.建立健全公務(wù)員倫理制度。公共服務(wù)就是公共利益代表者和維護(hù)者為公共利益享有者無(wú)償提供能使其充分實(shí)現(xiàn)其自身合理性公共利益的公共活動(dòng)。公共服務(wù)其實(shí)質(zhì)就是無(wú)償?shù)?、利他的、公益的義務(wù)性公共活動(dòng)［10］6。而公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于公共服務(wù)能力的界定如下:牢固樹(shù)立宗旨觀(guān)念和服務(wù)意識(shí)，誠(chéng)實(shí)為民，守信立政;責(zé)任心強(qiáng)，對(duì)工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，密切聯(lián)系群眾，關(guān)心群眾疾苦，維護(hù)群眾合法權(quán)益;有較強(qiáng)的行政成本意識(shí)，善于運(yùn)用現(xiàn)代公共行政方法和技能，注重提高工作效益;樂(lè)于接受群眾監(jiān)督，積極采納群眾正確建議，勇于接受群眾批評(píng)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，人們的逐利意識(shí)比較強(qiáng)，這對(duì)公務(wù)員也產(chǎn)生了不可忽視的負(fù)面影響。因此，有必要通過(guò)加強(qiáng)公務(wù)員的道德建設(shè)來(lái)提高其公共服務(wù)能力。加強(qiáng)公務(wù)員的道德建設(shè)，基本途徑有兩種:一是靠自身的內(nèi)化與自修，二是外在的制度建設(shè)，對(duì)其灌輸和教育。就發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立健全公務(wù)員的倫理制度不失為一種有效途徑。具體來(lái)說(shuō):(1)進(jìn)行公務(wù)員倫理立法，把公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)納入法制化軌道;(2)設(shè)立公務(wù)員倫理審查委員會(huì)，監(jiān)督公務(wù)員倫理法規(guī)的實(shí)施;(3)強(qiáng)化公務(wù)員倫理教育，建立公務(wù)員倫理培訓(xùn)機(jī)制。(4)建立健全公務(wù)員行為監(jiān)督機(jī)制，加大政府系統(tǒng)以外的公民、新聞媒體、第三部門(mén)以及私人部門(mén)等行政對(duì)象對(duì)公務(wù)員行為的監(jiān)督體系，暢通監(jiān)督渠道，形成良性運(yùn)行的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

3.重構(gòu)公務(wù)員心理契約，提高公務(wù)員群體的心理健康度。隨著社會(huì)的加速發(fā)展、社會(huì)矛盾的日益增多，公務(wù)員群體面臨著巨大的工作壓力。這種壓力不可避免地對(duì)其心理狀態(tài)產(chǎn)生這樣或者那樣的影響。這時(shí)他們會(huì)重新評(píng)估與組織間的職務(wù)關(guān)系，并產(chǎn)生一種傾向，即他們會(huì)認(rèn)為自己為組織做的貢獻(xiàn)多于組織給予他們的回報(bào)，進(jìn)而出現(xiàn)心理失衡，為了獲取平衡，他們就會(huì)尋找額外的途徑來(lái)獲得制度外的利益。這也就是我們常說(shuō)的腐敗現(xiàn)象。腐敗現(xiàn)象給國(guó)家的利益造成了損失，損害了政府形象，降低了政府公信力，阻滯了和諧社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。因此，有必要建立公務(wù)員心理契約違背的預(yù)警系統(tǒng)，監(jiān)測(cè)其心理契約的狀態(tài)，防患于未然。此外，根據(jù)霍姆斯特姆的職業(yè)前景理論，職業(yè)前景對(duì)于剛剛步入職業(yè)生涯的年輕人是最能起到激勵(lì)作用的，因此做好年輕公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，給予他們一個(gè)看得見(jiàn)的預(yù)期，將有助于在政府和公務(wù)員之間建立和諧穩(wěn)定的心理契約。

4.完善公共部門(mén)人力資源管理制度，提升公務(wù)員群體的勝任能力。在目前的公共管理中，公務(wù)員勝任能力的缺失已成為制約公共管理活動(dòng)的短板，并在一定程度上阻礙了和諧社會(huì)的構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。比如，公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)，回應(yīng)社會(huì)、民眾需求的意識(shí)都有所不足，自然提升自我勝任能力的需求也不足，這與社會(huì)對(duì)政府的基本要求存在差距。從人力資源管理的制度建設(shè)層面看，有待在以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善:完善公務(wù)員職位分析與管理，為公務(wù)員勝任能力建設(shè)提供基礎(chǔ);改進(jìn)公務(wù)人員考試錄用制度，為客觀(guān)評(píng)價(jià)公共部門(mén)績(jī)效以及組織未來(lái)的發(fā)展提供人才基礎(chǔ);確立以勝任能力為核心的職務(wù)晉升標(biāo)準(zhǔn)，晉升的公平性直接影響到組織的管理文化和價(jià)值導(dǎo)向;實(shí)施績(jī)效與勝任能力并重的公務(wù)員考核體系，考核制度應(yīng)聚焦于組織的愿景與戰(zhàn)略，領(lǐng)導(dǎo)者的期待以及民眾的期待;進(jìn)一步推進(jìn)公開(kāi)選拔競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，使真正有勝任能力的人才脫穎而出。

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